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19 de Abril de 2024

A Administração Pública e suas funções

há 9 anos

Administração Pública é o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado que procura satisfazer as necessidades da sociedade, tais como educação, cultura, segurança, saúde, dentre outras áreas. Em outras palavras, Administração Pública é a gestão dos interesses públicos por meio da prestação de serviços públicos.

Em síntese, pode-se defini-la como sendo o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

A Administração Pública tem como objetivo trabalhar em favor do interesse público e dos direitos e interesses dos cidadãos que administra. Ou seja, nela estão duas atividades distintas como a superior de planejar e a inferior de executar. “Administrar significa não só prestar serviço executá-lo como, igualmente, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil e que até, em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar programa de ação e executá-lo” (DI PIETRO, 2010, p. 44).

Hely Lopes Meirelles compara Governo e Administração da seguinte forma:

Comparativamente, podemos dizer que Governo é atividade política e discricionária; a Administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; Administração é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria. (MEIRELLES, 2010, p. 66).

O Governo, elemento condutor do Estado, trabalha pelo poder do povo. O Estado, então, cumpre as vontades do povo. O Estado por sua vez tem sua vontade alicerçada através dos Poderes do Estado: Legislativo, Executivo e o Judiciário. Os poderes independentes e harmônicos entre si com funções indelegáveis, conforme a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), “Art. - São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

O Poder Executivo é um conjunto de órgãos, organizados hierarquicamente entre si, em que o posto mais elevado cabe ao Chefe do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito). Sua estrutura fundamental está prevista na Constituição Federal, sua implementação deve se fazer por lei, mas sua atuação concreta não se subordina a determinações externas, provindas da vontade dos ocupantes de outros poderes. Como função do Poder Executivo está à administrativa, a conversão da Lei em ato individual e concreto, ou seja, a vontade decorre da Lei que diz o fim a ser seguido pelo administrador.

Ao Poder Legislativo cabe a elaboração da Lei. Ao Poder Judiciário cabe a aplicação coativa da Lei aos litigantes.

A República Federativa do Brasil, simplesmente denominada Brasil, uma Federação (desde a Constituição de 1891), é formado pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito (CF/1988, art. ), em que se assegura autonomia político-administrativa aos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios (art. 18, 25 e 29), sua administração há de corresponder, estruturalmente, a esses postulados constitucionais, cabendo, em cada um deles, o comando da administração ao respectivo Chefe do Executivo - Presidente da República, Governador e Prefeito.

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

[...]

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

§ 1º - Brasília é a Capital Federal.

§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.

§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

[...]

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.

§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

[...]

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...]

Nesse sistema governamental há quatro espécies de Administração Pública:

• Administração Pública Federal – representada pela União, tem por finalidade o dever de administrar os interesses.

• Administração Pública do Distrito Federal – representada pelo Distrito Federal, tem por finalidade atender aos interesses da população ali residente e de ser responsável pelo recebimento de representações diplomáticas ao Brasil quando tem em vista satisfazer os interesses da população de seu limite territorial geográfico como estado – membro local dentro dos imites territoriais do município.

• Administração Pública Estadual – promove todas as iniciativas para satisfazer os interesses da população de seu limite territorial geográfico como Estado – membro.

• Administração Pública Municipal – zela pelos interesses da população local dentro dos limites territoriais do Município.

Meirelles assinala que, numa visão global, a Administração é, pois, “todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; praticam, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e seus agentes” (MEIRELLES, 2010, p. 65-66).

Hely Lopes Meirelles ainda refere:

[...] na administração pública essas ordens e instruções estão concretizadas nas leis, regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição. Daí o dever indeclinável de o administrador público agir segundo os preceitos do Direito e da Moral administrativa, porque tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos interesses administrativos – o povo – e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado (MEIRELLES, 2010, p. 87).

O autor enfatiza que os fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será todo o ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade.

Por sua vez, Carvalho Filho, explica que há diferentes sentidos para a expressão Administração Pública:

Há um consenso entre os autores no sentido de que a expressão ‘Administração Pública’ é de certo modo duvidosa, exprimindo mais de um sentido. Uma das razões para o fato é extensa gama de tarefas que compõem objetivo do Estado. Outra é o próprio número de órgãos e agentes públicos incumbidos de sua execução. Exatamente por isso é que para melhor precisar o sentido da expressão devemos dividi-lo sob a ótica dos executores da atividade pública, de um lado e da própria atividade, de outro (CARVALHO FILHO, 2012, p. 11).

Em sentido estrito, Di Pietro, coloca que a Administração Pública, objeto de estudo do Direito Administrativo, pode ser classificada em sentido subjetivo ou objetivo: “em sentido subjetivo: as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa; em sentido objetivo: a atividade administrativa exercida por aqueles entes.” (DI PIETRO, 2010, p. 54).

Função administrativa

Diversos autores definem como função da Administração Pública a garantia do bem-estar social; ou defesa dos interesses da comunidade; ou zelar pelo bem comum da coletividade. A afirmativa comum é de que a atividade do administrador deve ser orientada para esse objetivo. Ou seja, a defesa do interesse público corresponde à finalidade da Administração Pública.

A doutrina de Marçal Justen Filho define da seguinte maneira a função administrativa:

A função administrativa é o conjunto de poderes jurídicos destinados a promover a satisfação de interesses essenciais, relacionados com a promoção de direitos fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estável e permanente e que se faz sob-regime jurídico infra legal e submetido ao controle jurisdicional (JUSTEN FILHO, 2005, p. 29).

A função administrativa compreende desde o fornecimento de utilidades materiais de interesse comum até a atuação jurídica e imaterial e, ainda, a compreensão de litígios.

A função administrativa é instituída e definida por meio do direito, num conjunto de competências a ela atribuídas. Deve ser entendida a partir dos fins a serem atendidos, assim sua identificação é feita com base na realidade do mundo real.

Somente com a existência de organizações estatais e permanentes é possível a existência da função administrativa, que serve para atender os interesses exigidos de tais organizações.

Sob o critério de cunho formal. “A função administrativa se submete a regime diferenciado da jurisdição e da legislação. Esse regime se caracteriza pela infra legalidade e pela submissão ao controle jurisdicional” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 29-30).

A atividade administrativa, devido à diferenciação entre legislação e administração, é impedida de produzir leis. A atividade administrativa é subordinada ao controle do legislativo, que a fiscaliza, função que também desempenha o Tribunal de Contas.

Não há uma legislação que limite a atuação do Legislativo em temas administrativos. A Administração também é subordinada ao Judiciário, uma vez que este pode rever atos administrativos.

Função administrativa governamental e não governamental

A sociedade evoluiu e tornou-se complexa. Não é mais possível que suas necessidades sejam atendidas somente pelo Estado. Indivíduos e empresas podem atuar no combate aos problemas e carências.

Como entidades não estatais estão desempenhando funções administrativas, antes monopolizadas pelo Estado, pode-se dizer que a função administrativa pública pode ser diferenciada em: função administrativa governamental e não governamental.

A função administrativa não governamental, até que não seja disciplinada por um ramo especial do direito, terá sua gestão submetida aos princípios do Direito Administrativo, visando promover a satisfação de interesses coletivos e dos direitos fundamentais.


REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil. 35. Ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo. Editora Atlas, 2012.

DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2010.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.

Marcio Rosni Gregorius / Acadêmico do curso de Direito da UNIVATES / Lajeado / RS

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esta bem artigo continuar lendo

muito bom. li sobre o assunto em diversas fontes, sendo que encontrei o entendimento nesse texto. parabéns, me ajudou muito no meu trabalho de Direito. continuar lendo

Gostei... continuar lendo

Muito bom .. continuar lendo