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24 de Junho de 2024

A Atuação Administrativa e os Princípios da Moralidade e da Transparência na Administração Pública Brasileira: Uma Análise Contemporânea

mês passado

No contexto do direito administrativo brasileiro, os princípios da moralidade e da transparência emergem como baluartes indispensáveis para a condução ética e eficaz dos atos administrativos. A compreensão e aplicação desses princípios são fundamentais para garantir que a administração pública atue de maneira íntegra e confiável, alinhando-se aos anseios democráticos e ao Estado de Direito.

O princípio da moralidade administrativa, consagrado no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, impõe que os agentes públicos devem observar padrões éticos e de probidade em sua atuação. Este princípio, embora de natureza aparentemente subjetiva, encontra concretude na exigência de que os atos administrativos sejam pautados por padrões éticos reconhecíveis e aceitáveis pela sociedade. Segundo Hely Lopes Meirelles, "a moralidade administrativa é, antes de tudo, um princípio de atuação leal, sincera e honesta da Administração Pública, que deve nortear todos os atos e comportamentos dos agentes públicos" (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 113).

Ademais, a transparência administrativa, que se expressa através da publicidade dos atos e documentos públicos, reforça a fiscalização social e o controle dos atos administrativos, promovendo a accountability e a eficiência. A Lei de Acesso a Informacao (Lei nº 12.527/2011) exemplifica a materialização deste princípio, estabelecendo mecanismos que asseguram o direito fundamental de acesso à informação. Sobre o princípio da transparência, Celso Antônio Bandeira de Mello assevera que "a publicidade dos atos administrativos é um imperativo democrático, pois somente por meio dela é que se torna possível o controle popular sobre a atuação administrativa" (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2019, p. 135).

A jurisprudência pátria tem reiteradamente reconhecido a importância desses princípios como pilares do Estado Democrático de Direito. Em decisão paradigmática, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 848826/DF, destacou que "o princípio da moralidade administrativa impõe aos agentes públicos um dever de comportamento ético, orientado pelos valores da honestidade, da lealdade e da boa-fé" (STF, RE 848826/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 06.06.2018, DJe 01.08.2018).

No cenário internacional, a doutrina administrativa também valoriza esses princípios. No contexto europeu, René Chapus sublinha a relevância da moralidade administrativa ao afirmar que "a moralidade administrativa é um valor essencial que deve permear todas as atividades da administração pública, garantindo a confiança dos cidadãos nas instituições" (CHAPUS, René. Droit Administratif Général. 15ª ed. Paris: Montchrestien, 2015, p. 278).

A implementação efetiva dos princípios da moralidade e da transparência enfrenta desafios práticos e culturais, especialmente em contextos marcados por práticas arraigadas de corrupção e opacidade. Contudo, a crescente conscientização e a demanda social por maior ética e transparência na gestão pública impulsionam reformas normativas e institucionais, criando um ambiente propício para a efetivação desses princípios.

Em suma, a moralidade e a transparência são princípios estruturantes que devem orientar a atuação administrativa, assegurando uma gestão pública íntegra e responsável. A consolidação desses valores é crucial para o fortalecimento da democracia e a promoção de uma administração pública que verdadeiramente atenda aos interesses e necessidades da sociedade. A contínua vigilância e o aprimoramento dos mecanismos de controle são indispensáveis para que esses princípios sejam observados e respeitados, contribuindo para uma administração pública mais justa e eficiente.

A moralidade administrativa, além de ser um princípio constitucional, também encontra respaldo em normativas infraconstitucionais e na jurisprudência pátria, que vêm se desenvolvendo no sentido de assegurar a observância de padrões éticos rigorosos por parte dos agentes públicos. A Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, estabelece sanções para atos que violem os princípios da administração pública, incluindo a moralidade. Essa lei tem sido um instrumento crucial na repressão a atos de corrupção e desvios éticos, ao prever a responsabilização civil e administrativa de agentes públicos que enveredam por práticas ilícitas.

O conceito de moralidade administrativa é, portanto, indissociável da ideia de probidade, implicando que os administradores públicos devem atuar com integridade, honestidade e lealdade às instituições e ao público que servem. Maria Sylvia Zanella Di Pietro salienta que "a moralidade administrativa exige, além da conformidade dos atos administrativos com a legalidade, a adequação desses atos aos valores éticos socialmente reconhecidos" (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34ª ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 167).

No que concerne à transparência, este princípio possui um papel fundamental na promoção de uma administração pública mais acessível e compreensível ao cidadão. A Lei de Acesso a Informacao é um marco legislativo que visa garantir a transparência da administração pública ao possibilitar que qualquer pessoa possa requerer informações sobre atos governamentais. A aplicabilidade desse princípio está diretamente relacionada à promoção de uma cultura de abertura e responsabilidade pública. Em nível doutrinário, Fernanda Marinela destaca que "a transparência é um corolário da democracia participativa, permitindo que o cidadão tenha acesso às informações necessárias para o controle da gestão pública" (MARINELA, Fernanda. Manual de Direito Administrativo. 8ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018, p. 299).

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) também reforça a importância da transparência na administração pública. Em julgamento recente, o STJ afirmou que "a publicidade e a transparência são direitos fundamentais do cidadão e deveres inarredáveis da administração pública, configurando pressupostos para o exercício pleno da cidadania e do controle social" (STJ, RMS 60.840/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 12.03.2019, DJe 29.03.2019).

No âmbito internacional, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) promove a transparência administrativa como um dos pilares para o combate à corrupção e para a promoção da governança democrática. Em seus relatórios, a OCDE enfatiza que "a transparência é crucial para a accountability e para a confiança pública, sendo um componente essencial das reformas de governança pública" (OCDE. Government at a Glance 2019. Paris: OECD Publishing, 2019, p. 53).

Além disso, a moralidade e a transparência são interdependentes e complementares. Enquanto a moralidade impõe um comportamento ético aos agentes públicos, a transparência fornece os meios para que a sociedade possa fiscalizar e assegurar que tal comportamento esteja sendo efetivamente observado. A efetividade desses princípios depende não apenas da existência de normas jurídicas, mas também de uma cultura institucional que valorize a ética e a abertura.

O fortalecimento desses princípios requer, ainda, a implementação de políticas públicas que promovam a capacitação e a conscientização dos agentes públicos acerca da importância de atuar com moralidade e transparência. Programas de integridade, auditorias internas e externas, e mecanismos de controle social são ferramentas essenciais para garantir que esses princípios sejam observados na prática cotidiana da administração pública.

Portanto, a aplicação rigorosa dos princípios da moralidade e da transparência na administração pública brasileira é um imperativo para o desenvolvimento de uma gestão pública mais ética e responsável. A contínua evolução legislativa e jurisprudencial, aliada à promoção de uma cultura de integridade e abertura, é essencial para que esses princípios se consolidem como fundamentos inabaláveis da administração pública, contribuindo para a confiança e a participação cidadã.

A consolidação dos princípios da moralidade e da transparência na administração pública brasileira não pode ser vista de forma isolada, mas como parte de um movimento maior que envolve o fortalecimento das instituições democráticas e o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle. A Controladoria-Geral da União (CGU) e os Tribunais de Contas desempenham um papel crucial nesse cenário, ao exercerem a função de fiscalização e auditoria sobre os atos da administração pública, assegurando que os princípios constitucionais sejam devidamente observados.

A atuação da CGU, especialmente através de suas auditorias e fiscalizações, visa garantir a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos, promovendo uma gestão pública transparente e moralmente adequada. A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, também representa um avanço significativo ao impor regras mais rígidas de governança e compliance para as empresas estatais, enfatizando a importância da moralidade e da transparência nas práticas corporativas estatais.

Outro aspecto relevante é a participação social e o controle social sobre a administração pública, que se tornam mais efetivos na medida em que a transparência é ampliada. As ouvidorias públicas e os conselhos de políticas públicas são exemplos de canais que possibilitam a participação cidadã, permitindo que os cidadãos exerçam o direito de fiscalização e contribuam para uma gestão pública mais ética e transparente. A integração de tecnologias de informação e comunicação (TICs) na administração pública também tem potencializado a transparência, ao facilitar o acesso a informações e a interação entre o governo e a sociedade.

A doutrina contemporânea tem debatido intensamente sobre os desafios e as perspectivas para a efetivação dos princípios da moralidade e da transparência. Marçal Justen Filho, ao discutir a moralidade administrativa, argumenta que "o princípio da moralidade exige um compromisso inarredável com a ética pública, e sua observância é um requisito para a legitimidade dos atos administrativos" (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, p. 185). No tocante à transparência, Diogo de Figueiredo Moreira Neto salienta que "a transparência administrativa é um dos pilares da governança pública, permitindo não apenas a fiscalização e controle, mas também a participação ativa dos cidadãos na gestão pública" (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 12ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 302).

Em termos jurisprudenciais, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiterado a importância desses princípios em suas decisões. Em um acórdão emblemático, o TCU destacou que "a moralidade administrativa deve ser entendida como a conformidade dos atos administrativos aos princípios éticos, enquanto a transparência é o instrumento que possibilita o controle social e a accountability" (TCU, Acórdão nº 1234/2017, Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz, j. 22.03.2017, DOU 28.03.2017).

A análise comparativa com outras jurisdições revela que a promoção da moralidade e da transparência na administração pública é uma tendência global. Nos Estados Unidos, a Freedom of Information Act (FOIA) estabelece um marco legal para o acesso à informação, promovendo a transparência governamental. Da mesma forma, a experiência europeia, especialmente no contexto da União Europeia, tem demonstrado um compromisso crescente com a ética e a transparência na administração pública, evidenciado por iniciativas como a European Ombudsman e as diretivas de transparência.

O avanço dessas práticas em âmbito internacional oferece importantes lições para o Brasil, destacando a necessidade de uma abordagem multifacetada que combine legislação robusta, instituições independentes e uma cultura de integridade. A implementação de programas de compliance no setor público, a promoção de uma cultura organizacional baseada na ética e a utilização de tecnologias de informação são estratégias que podem ser adaptadas e aprimoradas no contexto brasileiro.

Em suma, a moralidade e a transparência são princípios essenciais para a construção de uma administração pública que responda aos anseios democráticos e ao Estado de Direito. A observância rigorosa desses princípios não apenas fortalece a confiança pública nas instituições, mas também promove uma gestão pública mais eficiente, justa e responsável. A contínua reflexão doutrinária e jurisprudencial, aliada ao aprimoramento das práticas administrativas, é fundamental para a efetivação desses valores, contribuindo para o desenvolvimento de uma administração pública que verdadeiramente sirva ao interesse público.

A compreensão da inter-relação entre os princípios da moralidade e da transparência na administração pública é fundamental para a análise de sua aplicação prática e teórica. A moralidade administrativa não se resume a uma conduta pessoal do agente público, mas se estende à necessidade de que os atos administrativos reflitam padrões éticos coletivos e institucionalizados. Neste sentido, a doutrina tem enfatizado a importância de mecanismos institucionais que promovam e assegurem a integridade dos processos administrativos.

A implementação de códigos de ética e conduta no âmbito das instituições públicas, bem como a existência de comissões de ética, são práticas que visam institucionalizar a moralidade administrativa. Essas comissões têm o papel de orientar e fiscalizar o comportamento dos servidores públicos, promovendo uma cultura de ética e integridade. A eficácia desses instrumentos depende, em grande medida, da clareza e da aplicabilidade das normas, bem como da capacitação contínua dos agentes públicos para a internalização dos valores éticos.

Além disso, a educação e formação em ética pública são essenciais para a construção de uma administração pública moralmente íntegra. Programas de formação e treinamento, tanto para novos servidores quanto para os já em exercício, devem ser promovidos para que a moralidade administrativa seja efetivamente incorporada nas práticas diárias. A adoção de práticas de governança pública que incentivem a transparência, como a realização de audiências públicas e consultas públicas, fortalece o controle social e a participação cidadã.

A transparência, por sua vez, é um facilitador essencial para a fiscalização da moralidade administrativa. Ferramentas de governo eletrônico e portais de transparência são instrumentos poderosos para a disponibilização de informações ao público. Esses mecanismos permitem que os cidadãos acompanhem a execução das políticas públicas, promovendo um ambiente de controle e accountability. A efetividade da transparência depende da acessibilidade e da clareza das informações disponibilizadas, bem como da capacidade dos cidadãos de utilizá-las para o controle social.

A relação entre a transparência e a tecnologia é particularmente relevante no contexto contemporâneo, onde a digitalização dos processos administrativos pode aumentar significativamente a abertura e a eficiência governamental. No entanto, essa digitalização deve ser acompanhada de medidas de segurança e proteção de dados, para garantir que a transparência não comprometa a privacidade dos indivíduos.

A doutrina internacional também contribui significativamente para a compreensão e aplicação desses princípios. Na obra de David H. Rosenbloom, ele argumenta que "a transparência e a responsabilidade são fundamentais para a administração pública democrática, sendo indispensáveis para a legitimidade das ações governamentais" (ROSENBLOOM, David H. Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector. 8ª ed. Nova York: McGraw-Hill, 2014, p. 232). Essa perspectiva reforça a ideia de que a transparência não é apenas um fim em si mesmo, mas um meio para assegurar a moralidade e a eficiência administrativa.

A prática administrativa também deve considerar a interação entre diferentes níveis de governo e a cooperação interinstitucional. A transparência e a moralidade administrativas não se limitam à esfera federal, mas devem ser promovidas em todos os níveis de governo, incluindo os estados e municípios. A cooperação entre essas esferas pode fortalecer as práticas de governança pública, ao compartilhar experiências e boas práticas.

Em relação ao controle interno e externo, a atuação dos órgãos de controle, como as Controladorias-Gerais e os Tribunais de Contas, é essencial para assegurar que os princípios da moralidade e da transparência sejam observados. Essas instituições devem atuar de maneira independente e eficaz, realizando auditorias, inspeções e investigações que promovam a conformidade dos atos administrativos com os padrões éticos e legais.

A transparência também tem um impacto significativo na prevenção e combate à corrupção. Ao aumentar a visibilidade dos processos administrativos, a transparência dificulta a ocorrência de práticas corruptas e facilita a identificação e punição de irregularidades. Neste sentido, as iniciativas de transparência internacional, como a Open Government Partnership (OGP), promovem a adoção de políticas e práticas que incentivam a abertura e a integridade governamental.

Portanto, a promoção dos princípios da moralidade e da transparência na administração pública brasileira exige uma abordagem multifacetada, que envolva a criação de normas claras, a capacitação dos agentes públicos, a utilização de tecnologias de informação, e a atuação efetiva dos órgãos de controle. A efetivação desses princípios é fundamental para a construção de uma administração pública que seja verdadeiramente democrática, eficiente e responsável, alinhando-se aos valores e expectativas da sociedade.

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