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12 de Julho de 2024

Afinal, o que é o Ato Administrativo?

Conceito, Elementos, Atributos, Classificação e Extinção

Publicado por Cícero Mouteira
há 3 anos

Interessante perceber como temos a tendência em ficar tão especialistas e/ou

especializados em certos assuntos, que acabamos deixando um pouco para

trás a base e a raiz jurídica de certos institutos que passamos a dominar com o

tempo, o estudo e a experiência.

Para o estudante de Direito, acadêmicos e concurseiros não é diferente!

Pergunte sobre herança por representação para um estudante de Direito Civil

que já estudou sucessões e ele terá a resposta na ponta da língua. Contudo,

pergunte sobre início da personalidade material e existencial e pode ser que

ele trave igual um “bug” de computador.

No Direito Administrativo, não é diferente. E chega a ser peculiar depois de

escrever artigos sobre: licitação; responsabilidade civil do Estado e; sobre

improbidade administrativa; voltar ao princípio e falar aqui sobre o ATO

ADMINISTRATIVO (que é “prato cheio” para pegadinhas em provas objetivas.)

01. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

Sendo bem didático, o ATO ADMINISTRATIVO é a manifestação UNILATERAL da

vontade da Administração Pública (e seus delegatários), com base em regime

jurídico de Direito Público, no exercício da função administrativa, para alcançar

o interesse público.

A publicação de editais de concurso ou licitação pode ser um bom exemplo da

exteriorização do Ato Administrativo, tal qual a nomeação de servidor ou até

mesmo na simples emissão de multa por infração de trânsito.

Diferencia-se o ato administrativo do FATO ADMINISTRATIVO, sendo este um

acontecimento que independe de manifestação, como por exemplo, a morte de

um servidor público, o que administrativamente deixa um cargo em vacância,

porém alheio à vontade dos envolvidos.

O Ato Administrativo também é diverso do CONTRATO ADMINISTRATIVO pois,

este depende da manifestação de duas ou mais vontades, enquanto aquele é,

repito, uma manifestação unilateral.

Difere-se ainda do ATO PARTICULAR, que até pode ser praticado pela

Administração Pública em situações típicas de direito privado, tal qual, por

exemplo, a assinatura de cheque vinculado à conta de instituição bancária,

para pagamento da chamada “despesa miúda.” Adiantando uma fração desse

artigo, o ato particular, ainda que praticado pelo gestor público, não precisa ser

revestido de todos os elementos que são essenciais para o Ato Administrativo.

Não há que ser confundido ainda com os chamados ATOS POLÍTICOS, como

por exemplo, o poder que o chefe do executivo tem em vetar leis.

E aproveitando o gancho do executivo, uma dica: apesar dos atos

administrativos serem manifestações típicas do Poder Executivo, tanto o

Legislativo quanto o Judiciário também editam tais atos. Evidente, não? Afinal

tanto câmaras quanto comarcas precisam abrir editais para concursos e

licitações.

02. ELEMENTOS (OU REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

Com base em uma interpretação inversa do Art. da Lei 4.717/65 (Lei da

Ação Popular), cinco são os elementos (ou requisitos) do Ato Administrativo, a

saber: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

A COMPETÊNCIA é o elemento atrelado à Pessoa Jurídica, o órgão e/ou o

Agente Público responsável pela edição do Ato Administrativo. Nada mais é que

o limite de atribuições definida por norma expressa. É marcada ainda por ser

improrrogável (não pode ser sanada com o decorrer do tempo) e irrenunciável

(não se pode “abrir mão”.) Contudo dessa última, não há que se confundir com

a possibilidade de delegar temporariamente a atribuição para edição do ato (o

delegante não deixa de ser responsável pelos atos do delegatário), bem como

ainda há possibilidade de avocação (quando um superior hierárquico toma para

si, de forma temporária, a competência de seu subordinado.)

A FINALIDADE é o resultado mediato do ato administrativo. Seria o “para

quê?” da manifestação. Em outras palavras, pode ser visto ainda como o que

se busca alcançar no futuro, podendo ser uma finalidade específica (implícita

ou expressa em Lei) ou ainda uma finalidade geral (a busca pelo interesse

público.)

Já a FORMA é a exteriorização do Ato Administrativo. Via de regra, a forma do

ato administrativo é escrita e ainda respeita o Princípio da Publicidade para sua

eficácia e validade. Contudo, nem todos os atos administrativos precisam

necessariamente ser publicados em Diário Oficial, e outros sequer serão

escritos, conforme previsão em Lei. Sobre os atos administrativos não escritos,

exemplo melhor não há que certas previsões do CTB: semáforos, apitos e até

mesmo placas de trânsito que são comandos inequívocos e unilaterais da

Administração pública ao administrado.

Enquanto a finalidade olha para o futuro, o MOTIVO olha para o passado. É a

pergunta “por quê?” contida da edição de um ato administrativo. Sendo mais

acadêmico, o motivo é a situação de fato e de direito que ensejou a

manifestação, não se confundindo com a MOTIVAÇÃO, que também está

presente no ato administrativo, porém como maior pertinência com a forma. A

motivação assim, passa a ser a exteriorização do motivo com a indicação por

exemplo de base legal e de provas que levaram à edição do ato.

Nem todo ato administrativo possui motivação, como por exemplo a livre

exoneração de ocupante de cargo comissionado.

Ainda falando sobre o motivo, impossível não falar na Teoria dos Motivos

Relevantes abraçada pela melhor doutrina e jurisprudência. Ao expor o motivo

do ato administrativo este passa a ser requisito de validade e se inexistente ou

desviado, o ato passa a ser inválido. A desapropriação de um imóvel por

necessidade ou utilidade pública que não cumpra sua razão de ser, pode ser

uma hipótese adequada da aplicação da Teoria dos Motivos Relevantes.

Por último, porém não menos importante, está o OBJETO. O ato administrativo

possui um conteúdo. É a alteração imediata provida pelo ato ou o resultado

imediato causado pela manifestação unilateral administrativa. Simplificando,

olhando para o objeto, sabemos o que vai acontecer. A nomeação de um

servidor público aprovado em concurso é um exemplo apropriado.

03. ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO

Embora haja uma divergência se a tipicidade seria um atributo do ato

administrativo, três outras características são uníssonas: presunção de

legitimidade e de veracidade; autoexecutoriedade e; imperatividade.

A PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE tem definição redundante

ao dizer que se presume o ato administrativo ser legítimo e verdadeiro. Isso

não ajuda muito, convenhamos. Porém fundamental saber que essa presunção

é relativa (iuris tantum), ou seja, admite prova em sentido contrário. Bom

exemplo aqui é a multa de trânsito, que se presume legítima e verdadeira até

que o administrado prove o contrário, como pode ocorrer em placas

“clonadas.”

A AUTOEXECUTORIEDADE é o atributo que permite à Administração Pública

executar seus atos, independente do Poder Judiciário, inclusive recorrendo à

força em determinados casos e exercendo o Poder de Polícia. A executoriedade

pode ocorrer por meios diretos, porém em outras situações de executoriedade,

na forma da Lei ou de decisões de tribunais superiores, pode ocorrer de forma

indireta, tal qual a vacinação como medida de enfrentamento à COVID-19.

Pode-se dizer que a vacinação é obrigatória e até compulsória, porém não

pelos meios diretos de execução, todavia passível de meios indiretos como

restrições para trabalhar, viajar e frequentar certos lugares sem a

comprovação da regularidade da vacinação.

Como duas exceções ao atributo da autoexecutoriedade, pode-se citar: a multa

(sua aplicação não depende do Judiciário, porém a execução forçada sim!) e a

desapropriação.

Paralelo e completar está a IMPERATIVIDADE ou COERCIBILIDADE como

característica na qual importa dizer que a Administração Pública edita o ato

administrativo sem se importar com a vontade do Administrado (não confundir

com a importância do interesse público!). Tendo a pandemia e as medidas de

prevenção como melhor ilustração da imperatividade ou coercibilidade basta

lembrar de bares, restaurantes e casas de shows que sofreram limitações por

força sanitária.

Todavia, existem atos administrativos que excepcionalmente dependem da

vontade do administrado, exemplificando aqui: os atos de consentimento ou

negociais (como autorizações e permissões); a expedição de CNH (que

igualmente é provocada pela vontade do particular, porém condicionada aos

requisitos legais) e; os atos enunciativos como atestados e pareceres que não

geram vinculação obrigatória (o chefe do executivo não é obrigado a seguir ou

concordar com o parecer de sua assessoria jurídica, p.ex.)

Já a TIPICIDADE é característica não unânime entre doutrinadores, visto já

existir o Princípio da Legalidade em Sentido Estrito. Logo, dizer que o ato

administrativo deve seguir previsão expressa em Lei, é criticado por ser óbvio

e redundante. Entretanto, se cobrado em provas acadêmicas ou de concurso, a

festeja Maria Sylvia Zanella Di Pietro é o melhor expoente a defender o

atributo da tipicidade (amparo legal) da manifestação unilateral adminsitrativa.

04. CLASSIFICAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

A classificação é o tratamento legal dado ao ato administrativo. A mais comum

é dividir a manifestação em VINCULADA e DISCRICIONÁRIA. Pegando os

requisitos do ato administrativo, quais sejam: a competência, finalidade e

forma são elementos vinculados (previstos em lei) onde não há liberdade

alguma para o agente público.

Já os requisitos do motivo e do objeto podem, não sempre, mas em certos

casos, ser classificados como atos discricionários, com alguma margem para o

agente público decidir ou editar sua manifestação dentro de certa conveniência

e oportunidade. Isto é chamado de mérito administrativo.

Outra classificação que costuma ser cobrada, é tratar a manifestação

administrativa como: SIMPLES, COMPLEXA e COMPOSTA.

O ato administrativo simples é a vontade unilateral de uma única Pessoa

Jurídica, órgão ou agente público. Seria o caso de uma advertência, por

exemplo, como medida de sanção ou punição.

O ato administrativo complexo depende da manifestação de mais de uma

vontade de duas ou mais Pessoas Jurídicas, órgãos ou agentes públicos.

Geralmente, quando um servidor público pretende se aposentar, este ato

administrativo dependerá da manifestação do ente onde está lotado, bem

como de manifestação do Tribunal de Contas ou outro apetrecho de controle.

Já o ato administrativo composto depende de uma manifestação principal

aliada a uma manifestação acessória. É o caso de uma ratificação do Chefe do

Executivo concordando com o parecer jurídico de sua assessoria. O parecer por

si só, não gera efeitos.

Outra classificação menos utilizada é dividir o ato administrativo em GERAL e

INDIVIDUAL. A manifestação administrativa geral não possui destinatários

específicos e atinge uma coletividade determinável ou indeterminada,

mencionando aqui as placas e sinais de trânsito. Enquanto o ato administrativo

individual possui destinatários bem determinados e específicos, como por

exemplo, a nomeação de aprovados em concurso público ou a adjudicação de

processo licitatório.

Por fim, o ato administrativo pode ser ainda de IMPÉRIO e de GESTÃO. Em

regra, pela coercibilidade e imperatividade, a Administração Pública impõe sua

vontade ao administrado, respeitando é claro o amparo legal. Entretanto, há

situações onde a Administração Pública se coloca no mesmo nível do particular

(ex: locação de um imóvel) e se sujeita inclusive a regras de direito privado.

Todavia, esta última classificação nem deveria ser tida como ato administrativo

por destoar dos atributos característica da manifestação administrativa.

05. A EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO: REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO

Do fim do ato administrativo, a hipótese menos melindrosa é a REVOGAÇÃO.

Neste caso, não há nenhuma irregularidade ou ilicitude a ser combatida. Trata-

se de ato discricionário por entender que a manifestação a ser extinta se

tornou inconveniente ou inoportuna. Não há impedimento para que a

Administração Pública cancele um processo licitatório por decidir que não

necessita mais do produto ou serviço que seria eventualmente contratado.

O efeito da revogação não é retroativo. Logo, é chamado de “ex nunc.”

A questão mais delicada na revogação é saber que certos atos não podem ser

revogados, quais sejam: aqueles que geram direitos adquiridos; os atos

preclusos; os atos consumados; os atos enunciativos e; os atos vinculados

(justamente por não haver margem de discricionariedade.)

Excepcionalmente a jurisprudência entende que o ato vinculado que confere

“licença para construir”, apesar de atender todos os elementos previstos em

lei, pode ser revogado se julgado inconveniente para a Administração Pública,

sobretudo em desfavor do particular em privilégio ao interesse público.

Ligeiramente mais detalhada é a extinção do ato administrativo por

ANULAÇÃO. Aqui, cancelar a manifestação administrativa envolve alguma

irregularidade ou ilegalidade. A extinção do ato administrativo ilegal, em regra

tem efeitos retroativos, chamado de efeito “ex tunc.”

A corrente monista defende que na ausência ou irregularidade de qualquer

requisito do ato administrativo (competência, finalidade, forma, motivo e

objeto) este seria sempre nulo de pleno direito. Porém, não é essa a corrente

dominante.

Hoje, é comum falar em manifestação administrativa nula, anulável e até

inexistente. O ato administrativo nulo é eivado de vício insanável (impossível

de ser convalidado). Já o ato anulável, tal qual no Direito Privado, é sanável e

até passível de convalidação. E o ato administrativo inexistente é aquele no

qual um particular usurpa a função e o exercício administrativo.

Encerrando este artigo, oportuno falar da decadência administrativa.

Com base na Lei Federal 9.784/99, a Administração Pública perde o direito de

anular o ato administrativo quando: o ato possua efeitos favoráveis ao

destinatário; além disso este destinatário deve estar de boa-fé (afinal, a má-fé

do administrado não deve ser premiada com a decadência) e; respeitado o

prazo decadencial de cinco anos.

NOTA DE REDAÇÃO: Cícero B. Mouteira é advogado, professor universitário e

agente público comissionado editor de atos administrativos não coercitivos

como diversos pareceres em processos licitatórios, inquéritos, sindicâncias e os

temidos P.A.D.s

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Definição de ato administrativo vinculado e discricionário

1 Comentário

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Felipe Lemos
2 dias atrás

Muito bom. Vale lembrar que as placas de trânsito e os atos gestuais de um agente de trânsito são os chamados atos pictóricos (forma do ato), que também se revestem do atributo da imperatividade. Por isso, uma ordem gestual de um guarda de trânsito tem o poder de obrigar um veículo a parar o carro, por exemplo. continuar lendo