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16 de Julho de 2024

As serventias notariais e registrais sob a ótica do estruturalismo

Os desafios estruturais dos serviços notariais e registrais : Desajustes e Ajustes

Publicado por Gilson Santanna
há 2 meses

Resumo do artigo

Pela primeira vez em nosso país aplica-se o método de análise estruturalista para se estudar o direito notarial e registral identificando-se desajustes estruturais e propondo-se ajustes necessários.

AS SERVENTIAS NOTARIAIS E REGISTRAIS SOB A ÓTICA DO ESTRUTURALISMO.

Gilson Carlos Sant’Anna

1. Introdução

No Brasil existem sete tipos de serviços notariais e registrais, a saber: serviço de registro civil das pessoas naturais, serviço de notas, serviço de registro de imóveis, serviço de registro de títulos e documentos, serviço de protesto de títulos, serviço de registro civil de pessoas jurídicas e serviço de registro de distribuição.

O presente artigo versa sobre a análise das serventias notariais e registrais sob a ótica do estruturalismo e sobre a necessidade de adequação desse sistema às ameaças externas, principalmente às mudanças legislativas, tecnológicas e sócio-econômicas.

2. A Lei 8935 / 94 e a estrutura dos serviços notariais e registrais

A Lei 8935 / 94 regulamenta o funcionamento dos serviços notariais e registrais no Brasil, estabelecendo as normas gerais que estruturam o sistema notarial e registral em nosso país, bem como as atribuições de cada elemento desse sistema, ou seja, de cada especialidade de serviço notarial e registral.

A referida lei esclarece-nos, em seu artigo primeiro, que “serviços notariais e de registro são os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos”. Estabelece, em seu artigo quinto, que “os titulares de serviços notariais e de registro são os: I - tabeliães de notas; II - tabeliães e oficiais de registro de contratos marítimos; III - tabeliães de protesto de títulos; IV - oficiais de registro de imóveis; V - oficiais de registro de títulos e documentos e civis das pessoas jurídicas; VI - oficiais de registro civis das pessoas naturais e de interdições e tutelas; VII - oficiais de registro de distribuição”.

Dentro dessa realidade, podemos aplicar os ensinamentos do estruturalismo aos serviços notariais e registrais, os quais devem ser considerados e entendidos em sua totalidade e não apenas como uma soma de suas partes, ou seja, significa conceber os objetivos dessa estrutura e de suas metas institucionais - garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos- como sendo inerentes a uma única estrutura e reconhecer como partes o trabalho de todas as especialidades envolvidas na

Administração desse sistema. Somente desse modo, tendo um conhecimento geral de toda a organização e de seus princípios e propósitos institucionais, é possível se estabelecer uma gestão eficiente desses serviços.

3. A Teoria Estruturalista

O estruturalismo apesar de ser considerado como uma corrente de pensamento é, na realidade, um modo ou método de análise das ciências humanas que teve sua origem na psicologia e perpassou a lingüística, a sociologia, a antropologia e a filosofia no século XX, ganhando destaque entre intelectuais franceses.

Basicamente a intenção do método estruturalista, para qualquer uma das ciências mencionadas, é identificar estruturas gerais de um todo analisando as suas partes, sendo importante o fato de que o todo é maior do que a simples soma das partes.

No universo das organizações, existem as chamadas Teorias da Administração. A Teoria Estruturalista é uma delas.

A necessidade de visualizar a organização como uma unidade social complexa na qual interagem grupos sociais que compartilham alguns dos objetivos da organização, está na origem da teoria estruturalista.

Estruturalismo é um método analítico e comparativo que estuda os elementos ou fenômenos com relação a uma totalidade, salientando o seu valor de posição. O conceito de estrutura significa a análise interna de uma

totalidade nos seus elementos constitutivos, sua disposição, suas inter-relações, permitindo uma comparação, pois pode ser aplicado a coisas diferentes entre si.

Além do seu aspecto totalizante, o estruturalismo é fundamentalmente comparativo. Assim sendo, esta teoria preocupa-se com o todo e com o relacionamento das partes na constituição desse mesmo todo. Tendo em vista que o todo não é de nenhuma maneira a soma das partes, para que haja estrutura é necessário que exista entre as partes outras relações que não a simples justaposição e que cada uma das partes manifeste propriedades que resulta da sua dependência à totalidade, daí Jean Viet concluir que “toda a modificação de um elemento acarreta a modificação dos outros elementos e relações”. [1]

A teoria estruturalista concentra-se no estudo das organizações, principalmente na sua estrutura interna e na sua interação com outras organizações. Estas constituem a forma dominante de uma instituição na nossa sociedade, e é a manifestação de uma sociedade altamente especializada e interdependente, que se caracteriza por um crescente padrão de vida. As organizações estão presentes no nosso quotidiano e envolvem esforço, atenção, tempo e energia de muitas pessoas.

As organizações são concebidas como “unidades sociais (ou agrupamentos humanos) intencionalmente construídas e reconstruídas, a fim de atingir objetivos específicos. Incluem-se nesse conceito as corporações, os exércitos, as escolas, os hospitais, as igrejas, as prisões e os serviços notariais e registrais; excluem-se as tribos, as classes, os grupos étnicos, os grupos de amigos e as famílias.

Deste modo, para o estruturalismo, a sociedade moderna e industrializada é uma sociedade de organizações, das quais o homem passa a depender para nascer, viver e morrer.

4. A concepção estrutural e o funcionamento das serventias de notas e de registros em nosso país.

Segundo o estruturalismo, para se conceber a melhor estrutura para uma organização há que se considerar tanto aspectos formais como aspectos informais.

Os aspectos formais são relativos às leis, normas, documentos, hierarquia oficializada, comunicações por escrito, descrição de cargos, descrição de tarefas, enfim, tudo que é objeto de escrita em uma organização.

Os aspectos informais são relativos à relação entre as pessoas, os colaboradores, como os diversos grupos sociais se constituem e se comunicam, enfim, tudo que é humano.

Sendo assim, a organização que possui boa estrutura é aquela em que os aspectos formais e os aspectos informais são considerados de forma equitativa, ou seja, em que o formal repercute positivamente no informal e o informal repercute positivamente no formal.

Um outro aspecto muito importante da teoria estruturalista é o relacionamento da organização com o ambiente externo. Uma organização para sobreviver, segundo a visão estruturalista, deve considerar os elementos externos com zelo e cuidado, para que possa prover melhor suas necessidades. Dessa forma, é essencial compreender o ambiente em que está inserida a organização e as suas constantes alterações.

Nesse sentido, os delegatários da organização notarial e registral – além de administrarem as suas serventias - devem ter consciência de que as mesmas são partes de um todo e que esse todo é maior do que a simples soma das partes. Cada serventia possui uma dada atribuição legal em vista do bem comum. Assim como o corpo é um, embora tenha muitos membros, e como todos os membros do corpo, embora sejam muitos, formam um só corpo, assim também acontece com as serventias notariais e registrais. Dessa forma, o sistema organizacional de notas e de registro de nosso país é composto de 13.415 unidades extrajudiciais distribuídas pelos 5.568 municípios brasileiros. Essa estrutura gerou 96.875 empregos e foi responsável por uma arrecadação total de tributos de 80 bilhões no ano de 2023. [2]

Os delegatários devem estar atentos ainda às constantes mudanças ambientais a qual está sujeita a organização notarial e registral considerada como um todo, principalmente às mudanças legislativas, tecnológicas e sócio-econômicas para que essa organização não fique desconectada com o mundo ao seu redor. Dessa maneira, os notários e registradores conseguirão manter a organização sempre moderna e adequada ao seu tempo, resguardando, assim, em última análise, a sobrevivência do sistema.

5. Os desafios estruturais dos serviços notariais e registrais

Até bem pouco tempo a estrutura dos serviços notariais e registrais vigente no Brasil ainda era configurada para o ambiente de economia local, numa época onde as atividades da vida de cada cidadão se restringiam ao seu local de residência.

Por isso, ainda hoje, os atos notariais e registrais se encontram dispersos em diversas serventias ao redor do país e, usualmente, demandam a presença física do cidadão e dos empresários para os mais diversos atos da vida civil. Essa configuração organizacional torna o acesso da sociedade aos dados e aos serviços difíceis e custosos, sobretudo em um ambiente de economia global.

As dificuldades de acesso às informações dos registros públicos também elevam o custo das transações econômicas do dia a dia, tanto para as empresas quanto para o cidadão, gerando burocracia e inviabilizando projetos de investimento no país.

Como exemplo desse fato citou a importância dos Registros de Distribuição para a estrutura notarial e registral numa época de ambiente de economia local. Nessa época, eram essas serventias que centralizavam as informações dos atos praticados pelos demais serviços numa determinada localidade, o que facilitava a interação de toda a estrutura notarial e registral com o ambiente externo. Sendo assim, os Registros de Distribuição eram estruturantes para o funcionamento, o fortalecimento e a integração da estrutura notarial e registral.

Em um ambiente de economia global os Registros de Distribuição foram gradualmente sendo extintos e ficaram obsoletos. Além da centralização de informações realizadas por essas serventias ficar restrita ao território de uma determinada comarca, atualmente esses serviços existem em poucos Estados da federação e registram basicamente os atos notariais.

A necessária centralização nacional das informações e garantias teve como marco jurídico a Lei n. 14.382/2022 que permitiu a efetiva implantação do disposto nos arts. 37 e seguintes da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009. Tais artigos determinaram a instituição do Sistema de Registro Eletrônico pelos serviços de registros públicos (Serp) de modo a permitir a recepção de títulos e o fornecimento de informações e de certidões por meio eletrônico, com consequente redução de custos e de prazos e maior facilidade para a consulta de informações registrais e envio de documentação para registro.

O Serp é um sistema eletrônico público que possibilita o acesso, de forma remota e eletrônica, de cidadãos e de empresas aos serviços dos registros públicos. As diversas serventias são interconectadas, assim como suas bases de dados, o que permite sua integração. Os atos registrados ou averbados podem ser visualizados eletronicamente, e documentos e informações podem trafegar eletronicamente entre as serventias e seus usuários, inclusive com o poder público.

A Lei 14.382/2022 estabelece como competência da Corregedoria Nacional de Justiça disciplinar a pessoa jurídica de direito privado - Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR)-encarregada das operações do sistema.

A efetiva implantação do Serp permite que atos e negócios sejam registrados e consultados eletronicamente e que os usuários da organização notarial e registral sejam atendidos pela internet com ponto de acesso único integrado pelas serventias.

Dentre os principais pontos da Lei n. 14.382/2022, destacam-se:

  • o Serp como mecanismo de acesso público eletrônico centralizado aos serviços dos registros públicos;
  • a interconexão das serventias;
  • a interoperabilidade das bases de dados entre as serventias e destas com o Serp;
  • o atendimento remoto dos usuários de todas as serventias por meio de acesso à internet;
  • a possibilidade de encaminhamento de atos e negócios jurídicos para registro ou averbação por meio de extratos eletrônicos padronizados;
  • a recepção e o envio de documentos e de títulos em formato eletrônico;
  • a expedição de certidões e de informações em formato eletrônico, inclusive mediante assinatura eletrônica avançada ou qualificada.

O gráfico abaixo demonstra a configuração atual da estrutura das serventias de notas e de registros em nosso país.

Gráfico 01 - Configuração atual da estrutura das serventias de notas e de registros em nosso país.

6. Críticas a atual configuração do sistema notarial e registral de nosso país

O Serp e o ONR vêm sofrendo diversos questionamentos por parte de alguns juristas desde quando foram instituídos. [3]

No entanto, iremos analisar nesse artigo apenas as três ADIS em andamento no STF questionando a constitucionalidade do SREI e do ONR: ADI 5771 [4], ADI 5883 [5] e ADI 6787 [6]·, pois os argumentos utilizados nessas ações abrangem as críticas referidas acima. Abaixo, passo a expor resumidamente as razões aduzidas nessas ações.

a. usurpação da competência da Justiça Estadual para a ordenação das serventias extrajudiciais dos serviços desempenhados (cláusula de reserva) – vício formal subjetivo;

b. incompetência do agente regulador (Conselho Nacional de Justiça) para regular e fiscalizar o ONR – vício material;

c. usurpação da competência dos delegatários de serviços notariais e de registro (art. 236, CF)- vício material;

d. violação dos princípios da livre concorrência e iniciativa – vício material;

e. violação ao direito fundamental à autodeterminação informativa (proteção de dados) – vício material;

f. o custeio das atividades do SREI se dá através de tributo camuflado de subvenção o que viola o princípio constitucional da legalidade tributária – vício material;

g. destinação de emolumentos à pessoa jurídica de direito privado – vício material.

7. Desajustes e Ajustes estruturais

Em um ambiente de economia global tornou-se necessário a centralização nacional das informações e garantias geridas nas serventias notariais e registrais. Esse serviço vem sendo prestado pelo Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR), pessoa jurídica de direito privado, alheia à estrutura notarial e registral, encarregada das operações do sistema.

Do ponto de vista da teoria estruturalista é a própria estrutura – e não elementos externos à mesma - que deve se relacionar com o ambiente externo. Uma organização para sobreviver necessita considerar os elementos externos com zelo e cuidado para que possa prover melhor suas necessidades.

Dessa forma, as principais críticas direcionadas ao ONR têm sua origem nesse desajuste estrutural: pessoa jurídica de direito privado que não pertence ao sistema estrutural notarial e registral, fato esse que gera as seguintes irregularidades:

a. delineamento contrário ao estabelecido pela Constituição Federal aos serviços notariais e de registro;

b. fiscalização por agente regulador incompetente;

c. custeio por tributo camuflado de subvenção.

No entanto, nem sempre uma estrutura é capaz de resolver sozinha os problemas externos.

Como exemplo pode-se citar o caso de um organismo humano – sistema estrutural aberto e complexo- que não consegue realizar o processo de filtragem e depuração de substâncias indesejáveis do sangue como a creatinina e a ureia. Nesse caso é necessário que a estrutura comprometida se submeta ao tratamento de hemodiálise que consiste na remoção do líquido e substâncias tóxicas do sangue, como se fosse um rim artificial. A hemodiálise é uma terapia de substituição renal realizada em pacientes portadores de insuficiência renal crônica ou aguda, já que nesses casos o organismo não consegue eliminar tais substâncias devido à falência dos mecanismos excretores renais.

No caso do Direito Hermes Lima nos ensina que é no meio social que “o direito surge e desenvolve-se” [7] para consecução dos objetivos buscados pela sociedade- como, por exemplo, a manutenção da paz, da ordem, da segurança e do bem-estar comum- de modo a tornar possível a convivência e o progresso social. Assim, o Direito é fruto de uma realidade social. O Direito, decorrente da criação humana, é direcionado de acordo com os interesses impostos pela sociedade. Tal fato torna-o dinâmico, exigindo que ele, a cada época, acompanhe os anseios e interesses da sociedade para qual foi criado.

Sendo assim, ocorre uma constante mutação dos significados dos institutos jurídicos, como nos aponta Paulo Nader: “As instituições jurídicas são inventos humanos, que sofrem variações no tempo e no espaço. Como processo de adaptação social, o direito deve estar sempre se refazendo, em face da mobilidade social. A necessidade de ordem, paz, segurança, justiça, que o direito visa a atender, exige procedimentos sempre novos. Se o direito se envelhecer, deixa de ser um processo de adaptação, pois passa a não exercer a função para qual foi criado. Não basta, portanto, o ser do direito na sociedade, é indispensável o ser atuante, o ser atualizado. Os processos de adaptação devem-se renovar, pois somente assim o direito será um instrumento eficaz na garantia do equilíbrio e harmonia social”. [8]

A sociedade globalizada em que vivemos não comportava mais uma configuração organizacional notarial e registral que tornava o acesso da sociedade aos dados e aos serviços difíceis e custosos. As dificuldades de acesso às informações desse sistema também elevam o custo das transações econômicas do dia a dia, tanto para as empresas quanto para o cidadão, gerando burocracia e inviabilizando projetos de investimento no país.

Sendo assim, foi necessária – em um primeiro momento- a criação do ONR fora do sistema, como se o mesmo fosse um aparelho de hemodiálise, a fim de se garantir a sobrevivência da estrutura notarial e registral até que sejam possíveis os ajustes necessários para a eliminação das irregularidades acima apontadas.

Dentro dessa perspectiva não se pode negar a eficiência e a efetividade do serviço fornecido pelo ONR:

. 28.584.693 milhões de solicitações desde 2021, vindas dos estados inscritos no ONR [9];

. 8.917.787 milhões de matrículas online;

. 11.989.557 milhões de certidões digitais;

. 4.366.489 milhões de pesquisas de bens;

. 1.498.544 milhão e-protocolo.

E nesse caso as irregularidades estruturais apontam para um necessário ajuste na legislação com o objetivo de se incorporar o encarregado das operações do sistema Serp à estrutura notarial e registral.

8. Conclusões

O presente artigo versa sobre a análise das serventias notariais e registrais sob a ótica do estruturalismo.

Significa dizer que os delegatários desses serviços precisam compreender a organização notarial e registral em sua totalidade, conhecendo seus objetivos e suas metas institucionais e reconhecendo a importância de cada especialidade notarial e registral do sistema.

A globalização da sociedade atual impôs a centralização nacional das informações e garantias geridas nas serventias notariais e registrais através da instituição do Sistema de Registro Eletrônico Público (Serp), o qual é gerido pelo ONR, pessoa jurídica de direito privado não pertencente à nossa estrutura notarial e registral.

Com essa configuração surgiram alguns desajustes que apontam para um necessário ajuste da legislação com o objetivo de se incorporar o encarregado das operações do sistema Serp à estrutura notarial e registral.

Gílson Carlos Sant’Anna – Doutor em Direito Econômico (UGF), Mestre em Administração Pública (FGV), Especialista em Direito Público (UFF), e Especialista em Direito Privado (UERJ)


[1] Métodos Estruturalistas nas Ciências Sociais, Editora Tempo Brasileiro, 1967, p.8.

[2] Dados obtidos no documento Cartórios em Números produzidos pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil (Anoreg/BR) em 31/03/2024. Disponível em https://www.anoreg.org.br/site/wp-content/uploads/2024/01/Cartorios-em-Numeros-5a-Edicao-2023-Especi...

[3] Serieiro, Mauro. A verdade por trás da MP 1085/2021: a vulnerabilidade dos dados pessoais dos cidadãos brasileiros e a banalização do princípio da boa-fé.

https://www.jusbrasil.com.br/artigos/a-verdade-por-tras-da-mp-1085-2021avulnerabilidade-dos-dados-pessoais-dos-cidadaos-brasileirosea-banalizacao-do-principio-da-boa-fe/1424595385

Campos, Neto. Degeneração do regime jurídico das serventias e da proteção de dados pelo Serp https://www.conjur.com.br/2021-dez-16/campos-valim-tendencias-centralizadoras-dados-serventias/

[4] Manifestação da PGR. https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=5255150

[5] Petição Inicial . https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=5342200

[6] Petição Inicial. https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletro...

[7] Introdução à Ciência do Direito. 29. ed. Rio de Janeiro : Freitas Bastos, 1989. p. 23

[8] Introdução ao estudo do Direito. 4. ed. Rio de Janeiro : Forense, 1987. p. 23

[9] https://www.anoreg.org.br/site/wp-content/uploads/2024/01/Cartorios-em-Numeros-5a-Edicao-2023-Especial-Desjudicializacao.pdf, p.164

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