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13 de Abril de 2024

Compensação tributária e direito de petição

Publicado por Rogério Tadeu Romano
ano passado

COMPENSAÇÃO TRIBUTÁRIA E DIREITO DE PETIÇÃO

Rogério Tadeu Romano

I – COMPENSAÇÃO TRIBUTÁRIA

O Código Tributário Nacional não estabelece a compensação como forma de extinção do crédito tributário. Apenas diz que a lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos e vincendos, do sujeito passivo com a Fazenda Pública. Sendo vincendo o crédito do sujeito passivo, a lei determinará, para efeito de compensação, que se apure o montante do crédito, não podendo determinar redução superior ao juro de um por cento ao mês pelo tempo a decorrer entre a data da compensação e a do vencimento.

Não se efetiva a compensação se tratar de dívida de natureza fiscal, exceto nos casos em que a legislação especial da Fazenda permita o encontro de contas de devedor para com o Fisco Federal, estadual ou municipal ( Código Tributário Nacional, artigo 156, III). A Lei 10.677/2003 revogou, expressamente, o artigo 374 do Código Civil de 2002 que previa regras sobre as dívidas fiscais e o instituto da compensação.

As normas relativas à compensação fiscal aplicam-se às dívidas fiscais e parafiscais. Essa disposição foi revogada pela Medida Provisória n. 75, de 24 de outubro de 2002, rejeitada pelo Congresso Nacional, mas foi novamente revogada pela Medida Provisória n. 104, de 9 de janeiro de 2003.

É certo que o artigo 170 do Código Tributário cuida de compensação de créditos tributários com crédito de qualquer natureza, desde que líquidos e certos, vencidos e vincendos, do sujeito passivo com a Fazenda Pública. Objetos da compensação, neste caso, são, de um lado, um crédito tributário, que é por natureza líquido e certo, posto que constituído pelo regular procedimento administrativo de lançamento, e, de outro lado, um crédito de qualquer natureza que o sujeito passivo daquela relação tributária tem junto à Fazenda Pública.

A Lei Complementar n. 104, de 10 de janeiro de 2001, introduziu no Código Tributário Nacional o artigo 170-A, estabelecendo que é vedada a compensação mediante o aproveitamento do tributo, objeto de contestação judicial pelo sujeito passivo, antes do trânsito em julgado da respectiva decisão judicial. No entendimento de Hugo de Brito Machado (Curso de direito tributário, 23º edição, pág. 198), certamente esta norma não impede o deferimento de liminar, ou a antecipação de tutela, autorizando a compensação.

Ainda Hugo de Brito Machado (obra citada, pág. 198) considerou que, nos termos do artigo 74 da Lei 9.430/96, com a redação que lhe deu o artigo 49 da Lei 10.637/2002, o sujeito passivo de obrigação tributária que apurou o crédito relativo a tributo ou contribuição administrado pela Secretaria da Receita Federal, passível de restituição ou de ressarcimento poderá utilizá-lo na compensação de débitos próprios relativos a quaisquer tributos e contribuições administrados por aquele órgão.

A definição do critério para compensar débito quando o contribuinte tem crédito junto ao fisco cabe à Receita Federal, sem prejuízo do controle judicial da legalidade, segundo decisão da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

No voto acompanhado pela Segunda Turma, o ministro Herman Benjamin ressaltou que, em situações como essa, a legislação prevê ser “impositiva” a compensação de ofício, conforme o artigo do Decreto-Lei 2.287/86, com a redação da Lei 11.196/05. Regulamentando essa norma, o parágrafo 1º, do artigo , do Decreto 2.138/97 determina que a compensação de ofício seja precedida de notificação do contribuinte.

“O encontro de contas será realizado quando houver a sua anuência expressa ou tácita (artigo 6º, parágrafo 2º), e, em caso de discordância, o crédito do sujeito passivo ficará retido em poder do fisco até que o débito deste seja liquidado (artigo 6º, parágrafo 3º)”, explicou o ministro.

O ministro Herman Benjamin salientou ainda que a demanda foi ajuizada porque a Instrução Normativa 1.300/12 estabelece os critérios e define a ordem dos débitos pendentes para a compensação, enquanto o contribuinte alegava ter direito líquido e certo de eleger, unilateralmente, conforme sua conveniência, quais débitos compensar.

“Nesse passo, a invocação dos princípios da razoabilidade e da menor onerosidade não socorre a recorrente, pois, como se sabe, não é dado ao contribuinte eleger unilateralmente os critérios que lhe parecem mais convenientes, sobrepondo-se ao interesse público, resguardado pelo fisco”, justificou o ministro.

Em se tratando de relação tributária, era possível a aplicação do Código Civil (art. 374) à compensação de “dívidas fiscais e parafiscais”.

Na matéria, o Superior Tribunal de Justiça editou as seguintes Súmulas:

Súmula 464 (SÚMULA) DJe 08/ 09/2010

RSTJ vol. 219 p. 734 Decisão: 25/08/2010. A regra de imputação de pagamentos estabelecida no art. 354 do Código Civil não se aplica às hipóteses de compensação tributária.

Súmula 460 (SÚMULA) DJe 08/ 09/2010.

RSTJ vol. 219 p. 730 Decisão: 25/08/2010. É incabível o mandado de segurança para convalidar a compensação tributária realizada pelo contribuinte.

Súmula 213 (SÚMULA) DJ 02/ 10/1998 p. 250

JSTJ vol. 1 p. 443

RDDT vol. 39 p. 208

RSSTJ vol. 16 p. 11

RSTJ vol. 125 p. 45

RT vol. 758 p. 150 Decisão: 23/09/1998. O mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à compensação tributária.

O Código Tributário Nacional, lei materialmente complementar, previa a compensação, mas deixou esta a depender do legislador ordinário. Apenas com a edição da lei 8.383/91 é que restou regulamentada a compensação em Direito Tributário.

O pedido administrativo de compensação de tributo suspende a exigibilidade do crédito tributário e impede o ajuizamento de execução fiscal, cabendo à executante os ônus de sucumbência.

Empresas não podem aproveitar créditos de tributos recolhidos pela Receita Federal para pagar débitos previdenciários, porque “o INSS e a União são pessoas diferentes, ainda que o sistema arrecadatório seja único”. Segundo a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, a legislação veda expressamente essa possibilidade.

A 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça manifestou-se no sentido da ilegalidade da compensação entre créditos provenientes de precatórios do Rio Grande do Sul com dívidas oriundas de tributos federais.

A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu vedar a compensação de créditos ainda que o Supremo Tribunal Federal (STF) já tenha declarado o imposto indevidamente recolhido inconstitucional.

O Superior Tribunal de Justiça também vem admitindo a compensação de tributos de espécies distintas desde que atendidas as exigências dos dispositivos acima transcritos:

O Superior Tribunal de Justiça também vem admitindo a compensação de tributos de espécies distintas desde que atendidas as exigências dos dispositivos acima transcritos:

“Da atenta leitura dos autos, diante da data de propositura da ação, denota-se a vigência do art. 74 da Lei n. 9.430/96, sem as alterações determinadas na Lei n. 10.637/2002.Da exegese do citado diploma legal,sem a nova redação, conclui-se que é possível a compensação de tributos diversos, desde que sejam administrados pela Secretaria da Receita Federal, e que este Órgão, mediante prévio requerimento administrativo do contribuinte, autorize a compensação, o que não se verifica no caso”.

( REsp 860873/SP, Min. Humberto Martins, 02ª TU,DJ 30.10.2006).

“O mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à compensação tributária” (Súmula 213 do STJ). “É incabível o mandado de segurança para convalidar a compensação tributária realizada pelo contribuinte” (Súmula 460 do STJ).

Em regra, veda-se a arguição de compensação nos embargos à execução fiscal ( § 3º do art. 16 da Lei n. 6.830/80). Contudo, a súmula 394 declara: “É admissível, em embargos à execução, compensar os valores de imposto de renda retidos indevidamente na fonte com os valores restituídos apurados na declaração anual”. Tornando a interpretação do dispositivo da LEF limitado.

Pode haver a compensação tributária referente ao pagamento indevido de multa tributária com crédito de tributo devido na íntegra:

STJ - EREsp 792628 / RS EMBARGOS DE DIVERGENCIA NO RECURSO ESPECIAL 2006/0200562-5 22/set/2008 EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. TRIBUTÁRIO. DENÚNCIA ESPONTÂNEA. MULTA MORATÓRIA. COMPENSAÇÃO COM VALORES RELATIVOS A TRIBUTO.POSSIBILIDADE. EMBARGOS PROVIDOS.

1. Na atual sistemática de compensação tributária, não há como preponderar a tese da impossibilidade de compensação entre tributo e multa.

2. Considerando a amplitude conferida à expressão "crédito relativo a tributo ou contribuição" (art. 74 da Lei 9.430/96), deve-se entender que ela abarca qualquer pagamento indevido feito pelo contribuinte a título de crédito tributário. Por outro lado, do exame sistemático das normas insertas no Código Tributário Nacional (arts. 113, §§ 1º e 3º, e 139), observa-se que crédito tributário não diz respeito apenas a tributo em sentido estrito, mas alcança, também, as penalidades que incidam sobre ele.

3. Embargos de divergência providos.

Os limites estabelecidos pelas Leis 9.032/1995 e 9.129/1995 são aplicáveis à compensação de indébito tributário, ainda que este decorra da declaração de inconstitucionalidade da contribuição social pelo STF. Isso porque a Primeira Seção do STJ consolidou o entendimento de que, "enquanto não declaradas inconstitucionais as Leis 9.032/1995 e 9.129/1995, em sede de controle difuso ou concentrado, sua observância é inafastável pelo Poder Judiciário, uma vez que a norma jurídica, enquanto não regularmente expurgada do ordenamento, nele permanece válida, razão pela qual a compensação do indébito tributário, ainda que decorrente da declaração de inconstitucionalidade da exação, submete-se às limitações erigidas pelos diplomas legais que regem a compensação tributária" ( REsp 796.064-RJ, Primeira Seção, DJe 10/11/2008). Precedentes citados: EREsp 905.288-SP, Primeira Seção, DJe 6/11/2009; e EREsp 860.370-SP, Primeira Seção, DJe 6/11/2009. EREsp 872.559-SP, Rel. Min. Ari Pargendler, julgado em 9/4/2014.

O disposto no art. 170-A do CTN, que exige o trânsito em julgado para fins de compensação de crédito tributário, somente se aplica às demandas ajuizadas após a vigência da LC 104/2001, a qual acrescentou o referido artigo ao CTN. Precedentes citados: REsp 1.266.798-CE, Segunda Turma, DJe 25/4/2012; e AgRg nos EDcl no REsp 1.100.424-PR, Segunda Turma, DJe 27/4/2011. AgRg no REsp 1.240.038-PR, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 8/4/2014.

É possível o creditamento do ICMS incidente sobre a energia elétrica consumida pelas prestadoras de serviços de telecomunicações para abatimento do imposto devido quando da prestação de serviços. O art. 19 da LC 87/1996, em âmbito legal, assegura o direito à não-cumulatividade para o ICMS, prevendo a compensação do que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços de transporte - interestadual e intermunicipal - e de comunicação com o montante cobrado nas operações anteriores pelo mesmo estado ou por outro. Por sua vez, o art. 33, II, b, do referido dispositivo legal prevê a possibilidade de creditamento de ICMS relativamente à aquisição de energia elétrica, na hipótese em que o estabelecimento a utilize no processo de industrialização. A propósito, por força do Dec. 640/1962 - recepcionado pela Constituição atual e compatível com a legislação tributária posterior -, os serviços de comunicação são equiparados à indústria. Assim, em virtude da essencialidade da energia elétrica, como insumo, para o exercício da atividade de telecomunicações, induvidoso se revela o direito ao creditamento de ICMS, em atendimento ao princípio da não-cumulatividade. Precedentes citados: REsp 842.270-RS, Primeira Seção, DJe 26/6/2012, e AgRg no AgRg no REsp 1.134.930-MS, Segunda Turma, DJe 19/12/2012 . REsp 1.201.635-MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 12/6/2013.

O Fisco não pode proceder à inscrição do débito em dívida ativa e negar a CND ao contribuinte, desconsiderando a declaração e a compensação tributárias, efetuadas por ele via Declaração de Contribuições de Tributos Federais (DCTF), sem notificá-lo do indeferimento da compensação. Ao promover a compensação ( CTN, art. 156, II), o contribuinte deve informá-la ao Fisco para que averígue a regularidade do procedimento e, então, homologue, ainda que tacitamente, a compensação efetuada, a partir da qual não se poderá recusar a expedição de Certidão Negativa de Débito (CND). Caso a autoridade administrativa discorde da extinção - por considerar inexistente ou insuficiente o crédito devido ao contribuinte, ou ainda por considerar inexistente o direito à compensação - deverá praticar ato manifestando essa discordância por meio de processo administrativo tributário (que suspenderá o crédito tributário), antes de propor ação fiscal contra o contribuinte. Precedentes citados: REsp 962.379-RS, DJe 28/10/2008; REsp 1.140.730-RS, DJe 21/6/2011; AgRg no REsp 892.901-RS, DJe 7/3/2008; REsp 999.020-PR, DJe 21/5/2008, e AgRg no REsp 1.228.660-RS, DJe 27/9/2011; REsp 1.157.847-PE, DJe 6/4/2010, e AgRg no REsp 1.126.548-RS, DJe 14/12/2010. AgRg no AREsp 227.242-CE, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 9/10/2012.

A Constituição Federal permitiu que, no momento da expedição dos precatórios, o Poder Público abatesse unilateralmente o valor dos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em Dívida Ativa, constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, inclusive parcelas vincendas de parcelamentos (art. 100, § 9º, da CF/88).

Somente não podem ser objeto de abatimento os débitos tributários cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial.

A regra foi criada para resguardar os créditos fazendários. Trata-se de direito do Fisco e o particular sequer participa do trâmite prévio à expedição do precatório, que ocorre apenas entre o Executivo e o Judiciário. Vale dizer, a Fazenda informa ao Tribunal sobre a existência de débitos, dentro do prazo decadencial de 30 dias, para que se efetive a compensação.

O Ministro Herman Benjamin entendeu que, se o contribuinte optou pela execução judicial, fica automaticamente prejudicada qualquer possibilidade de compensação.O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem barrado uma prática comum de contribuintes: a compensação de valores a receber da Fazenda Nacional com tributos devidos enquanto ainda tramita processo de execução.

Para a Fazenda Nacional, a compensação nesse caso, concomitante à execução, fere a boa-fé objetiva.

E há outras decisões no mesmo sentido no STJ. Em 2012, o ministro Mauro Campbell Marques, também da 2ª Turma, ao analisar pedido da destilaria Miriri, que tinha valores referentes a repetição de indébito (tributo pago a maior) para receber, teve o mesmo entendimento.

III – A MULTA ISOLADA DE 50%

Sobre o tema expôs Maria Fernanda de Azevedo Costa(Inconstitucionalidade da multa por compensação não homologada, in Consultor Jurídico, em 10.10.22):

“Apesar de sua previsão no CTN , sua implementação depende de regulamentação em lei. No âmbito federal, atualmente, tal regulamentação está prevista na Lei nº 9.430/96.

Quando da edição desta o procedimento para compensação era realizado mediante requerimento prévio pelo reconhecimento administrativo do crédito e a compensação somente poderia ser realizada após sua análise e deferimento pela Receita Federal, o que gerava um acúmulo de pedidos pendentes de apreciação, motivando uma enxurrada de ações judiciais para obrigar aquele órgão à análise destes pedidos ou mesmo a compensação direta pelos contribuintes, o que igualmente gerava outras ações judiciais.

Diante disso e com o objetivo de tornar mais célere o procedimento de compensação, evitando-se, inclusive, o enriquecimento ilícito e sem causa da União Federal pela retenção de valores que não lhe pertenciam, promoveu-se a alteração do artigo 74, da Lei nº 9.430/96 para possibilitar aos contribuintes a compensação diretamente por meio da declaração de compensação sob condição de ulterior homologação.

Até a edição da Lei nº 12.249/2010 estas compensações quando não homologadas geravam a cobrança do tributo compensado indevidamente acrescido de juros e multa moratória de 20%, mesmo tratamento empregado quando do recolhimento fora do prazo.

Com a entrada em vigor da referida lei foi acrescido o § 17 ao artigo 74, da Lei nº 9.430/96, pelo qual "será aplicada multa isolada de 50% sobre o valor do débito objeto de declaração de compensação não homologada, salvo no caso de falsidade da declaração apresentada pelo sujeito passivo".

Até a edição da Lei nº 12.249/2010 estas compensações quando não homologadas geravam a cobrança do tributo compensado indevidamente acrescido de juros e multa moratória de 20%, mesmo tratamento empregado quando do recolhimento fora do prazo.

Com a entrada em vigor da referida lei foi acrescido o § 17 ao artigo 74, da Lei nº 9.430/96, pelo qual "será aplicada multa isolada de 50% sobre o valor do débito objeto de declaração de compensação não homologada, salvo no caso de falsidade da declaração apresentada pelo sujeito passivo".

Trata-se, evidentemente, da previsão de uma multa punitiva. A própria União Federal outorga ao contribuinte a responsabilidade de apurar e, ato contínuo, compensar seus créditos como forma de extinção do crédito, independentemente de qualquer aprovação prévia por parte da Receita, mas, em sentido contrário, impõe multa elevadíssima caso não concorde com o procedimento adotado pelo contribuinte, como ainda bem ensinou Maria Fernanda de Azevedo Costa(obra citada).

IV – O DIREITO DE PETIÇÃO

Mas, data vênia, dessa forma, fere-se o direito de petição.

Sobre ele disse José Afonso da Silva (Curso de direito constitucional positivo, 5ª edição, pág. 382) ao lecionar que o direito de petição define-se “como o direito que pertence a uma pessoa de invocar a intenção dos Poderes Públicos sobre uma questão ou uma situação, seja para denunciar uma lesão concreta, e pedir a reorientação da situação, seja para solicitar uma modificação do direito em vigor no sentido mais favorável à liberdade. Ele está consignado no art. 5º, XXXIV, a, que assegura a todos o direito de petição dos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. Há, nele, uma dimensão coletiva consistente na busca ou defesa de direitos ou interesses gerais da coletividade”.

É uma conduta desproporcional ou irracional da Administração punir a quem, no exercício de direito de petição, não tem reconhecido o direito de compensação tributária.

Esse direito de petição cabe a qualquer pessoa física ou jurídica.

Ainda é José Afonso da Silva (obra citada) quem bem ensinou que “nota-se também que ele se reveste de dois aspectos: pode ser uma queixa, uma reclamação, e então aparece como um recurso não contencioso (não jurisdicional) formulado perante às autoridades representativas; por outro lado, pode ser a manifestação da liberdade de opinião e revestir-se o caráter de uma informação ou de uma aspiração direta a certas autoridades. Esses dois aspectos, que antes eram separados em direito de petição e direito de representação, agora se juntaram no só direito de petição.”

Não pode a autoridade a quem é dirigido escudar pronunciar-se sobre a petição, quer para acolhê-la quer para desacolhê-la com a devida motivação.

Não se trata de uma punição por obrigação que o contribuinte deixou de cumprir, pelo contrário, pune-se pelo simples fato de, no entender da fiscalização, o contribuinte ter errado ao apurar um crédito que acreditava ter direito, sem qualquer comprovação de má-fé de sua parte. Isso é medida excessiva.

V – A DESPROPORCIONALIDADE DA MULTA

Trata-se, ademais, de multa desproporcional.

Proíbe-se o excesso.

Tais ilações foram essencialmente de cogitação do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, como bem ensinou Luís Roberto Barroso (Interpretação e aplicação da Constituição. São Paulo, ed. Saraiva, 2003, pág. 228). ao externar um outro qualificador da razoabilidade-proporcionalidade, que é o da exigibilidade ou da necessidade da medida. Conhecido ainda como princípio da menor ingerência possível, consiste no imperativo de que os meios utilizados para consecução dos fins visados sejam os menos onerosos para o cidadão. É o que conhecemos como proibição do excesso.

Há ainda o que se chama de proporcionalidade em sentido estrito, que se cuida de uma verificação da relação custo-benefício da medida, isto é, da ponderação entre os danos causados e os resultados a serem obtidos. Pesam-se as desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim.

VI – O ENTENDIMENTO DO STF SOBRE O TEMA

A discussão acerca da inconstitucionalidade da multa isolada prevista no § 17 do artigo 74 da Lei nº 9.430/96 aguarda julgamento pelo Supremo Tribunal Federal por meio da ADI 4.905 e do Recurso Extraordinário nº 796.939, cuja Repercussão Geral foi reconhecida, com relatoria do ministro Edson Fachin, o qual analisando a matéria já proferiu voto reconhecendo a inconstitucionalidade da cobrança, propondo a seguinte tese para o tema: "É inconstitucional a multa isolada prevista em lei para incidir diante da mera negativa de homologação de compensação tributária por não consistir em ato ilícito com aptidão para propiciar automática penalidade pecuniária".

Pois bem.

O pedido administrativo de compensação tributária, ainda que não homologado, representa legítimo exercício do direito de petição do contribuinte. Por isso, não há correlação entre tal requerimento e a multa tributária prevista em lei.

Com esse entendimento, o Plenário do Supremo Tribunal Federal formou maioria, no dia 16.3.2023, para decidir que é inconstitucional a multa de 50% pela negativa de homologação de compensação tributária.

O julgamento virtual, que tem repercussão geral, se estenderá até as 23h59 desta sexta-feira.

Trago à colação o noticiado no site do Consultor Jurídico, em 16.3.2023:

“No RE, prevaleceu o voto do relator, ministro Edson Fachin, que manteve a decisão do TRF-4. Para ele, "a mera não homologação de compensação tributária não consiste em ato ilícito com aptidão para ensejar sanção".

Na visão do magistrado, o pedido de compensação tributária não é compatível com a função repressora das multas. A sanção automática, sem considerações sobre a índole do autor do pedido, viola o direito de petição.

O ministro Fachin também considerou que o pedido subsidiário da União violaria a boa-fé e a cidadania fiscal. Até o momento, ele já foi acompanhado pelos ministros Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, André Mendonça, Dias Toffoli, Luís Roberto Barroso, Rosa Weber e Celso de Mello. Este último depositou o voto antes da sua aposentadoria, que ocorreu em 2020.

Já na ADI, o relator, Gilmar, adotou fundamentação semelhante. Ele fez uma analogia: "Se toda vez que uma demanda judicial fosse julgada improcedente, ao autor fosse aplicada multa por litigância de má-fé, isso certamente coibiria o exercício do direito de acesso à Jurisdição, mesmo daqueles que, de boa-fé, venham pleitear seus direitos".

O ministro Alexandre de Moraes concordou com os fundamentos dos relatores e fez uma ressalva apenas com relação a um aspecto — que, no RE, diz respeito ao pedido subsidiário da União. Ele explicou que, pela lei, os contribuintes com pedidos de boa-fé são punidos da mesma forma que aqueles que indicam o crédito mesmo sabendo de sua inexistência.

Assim, para o magistrado, é necessário validar a multa quando for comprovada a má-fé do contribuinte. No entanto, a mera reiteração de pedidos sobre valores já rejeitados anteriormente não configura má-fé. Ela só ocorre quando a conduta "ultrapassa os limites do exercício legítimo do direito de petição a ponto de configurar abuso desse mesmo direito".

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