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19 de Abril de 2024

Os órgãos na administração pública

Os órgãos como entes despersonalizados.

Publicado por Amanda Zandonai
há 8 anos

A administração pública realiza atividades para concretizar o interesse público e expressar a vontade do Estado. Sua estrutura formal é dividida em entidades, órgãos e agentes públicos. Cada parte de sua estrutura possui uma forma de atuação, seja por centralização, descentralização ou desconcentração.

Aos órgãos são atribuídas competências através da desconcentração administrativa. Esses não possuem vontade própria, realizando apenas o que é de interesse do Estado, não têm patrimônio próprio e, finalmente, não têm personalidade jurídica. O artigo da lei 9784/99, §§ 1º e 2º descrevem os órgãos como unidades de atuação integrante da estrutura da administração direta e indireta.

Cabe mencionar acerca da teoria do órgão que foi desenvolvida pelo alemão Otto Gierke no início do século XX. Ele defende a imputação da responsabilidade ao Estado. Sendo assim, à pessoa jurídica cuja estrutura pertence é imputada a vontade ao órgão. O autor refere que o Estado, assim como o corpo humano, tem em seu corpo, órgãos inferiores e superiores. Devido a isso, hoje temos no ordenamento jurídico órgãos de execução e direção.

Logo, os órgãos não têm personalidade jurídica, muito menos vontade própria. Esses são atributos de um corpo em seu todo, não apenas de uma parte como são os órgãos. Eles são apenas partes que integram o todo.

Maria Sylvia, ao escrever sobre a desconcentração na organização da prestação de serviços públicos assim dispõe:

“Quando a Constituição fala em execução direta, tem-se que entender que abrange a execução pela Administração Pública direta (constituída por órgãos sem personalidade jurídica) e pela Administração Pública indireta referida em vários dispositivos da Constituição, em especial no artigo 37, caput, e que abrange entidades com personalidade jurídica própria, como as autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas”.·.

No mesmo sentido, Hely Lopes também considera:

“Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas)”. [1]

Na mesma direção, Lucas Rocha Furtado define que “do ponto de vista do Direito Administrativo, o estudo da Administração Pública direta nada mais é do que o estudo do órgão público, que pode ser apresentado como unidade administrativa, sem personalidade jurídica própria, em que são lotados os agentes responsáveis pelo exercício das diversas potestades públicas. No âmbito do Direito Administrativo, os órgãos são unidades de lotação de cargos públicos”.[2]

Na mesma esfera, Celso Antônio Bandeira de Mello, renomado professor e autor do livro Curso de Direito Administrativo, refere- se aos órgãos como “simples partições internas da pessoa cuja intimidade estrutural integram, isto é, não têm personalidade jurídica. Por isso, as chamadas relações interorgânicas são, na verdade, relações entre os agentes, enquanto titulares das respectivas competências...” [3]

Um exemplo expressivo no estudo do direito é o Ministério Público, gozar de autonomia administrativa, funcional e financeira; atua como fiscal da ordem jurídica e como parte, porém é um órgão despersonalizado. Nesse sentido, cabe colecionar uma parte de um voto do Ministro Lewandowski:

“Percebimento de gratificação. Ausência de legitimidade do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul para atacar ato do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Defesa das suas atribuições funcionais não caracterizada.. (...) A legitimidade do Ministério Público para interpor mandado de segurança na qualidade de órgão público despersonalizado, deve ser restrito à defesa de sua atuação funcional e de suas atribuições institucionais. (...) No caso, trata-se de direito individual dos membros da instituição que participam de órgãos colegiados, que não pode ser defendido pelo Ministério Público, enquanto instituição.” [4]

Mesmo não sendo o objetivo discorrer sobre a legitimidade do Ministério Público em suas ações, observa- se que o MP é um exemplo de órgão que possui autonomia funcional e administrativa, porém sem personalidade jurídica.

É evidente que existam outros entes despersonalizados, principalmente no âmbito de direito civil, entretanto, os órgãos ainda que não tenham vontade própria, poderão ser parte de relação consumerista.

Para isso deve ser analisado o Código Civil, no artigo 41 são elencadas as pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União;

II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;

III - os Municípios;

IV - as autarquias, inclusive as associações públicas

V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Em vista disso, percebe- se que os órgãos não são pessoas jurídicas de direito público visto ser o rol acima taxativo.

Para complementar, Claudia Lima Marques, professora da UFRGS evidencia que o direito em si representa um sistema interdisciplinar, apresentando a estimada teoria do “Diálogo das fontes”. Assim, parte-se da premissa de que as leis não se excluem por supostamente pertencerem a ramos jurídicos distintos e, sim, complementam- se, principalmente quando possuem campos de aplicação convergentes.[5]

Dentre as matérias que se inter-relacionam com o Direto do Consumidor, está o Direito Administrativo, estando presentes no Código de Defesa Do Consumidor diversas normas que requerem o diálogo entre essas duas áreas. Por exemplo, o art. 22 do CDC, que dispõe sobre a obrigação de os órgãos públicos, por si ou por empresas concessionárias e permissionárias oferecerem serviços adequados, eficientes e seguros e, quando essenciais, contínuos.

Depreende- se, então, que os órgãos são entes despersonalizados e podem manter relações consumeristas, não obstante, o objetivo deste trabalho fora a interpretação ampla do direito, que deve ser analisado com interdisciplinaridade. E, no caso exposto, o diálogo entre o Direito do Consumidor e o Direito Administrativo.


[1] MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37ª edição, 2010, Malheiros Editores, p. 69

[2] FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 4ª edição revista e atualizada. Belo Horizonte: Fórum, 2013.

[3] DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 26ª edição. São Paulo: Malheiros editores, 2008.

[4] (MS 30.717-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 27-9-2011, Segunda Turma, DJE de 11-10-2011.)

[5] Manual de direito do consumidor. 2º ed. Rev., atualizada e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009.

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Parabéns!!! Que aula!! Muito bom seu artigo. continuar lendo