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18 de Junho de 2024

Princípio da Motivação dos atos administrativos

Uma abordagem acerca da decisão administrativa do IBAMA, que incluiu as bacias de Camamu-Almada e Jacuípe, Litoral da Bahia, na 16ª Rodada de Licitações de Blocos para Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural.

Publicado por Esdras Silveira
há 3 anos

Esdras Ferreira Santos Silveira. Pós-graduando em Direito Administrativo pela PUC/MG. Advogado na área pública

RESUMO: O presente estudo tem por objeto fazer uma abordagem sobre a decisão do Presidente do IBAMA que, em detrimento de parecer técnico contrário do Órgão, autorizou a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), a realizar a Décima Sexta Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural na modalidade de concessão, nas bacias de Camamu-Almada e Jacuípe, no Estado da Bahia.

A referida decisão sepultou o princípio da motivação dos atos administrativos, dentre outros de ordem ambiental, ao desprezar opinativo técnico que apontou uma série de medidas a serem observadas previamente, como condição para a deflagração de certame licitatório.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Administrativo. Atos Administrativos. Princípio da Motivação. Violação.

ABSTRACT: The purpose of this study is to address the decision of the President of IBAMA, which, to the detriment of the Agency's contrary technical opinion, authorized the National Agency of Petroleum, Natural Gas and Biofuels (ANP) to hold the Sixteenth Bidding Round. of blocks for exploration and production of oil and natural gas in the concession modality, in the Camamu-Almada and Jacuípe basins, in the state of Bahia.

This decision buried the principle of the motivation of administrative acts, among others of environmental nature, by disregarding technical opinion that pointed out a series of measures to be previously observed, as a condition for the launch of a bidding process.

KEYWORDS: Administrative Law. Administrative acts. Principle of motivation. Violation lity.

  1. INTRODUÇÃO

Corolário do Estado Democrático de Direito, o Princípio da Motivação dos atos da Administração Pública se notabiliza como instrumento de satisfação do interesse público, porquanto protege a sociedade, de um modo geral, contra arbitrariedades no exercício do munus publicum.

Desse modo, cabem aos Poderes da República motivarem seus atos e decisões sob pena de responderem nos preceitos leais, por afronta à própria essência do ordenamento jurídico que tenha a democracia como postulado estruturante.

Na Constituição Federal brasileira de 1988, o princípio em comento aparece como decorrência lógica dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência administrativas, muito embora também apareça explicitamente em alguns dispositivos constitucionais, especialmente voltados para o exercício das atividades jurisdicionais, a saber, no Art. 93, IX e X.

Assim, motivar os atos administrativos, mesmos os discricionários, é permitir o controle da administração a partir do conhecimento público, pelos preceitos da própria transparência, acerca da fundamentação adotada pelo Agente Público.

A decisão da ANP e do presidente do IBAMA, em detrimento de opinativo técnico contrário do próprio órgão, a fim de licitar blocos de petróleo nas bacias de Camamu-Almada e Jacuípe revela-se temerária para o regular, democrático e bom exercício da Administração Pública.

Nessas bacias, no litoral da Bahia, encontra-se a maior biodiversidade marinha do oceano Atlântico Sul, além de morada de baleias-jubarte e tartarugas marinhas, dentre uma infinidade de espécies ameaçadas de extinção.

Ao levar a cabo a autorização contida na Resolução nº 17/2018 do CNPE, a União Federal afronta preceitos estruturantes do direito administrativo, bem como, à toda evidência, fere de morte princípios informadores do próprio Direito Ambiental.

  1. Análise sobre as decisões do IBAMA e da ANP

Por meio da Resolução nº. 17 de 17 de dezembro de 2018 (anexa), o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) autorizou, sem qualquer ressalva à Política Nacional de Meio Ambiente, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), a realizar a Décima Sexta Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural na modalidade de concessão.

Em seu Art. 1º, dispõe a retromencionada Resolução:

Art. 1º Autorizar a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP a realizar a Décima Sexta Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural, objeto de contrato de concessão.

Parágrafo único. Serão ofertados quarenta e dois blocos nas Bacias Sedimentares Marítimas de Pernambuco-Paraíba, Jacuípe, Camamu-Almada, Campos e Santos, totalizando 29,91 mil km² de área, de acordo com a relação constante do Anexo à esta Resolução. (Grifos nosso).

Em tramitação junto ao IBAMA, a fim de aferir as regularidades ambientais para a produção e exploração de petróleo e gás pretendida, a Coordenação-Geral de Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Marinhos e Costeiros e a Coordenação de Licenciamento Ambiental de Produção de Petróleo e Gás, emitiram, em 18/03/2019, a Informação Técnica n. 7/2019-COPROD/CGMAC/DILIC destinada à ANP, na qual se fez a análise ambiental prévia contrária à inclusão dos mencionados blocos na 16ª rodada[1].

Em suma, o órgão interno do IBAMA alertou que:

  1. (...) em caso de acidente com derramamento de óleo, os impactos físicos, biológicos e socioambientais podem se estender, nas condições de inverno, ao litoral norte da Bahia – cuja elevada sensibilidade ambiental já é bastante conhecida – e, nas condições de verão, podem atingir todo litoral sul da Bahia e a costa do Espírito Santo, incluindo o todo o complexo recifal do Banco de Abrolhos. (...) podendo atingir manguezais e recifes de corais, com importante fauna endêmica e ameaçada associada, bem como atingir pesqueiros relevantes para pesca artesanal;
  2. (...) nos casos de licenciamento de blocos exploratórios nas áreas mais distantes da costa, tem havido grande dificuldade para as empresas demonstrarem a efetividade de suas estratégias de resposta a emergência nas avaliações pré-operacionais realizadas para aprovação dos planos de emergência individual;
  3. (...) não há estrutura de resposta que seja suficiente, dentro dos recursos hoje disponíveis em nível mundial, para garantir a necessária proteção dos ecossistemas. Some-se a isso o fato de que os impactos advindos de um derrame de grande dimensão sobre ecossistemas de manguezais e corais são, em geral, irreversíveis, com prejuízo à economia e saúde humana local;
  4. As áreas propostas para oferta na 16ª rodada se localizam em uma porção da bacia onde ainda não haviam sido ofertados blocos exploratórios. A ausência de processos de licenciamento nestas áreas e, consequentemente, de modelagens específicas para esta porção da bacia impede que se possa afirmar, com alguma segurança técnica, que acidentes nestes blocos não impliquem um tempo ainda menor de toque no complexo recifal do Banco de Abrolhos.

Por fim, a Coordenação Técnica do IBAMA apontou a necessidade de realização de Avaliação Ambiental de Bacias Sedimentares – AAAS nas localidades a serem afetadas, antes de sua efetiva exploração.

A respectiva Nota Técnica aponta que não se justificaria a oferta de áreas nas referidas bacias antes da conclusão da referida avaliação pelo IBAMA, com a participação de outros órgãos federais (ICMBio e ANA – atualmente vinculada ao Ministério de Infraestrutura).

Entretanto, no dia 29/03/2019, o Sr. Eduardo Fortunato Bim, Presidente do IBAMA, foi oficiado pelo Ministério do Meio Ambiente, através do Ofício n. 2070/2019 do MMA, para que o posicionamento do corpo técnico do IBAMA fosse revisto, considerando a relevância estratégica do tema.

Sem razoável fundamentação e individualmente, o presidente do IBAMA, Sr. Eduardo Fortunato Bim, contrariou o parecer técnico do órgão que preside, passando por cima das recomendações feitas, afirmando, em apenas duas laudas e sem adentrar ao mérito da Informação Técnica, que, verbis:

...não vislumbra a necessidade de exclusão dos blocos sugeridos pela Informação Técnica nº 7/2019-COPROD/CGMAC/DILIC, entendendo que todos podem ser levados a leilão, já que os critérios técnicos adotados pela ANP para apresentação dos blocos para a manifestação técnica conjunta do MME-MMA, atendem as premissas técnicas adotadas em pareceres anteriores”.

Aliás, o ministro do Meio Ambiente, Sr. Ricardo Salles afirmou em entrevista que se os leilões desses blocos ocorressem, mas depois eles fossem considerados ambientalmente inviáveis, bastaria não liberar as licenças ambientais. Azar de quem comprou o lote, se assim acontecer[2].

O posicionamento do Exmo. Sr. Ministro do Meio Ambiente sequer sopesou a possibilidade de a União ter que indenizar eventuais vencedores dos lotes, o que acarretaria, por sua vez, prejuízos ao erário púbico.

Assim, contrariando o dever de motivação dos atos administrativos, dentre outros princípios informadores do Direito Ambiental, como os da prevenção e da precaução, o Presidente do IBAMA se mostrou favorável à temerosa inclusão dos blocos das Bacias de Camamu-Almada e Jacuípe na 16ª rodada de licitações da ANP.

Ato contínuo, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustível (ANP) anunciou, a realização da 16ª Rodada de Licitações de Blocos para Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural estando, dentre estes, os relativos às bacias de Camamu-Almada e Jacuípe, região onde encontra-se localizado o Parque Nacional Marinho de Abrolhos.

Felizmente, em face de diversas ações ajuizadas[3], não acudiram interessados para os blocos em apreço, restando, assim, a licitação deserta.

  1. A decisão da União Federal em inobservância ao Princípio da Motivação.

Doutrina e jurisprudência são uníssonas acerca da necessária observância do princípio da motivação, pelos agentes públicos, como corolário do próprio Estado Democrático de Direito.

Assim, aos Administradores Públicos cabem expender os fundamentos de suas decisões no âmbito de suas competências.

O princípio em comento, em que pese não esteja previsto expressamente na Constituição Federal, é extraído desta, hermeneuticamente, no Art. 93, IX e X, dentre outros dispositivos.

No mesmo sentido, a Lei Federal nº 9.784/99, em seu artigo 50, impõe o dever de motivação dos atos administrativos. In verbis:

Art. 50. (...)

§ 1º. A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. [4] Grifamos.

Com arrimo no mesmo diploma, Hely Lopes Meirelles sustenta que “denomina-se motivação a exposição ou a indicação por escrito dos fatos e dos fundamentos jurídicos do ato”[5].

No mesmo sentido, discorrendo sobre a motivação, Celso Antônio Bandeira de Mello, defende que esta:

Integra a “formalização” do ato, sendo um requisito formalístico dele. É a exposição dos motivos, a fundamentação na qual são enunciados (a) a regra de Direito habilitante, (b) os fatos em que o agente se estribou para decidir e, muitas vezes, obrigatoriamente, (c) a enunciação da relação de pertinência lógica entre os fatos ocorridos e o ato praticado. Não basta, pois, em uma imensa variedade de hipóteses, apenas aludir ao dispositivo legal que o agente tomou com base para editar o ato. Na motivação transparece aquilo que o agente apresenta como “causa” do ato administrativo (…)[6].

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sufragando tese majoritariamente firmada em doutrina e jurisprudência[7], afirma, in verbis:

Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade que tanto diz respeito ao interessado como à própria Administração Pública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado. Note-se que o artigo 111 da Constituição Paulista de 1989 inclui a motivação entre os princípios da Administração Pública; do mesmo modo, o artigo da Lei nº 9.784, de 29-1-99, que disciplina o processo administrativo federal, prevê a observância desse princípio, e o artigo 50 indica as hipóteses em que a motivação é obrigatória.[8]

Assim, na medida em que o presidente do IBAMA decide de forma superficial e genérica, ao arrepio da Informação Técnica do próprio órgão, acaba por transgredir os preceitos jurídicos reveladores do princípio da motivação e, por sua vez, do próprio Regime Jurídico-administrativo.

A seu turno, pronunciamento do Exmo. Ministro do Meio Ambiente, na entrevista mencionada no tópico precedente, justificando que as licenças poderiam não ser liberadas em fase posterior ao certame licitatório, consubstancia, igualmente, afronta ao dever de motivar.

Ora, Azar de quem comprou o lote não se amolda tecnicamente aos preceitos e princípios informadores do Direito Administrativo e do Direito Ambiental.

De modo professoral, o saudoso Hely Lopes Meirelles arremata:

No Direito Público o que há de menos relevante é a vontade do administrador. Seus desejos, suas ambições, seus programas, seus atos, não têm eficácia administrativa, nem validade jurídica, se não estiverem alicerçados no Direito e na Lei. Não é a chancela da autoridade que valida o ato e o torna respeitável e obrigatório. É a legalidade a pedra de toque de todo ato administrativo.[9]

Portanto, levar a cabo um processo licitatório para efeitos de uma concessão com nítida possibilidade de indeferimento na fase de licenciamento ambiental, demonstra desrespeito não apenas ao princípio da motivação, mas de outros caros princípios do Direito Administrativo, como os da eficiência, moralidade e, em última instância, da própria legalidade.

Os custos da administração com as fases interna e externa do certame licitatório impõe, inclusive dever de reparação.

Cumpre registrar que os prejuízos poderiam ser ainda maiores. Não fosse pelo o fracasso do certame (lotes: Camamu-Almada e Jacuípe), em decorrência das judicializações, fatalmente surgiriam ações reparatórias em desfavor da União Federal, sobretudo, na hipótese de indeferimento das licenças ambientais.

Sob o espectro ambiental, a Conferência RIO 92 propôs formalmente o Princípio da Precaução, cuja definição merece destaque:

O Princípio da Precaução é a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, não podem ser ainda identificados. Este Princípio afirma que a ausência da certeza científica formal, a existência de um risco de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam prever este dano.

Pelo princípio em tela, em caso de risco potencial ao meio ambiente, o benefício da dúvida milita em favor deste.

A Lei 9.478/97[10] dispõe, ad litteram:

Art. 1º. As políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visarão aos seguintes objetivos:

(...)

IV - proteger o meio ambiente e promover a conservação de energia;

(...)

Assim, uma vez apontada a necessidade dos estudos técnicos prévios, com vistas a fornecer segurança jurídica para a Administração e eventuais interessados nos blocos de exploração ofertados, os dirigentes do Ministério do Meio Ambiente, do IBAMA e, bem como, da ANP não poderiam levar adiante uma concessão fadada ao fracasso.

  1. Conclusão

Na experiência histórica brasileira, não é estranha a atuação estatal a fim de prestigiar interesses econômicos, nacionais e estrangeiros. Contudo, o que lança luz sobre os fatos narrados neste artigo é o arvoramento abrupto da Administração Federal, para deflagrar um certame licitatório, à revelia da principiologia administrativa.

A consecução dos princípios norteadores do Direito Administrativo é dever que se impõe à figura do Administrador.

O princípio da motivação, em especial, se manifesta com instrumento de aferição da própria existência de interesse público, apto, portanto, a corroborar com a higidez salutar, nas relações entre Administração Pública, sociedade e meio ambiente.

As decisões adotadas pelo IBAMA e ANP, referendadas pela chancela do próprio Excelentíssimo Senhor Ministro do Meio Ambiente, não coadunam com o ordenamento jurídico brasileiro e, portanto, com o próprio Estado Democrático de Direito.

Ações temerárias como as que foram alinhavadas neste articulado merecem especial atenção dos estudiosos do Direito Administrativo, bem como do Poder Judiciário e órgãos de controle, a fim de evitar que configurem uma prática na Administração Pública, em suas mais variadas esferas e instâncias.

  1. Referências Bibliográficas

ANTUNES ROCHA, Carmén Lúcia. Princípios constitucionais do processo Administrativo no Direito brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 34, n. 136, p. 23-24, out./dez. 1997;

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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008;

FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007;

FRANÇA, Vladimir da Rocha. Invalidação judicial da discricionariedade administrativa no regime jurídico-administrativo brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2000;

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004;

MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, prática, glossário. 3 ed. rev. atual e ampl São Paulo: RT, 2004

ZAINAGHI, Diana Helena de Cássia Guedes Mármora. O princípio da motivação no processo administrativo – Lei 9.784/1999. Ato administrativo e devido processo legal. Lúcia Valle Figueiredo (coord.). São Paulo: Max Limonad, 2001;

ZOCKUN, Carolina Zancaner. Da intervenção do Estado no domínio social. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.

http://rodadas.anp.gov.br/pt/16-rodada-delicitacao-de-bloco;

https://www.diariodepernambuco.com.br/noticia/economia/2019/04/ministério-mandou-ibama-liberar-petro...;

http://rodadas.anp.gov.br/pt/entenda-as-rodadas/as-rodadas-de-licitações

  1. O pré-edital e as diretrizes ambientais dessa rodada licitatória estão disponíveis no site da ANP, podendo ser acessadas por meio do endereço eletrônico http://rodadas.anp.gov.br/pt/16-rodada-delicitacao-de-bloco.

  2. https://www.diariodepernambuco.com.br/noticia/economia/2019/04/ministério-mandou-ibama-liberar-petro...

  3. Ação Civil Pública nº 1010817-71.2019.4.01.3300 (3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Salvador/BA), ajuizada pelo MPF; Ação Popular nº. 1009079-39.2019.4.01.3400 (21ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal), ajuizada pelo Senador Randolfe Rodrigues (REDE/AP); e Ação Popular nº 1013620-27.2019.4.01.3300 (1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Salvador/BA), ajuizada pela Dep. Federal Alice Portugal (PCdoB/BA).

  4. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

  5. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 151.

  6. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 380

  7. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MS 11.124-DF. Relator: Ministro Nilson Naves, julgado em 26/9/2007, DJ 12.nov.2007; TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AC-0127-04/07-2 /TCU. |Relator: ministro Benjamin Zymler, julgado em 13/2/2007, DOU 15.fev.2007, p.1.; TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO. AMS 2000.01.00.011434-8/DF. Relator: Desembargador Federal João Batista Moreira, julgado em 26/9/2007, DJF1 29.fev.2008. p. 196; REEX 379915220068170001 PE 0037991-52.2006.8.17.0001; Relator (a): José Ivo de Paula Guimarães; Julgamento: 12/04/2012; Órgão Julgador: 8ª Câmara Cível; Publicação: 76; TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO. AMS 2004.34.00.021156-9/DF. Relator: Desembargador Federal Souza Prudente, julgado em 30/6/2008, DJF1 4.ago.2008. p. 452.

  8. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 200.

  9. MEIRELLES, op. cit., p. 98.

  10. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências.

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