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17 de Abril de 2024

Quais as diferenças entre PAD e Sindicância?

Publicado por Sérgio Merola
há 2 meses

Se você é servidor público, provavelmente já ouviu falar sobre Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar, certo?

(Aliás, convenhamos, só de ouvir falar essas palavras já dá um arrepio, não é verdade!?)

Bom... Esses dois procedimentos são utilizados para apurar condutas irregulares de servidores públicos no exercício de suas atribuições, mas possuem características distintas que você precisa saber.

Mas antes de falar a respeito das diferenças existentes entre Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar, você precisa saber que há dois tipos de Sindicância: a Investigativa (SINVE) e a Acusatória (SINAC).

E o que muda entre esses dois tipos de Sindicâncias?

A Sindicância Investigativa (SINVE) é um procedimento preliminar, de caráter investigatório, que é instaurado quando a Administração Pública ainda precisa investigar melhor os fatos para verificar se há indícios de autoria e/ou materialidade quanto à irregularidade que justifique a abertura de um Processo Administrativo Disciplinar contra determinado servidor público.

Por ser um procedimento de caráter investigatório, a Sindicância Investigativa pode ser iniciada sem qualquer servidor investigado, bastando que haja indicação de uma falta a apurar. Além disso, a SINVE não tem procedimento formal para seguir e nem mesmo existe uma comissão sindicante, podendo ser conduzida por um ou mais servidores designados pela autoridade competente.

O ponto mais importante que você, servidor público, deve ter conhecimento a respeito da Sindicância Investigativa (SINVE) é que ela tem caráter inquisitorial. Isso significa que a SINVE é realizada sem o direito ao contraditório e à ampla defesa, tramitando de forma sigilosa e até discricionária (as diligências são definidas pelo sindicante, sem modelos definidos).

Eu gosto de chamar a atenção para essas características pois não são raros os casos de Sindicâncias Investigativas que extrapolam os limites legais e constitucionais por cometerem abusos, sempre sob a justificativa de que é um procedimento no qual não há o direito ao contraditório do servidor sindicado.

De fato, em regra, não é direito do servidor público ter acesso à Sindicância Investigativa (SINVE), nem mesmo o direito de se defender, mas ela deve respeitar os limites de sua função, e uma vez identificada autoria e/ou materialidade da infração, deve ser aberto um Processo Administrativo Disciplinar (PAD) ou uma nova Sindicância, mas agora de caráter acusatório (SINAC).

Ou seja, a Sindicância Investigativa jamais pode terminar em uma pena ao servidor público. O relatório final da SINVE deve se limitar a dizer se deve ser aberto um procedimento disciplinar ou se a decisão é pelo arquivamento do procedimento sem novas consequências.

Já a Sindicância Acusatória (SINAC) é um procedimento disciplinar instaurado para apurar responsabilidade de menor potencial ofensivo, devendo respeitar o devido processo legal, por meio do direito ao contraditório, da ampla defesa e da produção de provas através de todos os meios de provas admitidos em direito.

Outra informação importante, prevista no art. 143 da Lei nº 8.112/90, é que a Sindicância Acusatória (SINAC) e o Processo Administrativo Disciplinar podem ser instaurados para apurar irregularidades no serviço público, mas a existência de um PAD não pressupõe a existência de uma Sindicância.

Contudo, se houve a instauração de uma Sindicância antes do Processo Administrativo Disciplinar (PAD), o servidor investigado deve ficar atento se foram obedecidos os princípios constitucionais inerentes ao devido processo legal durante a Sindicância, pois, caso não, todos os atos probatórios deverão ser refeitos durante o PAD.

Em suma, é fundamental garantir que durante o Processo Administrativo Disciplinar (PAD) o servidor investigado tenha tido a oportunidade de exercer o seu direito à defesa em relação a qualquer prova apresentada.

Pois bem.

A Sindicância Acusatória, também conhecida como Sindicância Punitiva, pode resultar na aplicação de pena ao servidor público investigado. Contudo, não são todas as penas que podem ser aplicadas em uma Sindicância Acusatória, somente a advertência e a suspensão de até 30 dias.

Diferentemente do que acontece na Sindicância Investigativa (SINVE), a Sindicância Acusatória precisa respeitar algumas formalidades, inclusive na formação de sua comissão, que deve ser composta por, no mínimo, dois servidores estáveis, além de observar as etapas previstas no rito ordinário do Processo Administrativo Disciplinar, ou seja, instauração, inquérito administrativo (instrução, defesa e relatório) e julgamento.

Ato contínuo, conforme já falado acima, a Sindicância, mesmo a Acusatória (SINAC), pode anteceder a abertura de um Processo Administrativo Disciplinar e, dependendo da forma como for conduzida, pode representar um grande risco ao servidor investigado.

Isso porque, segundo o Manual de PAD da Controladoria-Geral da União:

“Em certas ocasiões, o processo administrativo disciplinar é instaurado a partir das informações inicialmente obtidas na sindicância. Neste caso, é de se observar que os eventuais defeitos que possam ter existido na sindicância não têm o poder de macular a posterior imposição da pena ao servidor, uma vez que esta terá sido infligida com base unicamente nas provas colhidas no inquérito integrante do processo administrativo disciplinar.
Ademais, a legalidade do processo disciplinar independe da validade da investigação efetuada por meio da sindicância da qual adveio aquele apuratório. Acrescenta-se que os autos da sindicância constituem elementos informativos do processo disciplinar, podendo ser apensados ao processo administrativo disciplinar, como peça informativa da instrução, conforme dispõe. o art. 154 do Estatuto Funcional.”

Com todo respeito à CGU, mas eu discordo veementemente desse entendimento, principalmente se a comissão de Sindicância, aproveitando-se da baixa – ou nenhuma – formalidade necessária, extrapola seus limites e produz provas maculadas contra o servidor, impedindo sua defesa durante o procedimento preliminar, e os autos da Sindicância passam a compor o processo administrativo disciplinar, que, novamente, não abre espaço para o servidor impugnar aquelas provas.

Isso pode parecer exagero, mas ao longo dos últimos anos temos visto diversos PAD’s eivados de nulidades, principalmente no que tange ao direito do servidor de se defender de todas as provas produzidas, e que acabam culminando na pena capital, de demissão ou cassação de aposentadoria, por causa de provas que foram produzidas de maneira ilegal na Sindicância, e que não foram refeitas durante o Processo Administrativo Disciplinar (PAD).

A nulidade mais comum que acontece nesse tipo de situação são testemunhas que são ouvidas ao longo da Sindicância, sem a participação do servidor investigado, e que não são reinquiridas no decorrer do PAD.

Isso faz com que muitas testemunhas se sintam confortáveis em mentir, já que não há ninguém ali para contradizê-la ou desmascará-la.

Para você ter uma noção o quanto esse comportamento da testemunha muda com a presença do servidor investigado e de seu advogado, tivemos um caso que a comissão de Sindicância ouviu umas 8 testemunhas durante o procedimento investigatório.

Como o servidor só nos contratou quando foi aberto o Processo Administrativo Disciplinar (PAD), não tivemos como participar das oitivas que ocorreram durante a Sindicância. Contudo, tivemos acesso às gravações das oitivas e confesso a você que eu quase desisti de continuar defendendo aquele servidor após ouvir o que as testemunhas disseram sobre ele.

Mas, como advogado, fui ouvir a versão do meu cliente, que me explicou várias situações que eram “pano-de-fundo” e me garantiu que as testemunhas não falariam aquelas mentiras durante o PAD.

Dito e feito. Pedimos a comissão para trazer, novamente, todas as testemunhas, e somente uma compareceu, contradizendo totalmente seu depoimento inicial, dado durante a Sindicância. E assim o nosso cliente foi absolvido de qualquer acusação.

Por isso que eu sempre recomendo que os servidores fiquem alertas e sejam diligentes durante os procedimentos preliminares, seja IPS (Investigação Preliminar Sumária) ou Sindicâncias (SINVE ou SINAC). Qualquer deslize em uma dessas fases pode custar seu cargo público.

Por fim, precisamos mencionar que o processo de Sindicância Acusatória se inicia com a publicação da portaria de instauração pela autoridade responsável, e deve constar os nomes dos sindicantes, o prazo para conclusão dos trabalhos (30 dias, prorrogáveis por igual período) e o número do processo.

Ah! E nessa portaria não pode constar expressamente os fatos sob apuração e nem o nome dos investigados, garantindo o respeito à imagem dos servidores.

Agora que você já sabe as principais características das Sindicâncias (Investigativa e Acusatória), chegou a hora de falarmos sobre o Processo Administrativo Disciplinar (PAD).

O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é um instrumento pelo qual a Administração Pública apura as infrações funcionais cometidas pelos servidores públicos, aplicando a penalidade cabível quando constatada a falta.

O Processo Administrativo Disciplinar é regido pelos princípios do contraditório, da ampla defesa, da legalidade, da proporcionalidade, entre outros. Os princípios do contraditório e da ampla defesa já foram mencionados quando falamos das sindicâncias, então, falaremos agora sobre os princípios da legalidade e da proporcionalidade no Processo Administrativo Disciplinar.

O princípio da legalidade, no âmbito do Processo Administrativo Disciplinar, deve ser observado na imposição de sanções e juntamente com a tipicidade de infrações disciplinares.

Isso porque a pena de demissão, a mais grave cabível contra um servidor em atividade, decorre do princípio da legalidade da Administração Pública, e só pode ser aplicada se houver, expressamente, uma descrição da conduta passível dessa punição no estatuto do funcionalismo. Se não houver, a punição deverá basear-se em algum dispositivo da Lei disciplinar, aplicável ao servidor processado, que defina uma infração disciplinar pura.

Eu sei que é muita informação técnica, e até processual, mas tentarei explicar de uma forma mais didática.

A demissão é a punição mais grave que um funcionário público pode receber enquanto está no serviço público. Porém, de acordo com o Princípio da Legalidade da Administração Pública, o servidor público só pode ser demitido se a sua conduta estiver claramente descrita como motivo para demissão nas leis que regem o funcionalismo público. Se não estiver descrita, a punição deve se basear em alguma lei disciplinar que defina uma falta que justifique a demissão.

Isso significa que a responsabilidade administrativa dos servidores públicos está ligada às regras do seu estatuto profissional, que descrevem quais comportamentos são considerados infrações disciplinares graves. E existem dois sistemas para isso: um que lista diretamente as faltas graves e outro que descreve os deveres dos servidores públicos e as consequências de não os cumprir.

Vale ressaltar que o servidor público também pode ser demitido caso cometa algum crime. Nesses casos, a responsabilidade criminal ocorre quando o comportamento se encaixa em um crime descrito no Código Penal ou em outra lei penal e, em ambos os casos, o comportamento precisa estar claramente definido como errado na lei.

Ou seja, as autoridades não podem inventar crimes ou punições e aplicarem a pena de demissão ao servidor público; também não podem pegar uma conduta do servidor e enquadrá-la errônea e propositalmente em um comportamento considerado infração grave ou crime, no intuito de demiti-lo.

Portanto, para aplicar punições disciplinares, é necessário que o comportamento seja considerado uma infração de acordo com as leis que regem o trabalho do servidor público, mesmo que esse comportamento também possa ser considerado um crime.

Superada essa parte principiológica, que é extremamente necessária de ser respeitada no PAD, vamos falar sobre outras características que diferem o Processo Administrativo Disciplinar das Sindicâncias.

O PAD pode ser instaurado por iniciativa da autoridade competente ou por denúncia de qualquer pessoa. A autoridade que tiver ciência de uma irregularidade no serviço público tem o dever de promover a sua apuração, sob pena de responsabilidade.

Nesse ponto é importante destacar que a denúncia pode ser anônima, sem que isso gere nulidade ao PAD. O STJ, inclusive, já editou uma súmula a respeito desse assunto:

Súmula 611: Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou sindicância, é permitida a instauração de processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto à administração.

Eu entendo as razões do STJ ao editar tal súmula, mas preciso destacar que ela é muito mal utilizada dentro do serviço público. Infelizmente, essa liberação da denúncia anônima abriu margem para que servidores se organizem entre si e comecem a gerar demandas em ouvidorias contra outros servidores, forçando a abertura de Processos Administrativos Disciplinares como forma de perseguição e retaliação interna contra seus desafetos.

Essa situação é muito comum, por exemplo, em Universidades Federais e Institutos Federais, principalmente após períodos de eleições internas, quando a chapa vencedora começa a perseguir os servidores da oposição.

Continuando.

O PAD é composto por três fases: instauração, inquérito e julgamento. Na fase de instauração, é formada uma comissão de três servidores estáveis, que terá o prazo de 60 dias, prorrogável por igual período, para concluir o processo. A comissão deverá notificar o acusado, por escrito, dos fatos imputados, das provas existentes e do prazo para apresentar a defesa escrita, que não poderá ser inferior a 10 dias.

E em relação ao prazo de 60 dias para conclusão de um PAD, é importante destacar que a extrapolação do prazo (140 dias, sendo 60 + 60 + 20 para julgamento), por si só, não é motivo para se anular um Processo Administrativo Disciplinar. Esse assunto também foi sumulado pelo STJ:

Súmula 592: O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa.

Perceba que a súmula destaca que o excesso de prazo só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa, e isso tem sido cada vez mais comum, principalmente em PAD’s de servidores aposentados, cujas testemunhas são pessoas mais velhas.

Mas antes de eu te explicar como isso acontece, é necessário falarmos que dependendo do tempo que decorrer, pode acontecer a prescrição do PAD, não podendo mais o servidor ser demitido, ainda que tenha cometido uma infração passível de demissão. Como esse tema é complexo, eu escrevi um artigo só sobre isso.

Clique aqui para ler.

Bom, já a respeito da Súmula 592, o que tem acontecido é o seguinte: a Administração Pública não consegue apurar seus casos com celeridade, e muitos PAD’s são instaurados depois de vários anos do ocorrido. A partir desse cenário, duas situações podem ocorrer:

  1. Quando as pessoas envolvidas no PAD são mais velhas, testemunhas importantíssimas para esclarecer o ocorrido podem falecer, inviabilizando o direito de defesa do servidor investigado;
  2. Com o lapso temporal do fato ocorrido até a apuração do PAD, ocorre mudanças de sistemas e perda de documentos fundamentais para esclarecer a situação, inviabilizando, novamente, o direito de defesa do servidor investigado;

Em ambos os casos, se a Administração Pública não conseguir provar a infração disciplinar, o servidor não pode ser punido. Isso ocorre porque é responsabilidade da Administração provar que a infração ocorreu. Se não conseguirem fazer isso, o servidor não pode ser penalizado.

Passando para a fase de inquérito, a comissão procederá à instrução do processo, ou seja, à coleta e análise das provas, que podem ser documentais, testemunhais, periciais, etc. A comissão poderá ouvir o acusado, as testemunhas, os peritos e quaisquer outras pessoas que possam esclarecer os fatos.

Ao término da instrução, a comissão será responsável por elaborar o relatório final, destacando as provas utilizadas, as infrações constatadas, as circunstâncias que possam agravar ou atenuar a situação, e a penalidade recomendada.

E nessa etapa, é necessário observar um aspecto fundamental: a comissão somente poderá sugerir uma sanção ao servidor se houver provas suficientes que demonstrem a ocorrência da infração atribuída ao acusado.

Além disso, é imprescindível que as provas estejam precisamente relacionadas à infração em questão, pois qualquer discordância entre a infração imputada pela comissão e as provas apresentadas pode acarretar a nulidade do Processo Administrativo Disciplinar (julgamento contrário às provas).

Por fim, na fase de julgamento, o processo será encaminhado à autoridade julgadora, que poderá ser o chefe do órgão, o ministro de Estado, o presidente da República, entre outros, conforme a lei.

A autoridade julgadora terá o prazo de 20 dias, prorrogável por igual período, para proferir a decisão final, que deverá ser motivada e fundamentada na lei. A decisão será publicada no Diário Oficial e comunicada ao acusado.

As penalidades que podem ser aplicadas ao servidor público no PAD são: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão ou de função comissionada. A escolha da penalidade deve levar em conta a gravidade (princípio da proporcionalidade), a natureza, os antecedentes e as consequências da infração.

O servidor público tem o direito de recorrer da decisão que lhe aplicar uma penalidade, no prazo de 10 dias, para a autoridade superior. O recurso terá efeito suspensivo, exceto nos casos de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão ou de função comissionada.

O PAD é um processo complexo e delicado, que envolve direitos e deveres dos servidores públicos e da administração pública, podendo causar a pena de demissão e cassação de aposentadoria aos servidores, mesmo quando já são estáveis na carreira.

Por isso, é aconselhável que o servidor acusado esteja ciente de como se defender adequadamente, a fim de evitar possíveis abusos e ilegalidades por parte da comissão. E, sempre que necessário, deve-se recorrer ao judiciário para garantir o controle de legalidade do Processo Administrativo Disciplinar (PAD).

E se você quiser saber mais detalhes sobre o Processo Administrativo Disciplinar, recomendo a leitura de outro artigo de minha autoria:

Clique aqui para ler.

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1 Comentário

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Excelente artigo! Bem explicado com a diferença entre PAD e Sindicância, e a também entre as sindicâncias. Bom se fizesse um esquema a respeito. Obrigada! continuar lendo