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29 de Fevereiro de 2024

Regulamentação do Airbnb: Lei do Inquilinato x Lei Geral do Turismo

Publicado por Luisa Medeiros
há 4 anos

1. Introdução

O Airbnb possui menos de 10 anos de história e já é avaliado em mais de 30 bilhões de dólares. Grande sucesso entre turistas e pessoas interessadas em complementar a renda, a plataforma já foi objeto de inúmeras disputas judiciais ao redor do mundo, por agentes do mercado imobiliário, síndicos e representantes da indústria hoteleira.

A grande razão para o surgimento desses conflitos é o enquadramento da plataforma no modelo econômico do “sharing economy”, que, ao extinguir a necessidade de um intermediário, reduz consideravelmente os custos do mercado e impõe, de imediato, uma concorrência acirrada com as modalidades tradicionais de atividade empresarial. No caso do Airbnb, por exemplo, é o próprio aplicativo que realiza o papel de conectar indivíduos que possuam ativos ociosos (imóveis) e consumidores que estão em busca de um serviço (hospedagem).

No Brasil, os posicionamentos doutrinários/jurisprudenciais a respeito da nova modalidade econômica não são unânimes e apenas duas leis que tratam do assunto foram efetivamente aprovadas, apesar de existirem propostas legislativas em diversos estados. Enquanto alguns defendem que o Airbnb deveria ser regulamentado pela própria Lei de Locações (Lei nº 8.245/91), encaixando-se na modalidade de locação por temporada, outros defendem que o serviço ofertado pela plataforma se aproxima da condição de “hospedagem” (Lei nº 11.771/2008), não obstante apresentar diversas características típicas de hotéis ou pousadas.

O próprio Ministério do Turismo já defendeu ambas as interpretações em momentos diversos: quando a plataforma havia acabado de ingressar para o Brasil, em 2015, o Ministério do Turismo declarou, por meio de nota oficial, que o serviço “não se enquadra na Lei Geral de Turismo (11.771/2008), mas na Lei do Inquilinato (Lei 8.245/91)”; em 2017, o Ministério do Turismo mudou sua interpretação, declarando a necessidade de regulamentação do aplicativo e defendendo a incidência de diversas medidas que aproximariam o Airbnb da atividade hoteleira, como a obrigatoriedade de definição da atividade, a indicação de quem são os usuários, de quais direitos o consumidor possui, a definição sobre os períodos de aluguel e qual tributação a atividade sofrerá.

O objeto de estudo do presente artigo é, a partir da análise desses dois posicionamentos, identificar qual seria a forma de regulamentação mais adequada para esse tipo de plataforma, que ao mesmo tempo que consiga tornar mais equilibrada a concorrência com a indústria hoteleira, não implique em burocratização exacerbada à atividade.

2. Lei de Locações e o PL nº 748/2015

Em primeiro lugar, o presente artigo buscará analisar o posicionamento adotado pelo Ministério do Turismo em 2015, no sentido de que o serviço de hospedagem Airbnb não se enquadraria na Lei Geral do Turismo, mas sim na Lei do Inquilinato (Lei. 8.245/1991).

Segundo esse entendimento, a forma de locação praticada pelo Airbnb se assemelharia à locação de temporada, cuja disciplina legal está presente entre os artigos 48 e 55 da Lei do Inquilinato.

A locação de temporada é, nos termos do artigo 48 dessa lei, aquela “destinada à residência temporária do locatário, para a prática de lazer, realização de cursos, tratamento de saúde, feitura de obras em seu imóvel, e outros fatos que decorram tão somente de determinado tempo, e contratada por prazo não superior a 90 dias”.

A conceituação legal exposta acima enseja, por si só, alguns impasses para o enquadramento do Airbnb na Lei no Inquilinato: afinal, a locação por temporada tem como característica fundamental a limitação quanto ao prazo máximo da locação – 90 dias.

O Airbnb, por sua vez, não se utiliza de nenhuma ferramenta para obstar que anfitriões disponibilizem o seu imóvel por período superior aos 90 dias estabelecidos na legislação. Pelo contrário, a plataforma possui a opção de “Reserva de Longa Duração”, quando o prazo de locação é de 28 dias ou mais.

Nessa hipótese, o aplicativo estabelece que o “hóspede” será cobrado pelo primeiro mês à vista e o restante será recolhido em parcelas mensais, sem jamais estabelecer prazo máximo para a locação.

Ainda sobre as incompatibilidades entre o serviço de hospedagem praticado pelo Airbnb e a locação por temporada, a Lei do Inquilinato estipula que o contrato de locação de temporada não pode ser prorrogado, conforme se extrai de seu artigo 50:

Art. 50. Findo o prazo ajustado, se o locatário permanecer no imóvel sem oposição do locador por mais de trinta dias, presumir - se - á prorrogada a locação por tempo indeterminado, não mais sendo exigível o pagamento antecipado do aluguel e dos encargos.

Parágrafo único. Ocorrendo a prorrogação, o locador somente poderá denunciar o contrato após trinta meses de seu início ou nas hipóteses do art. 47.

Esse dispositivo busca, justamente, evitar que locador e locatário celebrem sucessivos contratos para temporada, afastando a incidência dos dispositivos atinente à locação residencial, que são propositadamente mais protetivas ao locatário.

A Airbnb, pelo contrário, não estipula óbice algum para que o anfitrião e o hóspede prorroguem o prazo da locação. Para que isso seja feito, basta que o hóspede solicite a extensão do período de estadia e o anfitrião a autorize.

A despeito das aparentes contradições entre o serviço de hospedagem praticado pelo Airbnb e o instituto da locação por temporada, a propositura do PL nº 748/2015 seguiu a orientação do Ministério do Turismo e estabeleceu “que a locação de imóveis residenciais para temporada segue sendo tratada no âmbito da Lei 8.245/1991, independentemente do auxílio de novas ferramentas tecnológicas”, a partir da inclusão do § 2º ao artigo da Lei do Inquilinato, que assim prescreve:

§ 2º Não descaracterizam a locação para temporada:

I - O oferecimento de imóveis residenciais para locação, em todo ou em parte, por meio de sítios eletrônicos ou aplicativos, observados o disposto no caput;

II - A cobrança, em apartado, de valores como indenização das despesas com limpeza.

A partir da análise da justificação do PL, verifica-se que a principal preocupação de seu autor foi evitar que “pessoas e empresas se utilizem de sítios eletrônicos ou aplicativos de locação por temporada para oferecer serviços de hotelaria de forma ilegal, sem observar os critérios de qualidade e segurança ditados pela Lei Geral do Turismo”.

Para tanto, o projeto de lei tratou de afastar do conceito de “locação por temporada” a disponibilização de unidades acompanhadas de serviços regulares, característicos de hotelaria, mediante a inclusão do § 3º ao mesmo artigo 1º, que estabeleceria que “§ 3º O locador que prestar qualquer serviço regular de hospedagem deverá obter os cadastros do Ministério do Turismo e os demais cadastros previstos em lei.”

O Projeto de Lei, no entanto, não criou medidas impositivas para que as plataformas fossem constrangidas a criar ferramentas e estabelecer regras compatíveis com a legislação brasileira, especialmente a Lei do Inquilinato.

3. Lei Geral do Turismo e o Airbnb

Em 2017, o Ministério do Turismo emitiu novo posicionamento, no sentido de que as plataformas como o Airbnb deveriam possuir regulamentação própria, de forma a se aproximar do serviço de hotelaria, bem como de determinar a incidência de algumas normas da Lei Geral do Turismo, afastando o instituto da locação por temporada.

Calcadas nesse mesmo entendimento, surgiram algumas propostas de leis estaduais ou municipais que buscaram aproximar cada vez mais os dois tipos de serviço, atribuindo algumas normas da Lei Geral do Turismo ao serviço de hospedagem do Airbnb.

Os dois únicos projetos de lei que, de fato, foram aprovados são a Lei Complementar nº 99 de 2017, da Câmara Municipal de Caldas Novas/GO e a Lei nº 4140/2019, da Câmara Municipal de Ubatuba/SP.

Ambos os regramentos estabelecem que a exploração de imóveis residenciais como meios de hospedagem será regulamentada de forma subsidiária pela Lei Geral do Turismo, respeitado também os dispositivos sobre o aluguel por temporada, previstos na Lei do Inquilinato.

A Lei nº 4140/2019 define o conceito de “meio de hospedagem em residência”, como “aqueles destinados a prestar alojamento temporário para uso turístico, com prestação de serviços, cobrança de diária ou pacotes de diárias para hospedagem, nos termos do art. 23 da Lei Geral do Turismo-Lei 11.771/2008” (art. 2º, I).

O art. 3º da Lei ainda indica quem são os agentes intermediadores e, dentre estes, inclui os aplicativos e plataformas eletrônicas diversas. Confira-se:

Art. 3º Para os fins desta Lei, denominam-se Intermediadores as agências de turismo, aplicativos, plataformas eletrônicas diversas, websites de anúncios e reservas, agências de viagem online conhecidas internacionalmente como OTAs, redes sociais e similares.

Nos termos definidos legalmente, as residências que promovam hospedagem somente poderão ofertar o serviço se obtiverem o número no Cadastro Municipal de Contribuintes (CMC) do Município de Ubatuba, o qual deverá ser emplacado e mantido na propriedade, em local visível e próximo à porta de entrada.

A Lei nº 4140 ainda estabeleceu que os prestadores do serviço que estiverem cadastrados na Prefeitura de Ubatuba terão direito a ter acesso a programas de apoio, financiamentos ou outros benefícios relacionados ao fomento ao turismo, bem como ser mencionado, em qualquer promoção ou divulgação oficial, inclusive em campanhas promocionais realizadas pela Secretaria de Ubatuba.

A Lei Complementar nº 99/2017, de Caldas Novas, por sua vez, estabelece várias obrigações ao proprietário que disponibilizar seu imóvel para a hospedagem, como por exemplo, (i) a obrigatoriedade de observar as regras sanitárias e de saúde pública e relações de consumo e (ii) a obrigatoriedade de disponibilizar, em todos os anúncios, as regras e previsões constantes da convenção de condomínio.

No que tange aos tributos, a legislação estabelece que o prestador do serviço de hospedagem deverá informar ao fisco municipal o recolhimento da taxa anual de funcionamento e do ISS, decorrentes da prestação remunerada de seus imóveis residenciais. Segundo a lei, a base de cálculo do imposto é o preço da diária da hospedagem.

Aparentemente, a legislação em questão resolve o problema quanto à limitação temporal inerente ao próprio conceito de locação por temporada.

Isso porque, além de dispor expressamente que prazo máximo para a locação é de 90 dias, nos termos do artigo 48 da Lei do Inquilinato, estipula a necessidade de o proprietário do imóvel informar trimestralmente às autoridades municipais a quantidade de diárias comercializadas, a média do preço cobrado, o nome o CPF e a origem dos hóspedes (artigo 10).

Além da Lei aprovada em Caldas Novas, os legisladores de outros estados e municípios também vem depreendendo esforços no sentido de regulamentar o uso dessa modalidade de prestação de serviços.

No PLC 1.597/16, em trâmite na Câmara Municipal de Florianópolis, a proposta é criar uma taxa municipal sobre serviços de hospedagem via internet, tal como Airbnb.

Em Armação de Búzios, por sua vez, a proposta legislativa é obrigar que o proprietário do imóvel realize cadastro da atividade de hospedagem residencial não profissional, através da apresentação dos seguintes documentos (i) comprobatório do imóvel, (ii) planta atualizada e assinada por profissional habilitado, (iii) certidão de regularidade fiscal, (iv) “Habite-se” e (v) licença sanitária. O imóvel, por sua vez, deverá cumprir inúmeras exigências, tais como: abastecimento de água potável, ter ligação à saúde pública de esgoto, tratamento de afluentes, coleta de resíduos sólidos, extintores de incendios e materiais para primeiros socorros. A unidade residencial regularizada deverá ser marcada com uma placa “Hospedagem Legal”.

Ou seja, as regulamentações propostas em diversos estados brasileiros buscam, de fato, aproximar a atividade do Airbnb do serviço de hospedagem, previsto precipuamente na Lei Geral do Turismo.

4. Conclusão

Após a análise das disputas políticas e jurídicas que envolvem o tema, necessário reconhecer que a Lei do Inquilinato, apesar de tratar sobre a locação por temporada, não é suficiente para regulamentar o funcionamento e a modalidade econômica do Airbnb.

Igualmente, o PL nº 748/2015, muito embora consiga tornar a Lei do Inquilinato um pouco mais compatível com o serviço proposto pelo Airbnb, está longe de se configurar como uma regulamentação adequada para a disciplina jurídica da plataforma, uma vez que deixa de se preocupar com um dos principais aspectos para a configuração da locação por temporada: a limitação de prazo para a locação e a impossibilidade de prorrogação.

Com efeito, a regulamentação da plataforma deve ter como prioridade o estabelecimento de normas que delimitem expressamente o limite de prazo da locação e que afastem a possibilidade de prorrogação do período de aluguel.

A esse respeito, o procurador-geral de Nova York (Attorney General) elaborou um relatório que levanta sérias preocupações a respeito do impacto da plataforma na cidade norte-americana. Uma delas é o fato de que, em 2013, mais de 4.600 unidades tinham sido reservadas por pelo menos 3 meses do ano. Dentre essas, quase 2.000 foram reservadas de forma cumulativa por 6 meses ou mais, acarretando a indisponilidade para o uso de locação residencial.

No Brasil, essa situação é especialmente preocupante, considerando que a legislação atribui tratamento bastante diferenciado para os dois tipos de locação.

Nesse sentido, conclui-se que a melhor forma de legislar sobre o aplicativo seria através de uma regulamentação especifica, conforme já vem sendo feito em alguns estados do Brasil.

No entanto, é crucial que a legislação tenha como princípio norteador evitar que a plataforma se configure como uma forma de burlar a lei, seja através da criação de hotéis ilegais, seja através da simulação de um contrato de locação por temporada, quando a hipótese era de locação residencial.

O legislador deve empreender esforços no sentido de afastar qualquer tipo de norma que tenha como única finalidade burocratizar a forma de negócio, desvirtuando o próprio conceito de “sharing economy”, que é, em sua essência, um facilitador.

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