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22 de Maio de 2024

Uma retrospectiva histórica da improbidade administrativa

Publicado por Italo Estrela
há 11 meses

No decorrer dos anos pudemos vivenciar no Brasil um crescimento exponencial da máquina pública, somando cada vez mais responsabilidades e funções na sociedade. Em paralelo fora crescendo também a necessidade de maior fiscalização e controle em torno do poder que foi sendo somado, sendo um destes meios o instituto da Improbidade Administrativa, que veio evoluindo do início de nossa história até a contemporaneidade. Entretanto, o instituto ainda é mal interpretado ou compreendido, portanto, é preciso entender primeiramente a sua evolução histórica.

Para que se entenda o instituto da improbidade administrativa se faz preciso, antes de tudo, a regressão à origem do próprio termo que lhe dá nome. Probidade tem sua etimologia do latim probitate, e significa aquilo que é bom, relacionando-se diretamente à honradez, honestidade e integridade. Já o prefixo “im” é qualificado como negação ou privação, analogamente temos a improbidade como algo privado de honra, honestidade ou integridade, em face da administração pública.

No código de Hamurábi, do Império Babilônico, datado do 18º século A.C., uma das leis registradas mais antigas da história, já estava previsto punição para juízes que cometessem erros, sendo preciso pagar e ser afastado de seu cargo de juiz.

5º - Se um juiz dirige um processo e profere uma decisão e redige por escrito a sentença, se mais tarde o seu processo se demonstra errado e aquele juiz, no processo que dirigiu, é convencido de ser causa do erro, ele deverá então pagar doze vezes a pena que era estabelecida naquele processo, e se deverá publicamente expulsá-lo de sua cadeira de juiz. Nem deverá ele voltar a funcionar de novo como juiz em um processo.

Havia também na Lei das Doze Tabuas, de 451 A.C., a previsão de punição aos magistrados que fossem corruptos. Em sua Tábua Nona, onde era tratado o direito público, em seu 3.º tópico previa-se inclusive pena de morte para os juízes que recebessem dinheiro com a finalidade de favorecimento a uma das partes. Sendo que nesses registros históricos a improbidade ainda não se alcançava como instituto próprio:

se um juiz ou um arbitro indicado pelo magistrado receber dinheiro para julgar a favor de uma das partes em prejuízo de outrem, que seja morto.

Adentrando a história do Brasil, em seu início legislativo, as Ordenações eram as instruções legislativas que regiam a colônia, onde o monarca exercia seu controle aos administradores das capitanias, e já era possível verificar penas impostas aos Oficiais de Justiça ou da Fazenda que praticassem atos corruptos, desviando o interesse público ao interesse privado.

Em 1830 temos a promulgação do Código Criminal, que apresenta em “Título V - Do Crimes contra a boa ordem, e Administração Pública,” a tipificação objetiva de atos que serão posteriormente enquadrados como ímprobos, sendo os Arts. 129 a 136 os delimitadores desses crimes, entre eles a prevaricação, suborno, concussão e a “peita”, vejamos o Art. 135, 1º:

Art. 135. Julgar-se-ha commettido este crime:
1º Pelo empregado público, encarregado da arrecadação, cobrança, ou administração de quaesquer rendas, ou dinheiros publicos, ou da distribuição de algum imposto, que directa, ou indirectamente exigir, ou fizer pagar aos contribuintes, o que souber não deverem.
Penas - de suspensão do emprego por seis mezes a dous annos.
No caso, em que o empregado público se aproprie o que assim tiver exigido, ou o exija para esse fim.
Penas - de perda do emprego; prisão por dous mezes a quatro annos, e de multa de cinco a vinte por cento do que tiver exigido, ou feito pagar.

Em 1891 tivemos a promulgação da Constituição de 91, até a redação desta Carta Magna, não havia antes citação expressa de crime de improbidade, agora nesta redação fora elencada no Capítulo V, onde são atribuídas as responsabilidades do Presidente, o Art. 54, 6º, que apresenta o termo “probidade da administração” sendo um exemplo de crime de responsabilidade os atos que atentarem contra ela.

Art 54 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente que atentarem contra:
6º) a probidade da administração;

Ademais no seu artigo 82 ele fala da responsabilidade pelos seus atos como funcionários públicos.

Art 82 - Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.
Parágrafo único - O funcionário público obrigar-se-á por compromisso formal, no ato da posse, ao desempenho dos seus deveres legais.

Na Constituição de 1934 fora mantido o ato de atentar contra a probidade administrativa como um crime de responsabilidade do presidente.

Em 1946 a Constituição promulgada à época manteve o texto das duas últimas constituições acerca do crime de responsabilidade para o presidente que atentar sobre a probidade da administração. Ademais previa também em seu Art. 141 § 31º a disposição de lei para sequestro e perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito por influência ou abuso de cargo, ou função pública.

§ 31 - Não haverá pena de morte, de banimento, de confisco nem de caráter perpétuo. São ressalvadas, quanto à pena de morte, as disposições da legislação militar em tempo de guerra com país estrangeiro. A lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica.

Para tal, fora sancionada a Lei n.º 3.164, conhecida como Lei Pitombo-Godói Ilha, que estabeleceu diretrizes para o devido processo de forma bem simplificada, elencando apenas 4 artigos, mas foi omissa em delimitar o que seria reconhecido como ato improbo.

Em 1958 foi promulgada a Lei n.º 3.502, conhecida como Lei Bilac Pinto, que legislava sobre casos de enriquecimento ilícito por influência ou abuso de cargo, ou função. Ela elenca uma definição mais abrangente de servidor público, além de incluir no seu Art. 2º um rol taxativo das condutas que implicariam casos de enriquecimento ilícito. Essa legislação complementou a Lei n.º 3.164, que havia deixado de conceituar e elencar as condutas que se enquadrariam na previsão Constitucional.

A Carta Magna de 1967 manteve estabelecido em seu artigo 84, V, a violação à probidade da administração como crime de responsabilidade, entretanto, com o Regime Militar o Ato Institucional n. º 5 atribuiu ao Presidente poder para confisco dos bens daqueles que enriquecerem de forma ilícita, abrangendo até sociedades de economia mista e autarquias.

Art. 8º - O Presidente da República poderá, após investigação, decretar o confisco de bens de todos quantos tenham enriquecido, ilicitamente, no exercício de cargo ou função pública, inclusive de autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.

Além de poder também suspender os direitos políticos por um parâmetro geral de preservação da Revolução, como dispõe o Art. 4º:

Art. - No interesse de preservar a Revolução, o Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, poderá suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de 10 anos e cassar mandatos eletivos federais, estaduais e municipais.
Parágrafo único - Aos membros dos Legislativos federal, estaduais e municipais, que tiverem seus mandatos cassados, não serão dados substitutos, determinando-se o quorum parlamentar em função dos lugares efetivamente preenchidos.

Já em 1988, com a promulgação da atual Carta Magna e posteriormente suas emendas, temos a presença do instituto da Improbidade Administrativa em diversos de seus trechos, começando a dar espaço para uma organização e sistematização.

No artigo 14, § 9º, o texto traz a previsão de lei complementar para estabelecimento de inelegibilidades, atribuindo uma das finalidades a proteção a probidade administrativa.

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato, considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta, ou indireta. (Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão n.º 4, de 1994)

Ademais, no artigo 15, a improbidade administrativa é citada como um caso de suspensão ou perda de direitos políticos:

Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.

No artigo 37, dispondo sobre a Administração Pública, elenca o já apresentado no artigo 15, e abrindo o espaço para uma legislação especifica sobre o tema, como elencado no parágrafo 4º do artigo.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8429/1992) foi promulgada em um contexto histórico caótico, que culminou inclusive no impeachment do ao tempo presidente, Fernando Collor de Mello. A legislação surge em meio de uma insatisfação coletiva da sociedade diante dos escândalos de corrupção que circundaram o ex-presidente. Portanto, visando complementar o Art. 37, § 4º da Constituição Federal, a Lei n.º 8429/1992 veio trazendo diversas disposições visando sistematizar e estabelecer os parâmetros do processo do instituto da Improbidade Administrativa, buscando ter um meio para responsabilização dos agentes públicos pelos seus atos.

O texto trazia a classificação da improbidade em três categorias, sendo o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentar contra os princípios da administração pública, sendo respectivamente elencados nos artigos, 9º,10º e 11º, sendo o Art. 11 composto de um rol exemplificativo com uma lista de condutas que em seriam consideradas atentado aos princípios da administração pública.

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei, e notadamente:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens, ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

Importante ressaltar que com a promulgação da Lei de Improbidade, houve a revogação das Leis n.º 3.164/1957 e 3.502/1958.

Com o passar do tempo e após diversas aplicações da Lei 8429/1992, fora verificado algumas incongruências no texto, ficaram lacunas conceituais abertas com a redação, e diante do direito administrativo sancionador tenhamos um instituto com ainda muito abrangente e aberto, sem uma delimitação correta.

Foi-se verificado o uso do instituto por diversas vezes para perseguições políticas e judicialização de questões controversas acerca da qualificação ou não como improbidade. Como consequência, o Judiciário acabou por submerso em processos e completamente sobrecarregado. Motivo pelo qual surge a proposta de uma nova redação para a lei. O novo texto fora aprovado pela Lei n.º 14230/2021, e trouxe mudanças significativas, e ainda debatidas sobre seu real impacto no ordenamento jurídico brasileiro.

A Improbidade Administrativa sempre esteve presente na sociedade desde os seus primórdios, mas cada dia mais sua delimitação e sistematização se apresenta como imprescindível para um bom funcionamento da máquina pública, que está cada dia maior e com mais responsabilidades. Existe uma tendência que a modificação da redação em 2021, não será a última atualização que será feita acerca do instituto, assim como a realidade vai se alterando o cenário com o passar dos anos o direito tende a se adequar as demandas que surgem, como fora apresentado na evolução histórica.

FONTES

http://www.historia.seed.pr.gov.br/arquivos/File/fontes%20historicas/codigo_hamurabi.pdf

http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/12tab.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lim/lim-16-12-1830.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituicao91.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituicao34.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituicao46.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/l3164.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituicao67.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/AIT/ait-05-68.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm

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