Página 26 da Legislativo do Diário Oficial do Estado de São Paulo (DOSP) de 1 de Maio de 2021

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Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 2022 Governo do Estado de São Paulo

ANEXO II

RISCOS FISCAIS

Conforme art. , § 3º, da Lei Complementar Federal nº 101, de

04.05.2000.

I – INTRODUÇÃO

Este anexo tem como objetivo explicitar os principais riscos fiscais na execução do orçamento de 2022,em conformidade com o

parágrafo 3º, artigo da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Os riscos fiscais não se restringem somente aos passivos contingentes decorrentes de ações judiciais em curso. Englobam,

também, riscos macroeconômicos que podem afetar a realização da receita ou importar em incremento da despesa, bem como

provocar variações nos determinantes da dívida pública.

Os passivos decorrentes de ações judiciais englobam todas as demandas ajuizadas contra o Estado – Administração Direta e

Indireta – em que ainda não há decisão definitiva sobre o litígio, seja quanto ao seu mérito ou ao valor efetivamente devido.

Portanto,ainda não se constituíram em precatórios e seus efeitos não configuram obrigações definitivas passíveis de serem

incorporadas quando da elaboração do orçamento de 2022. Esses passivos contingentes poderão impactar tanto a despesa

orçada, como também, reduzir a receita orçamentária, como nos casos em que se questiona a cobrança de tributos, cujas

repercussões podem assumir caráter geral extrapolando demandas específicas.

As receitas constantes do projeto de lei orçamentária anual, a ser enviado à Assembleia no segundo semestre, se constituem

apenas em uma previsão, em consonância com as normas de direito financeiro, uma vez que dependem do comportamento da

inflação, do ritmo da atividade econômica e dataxa de câmbio, entre outros fatores. Portanto, qualquer evento que ocasione um

desvio nos parâmetros adotados para asprojeções dessas variáveis e os valores efetivamente observados ao longo do

exercício, podem ocasionaruma frustração nos níveis de arrecadação também se constituindo em um risco fiscal.

Variações no cenário macroeconômico, que ampliem a demanda pelos serviços públicos prestados pelo Estado, como saúde,

educação e segurança pública podem exigir maior volume de despesas não previstas, configurando, assim, risco de ordem

fiscal.

No que tange a dívida pública, os riscos fiscais estão associados às variações que podem ocorrer em discordância com

aquelas previstas nos indexadores e nas taxas de juros pactuados nos respectivos contratos de financiamento.

As receitas constantes do projeto de lei orçamentária anual, a ser enviado à Assembleia no segundo semestre, se constituem

apenas em uma previsão, em consonância com as normas de direito financeiro, uma vez que dependem do comportamento da

inflação, do ritmo da atividade econômica e da taxa de câmbio, entre outros fatores. Portanto, qualquer evento que ocasione

um desvio nos parâmetros adotados para as projeções dessas variáveis e os valores efetivamente observados ao longo do

exercício, podem ocasionar uma frustração nos níveis de arrecadação também se constituindo em um risco fiscal.

Variações no cenário macroeconômico, que ampliem a demanda pelos serviços públicos prestados pelo Estado, como saúde,

educação e segurança pública podem exigir maior volume de despesas não previstas, configurando, assim, risco de ordem

fiscal.

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Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 2022 Governo do Estado de São Paulo

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RISCOS FISCAIS

Os dados disponíveis para os primeiros meses deste ano indicavam desempenho positivo para a atividade econômica paulista,

com consistente recuperação, inclusive em patamar superior ao experimentado pela economia nacional.

Entretanto, o cenário macroeconômico mostrou forte deterioração ao longo do último mês pelo impacto socioeconômico

decorrente da pandemia do coronavírus. Prevalece elevado o grau de imprevisibilidade, em diferentes âmbitos, sobre a

extensão dos reflexos do enfretamento desta crise de emergência de saúde pública de importância internacional.

Os riscos fiscais associados ao atual quadro de situação são potencialmente graves e não são ainda passíveis de serem

integralmente dimensionados. As projeções das variáveis macroeconômicas e as estimativas dos resultados fiscais delas

decorrentes, adotadas para as Diretrizes Orçamentárias de 2021, são as mais prováveis à luz dos dados até agora conhecidos.

Todavia, futuramente poderão requerer diferentes graus de ajustamento por imposição da evolução da crise e suas

consequências socioeconômicas.

II - RISCOS MACROECONÔMICOS

Os principais riscos macroeconômicos são aqueles associados a variações nos determinantes da previsão dos diferentes

componentes da receita estadual e, em particular, da arrecadação do ICMS, que é o principal item individual da receita e que

em 2020 respondeu por aproximadamente 84% das receitas tributárias totais.

A receita do ICMS é impactada pelo crescimento (ou contração) do PIB, pela variação dos preços da economia e pela carga

tributária do ICMS. A inflação mensurada pelo IGP-DI, que guarda estreita relação com a inflação do ICMS, pode em

momentos específicos distar consideravelmente desta em função da maior ou menor participação de produtos na cesta de

cada deflator específico. Por exemplo, aproximadamente 8,2% da arrecadação do ICMS é composta pelo segmento de

geração e distribuição de energia e aproximadamente 9,4% é composto pela produção e distribuição de combustíveis. É

natural, portanto, que choques de preços de energia elétrica ou de derivados de petróleo impactem fortemente a inflação

específica do ICMS, não só em função dos seus efeitos diretos imediatos sobre os preços que compõem a base do imposto,

mas também em função dos efeitos indiretos e defasados sobre o preço de outros bens e serviços que compõe a base de

arrecadação. A elevação de preços, todavia, teria como contrapartida efeitos sobre a demanda agregada da economia paulista,

via contração do consumo, do investimento e mesmo dos gastos do governo. Assim, se por um lado, aumenta a taxa de

variação dos preços, por outro aprofunda a queda no nível do produto. A contração do produto, por seu turno, contribuiria para

a queda das receitas do imposto e certamente será motivo de precaução do gestor público. Portanto, o jogo de forças entre a

variação da inflação específica da base de arrecadação, de um lado, e a variação do produto, por outro, será o grande

direcionador da dinâmica da arrecadação do ICMS.

No curto prazo, enquanto os hábitos de consumo e as expectativas dos agentes não sofrem alterações significativas, a inflação

sobrepuja os efeitos da contração do produto. À medida, entretanto, que a renda das famílias, o nível de desemprego e as

expectativas dos agentes se deterioram, a contração da demanda agregada gera uma queda no produto capaz de intensificar

as perdas reais de arrecadação.

Uma característica notável da economia paulista é sua crescente integração com as outras economias, que se evidencia no

avanço da interrelação da indústria paulista com as cadeias produtivas internacionais e o consequente aumento dos fluxos

comerciais e financeiros do Estado com a economia mundial. É certo que a expansão das relações de troca propicia maiores

oportunidades de negócios e, neste sentido, é capaz de intensificar as taxas de crescimento do produto. Todavia, a maior

interrelação traz consigo riscos associados à flutuação do produto nas economias parceiras e à flutuação da taxa de câmbio.

Quanto ao primeiro fator de risco, a flutuação do produto das economias parceiras, a ligação se estabelece via fluxo da balança

comercial, tanto no que concerne às exportações quanto às importações. Embora o ICMS não incida nas exportações para o

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RISCOS FISCAIS

exterior, a atividade exportadora movimenta toda a cadeia de suprimentos, além de gerar o aumento da massa salarial e de lucros advindas da atividade exportadora. Também é crescente a utilização de insumos importados pela indústria e, portanto, a dinâmica de preços industriais está cada vez mais associada à escassez relativa das importações. Por isto, flutuações adversas na economia mundial são transmissíveis com intensidade cada vez maior à economia paulista, e, em especial, a sua base industrial. As flutuações da atividade na economia do resto do mundo estão intimamente associadas ao nível de crescimento do PIB paulista e, por conseguinte, do ICMS, seja diretamente via exportações, seja indiretamente via movimentação das cadeias produtivas ou ainda via indução do consumo e do investimento decorrente das flutuações da massa salarial e dos lucros. Por sua vez, a taxa de câmbio, entendida como preço relativo da moeda local e da moeda estrangeira, se afigura como o preço mediador entre os residentes e o resto do mundo, por isto suas alterações ocasionam importantes alterações no fluxo de mercadorias e serviços, intensificando-os ou os atenuando. O aumento da volatilidade no mercado de câmbio é transmitido para o valor das importações da indústria e do comércio, e daí transmitido para a arrecadação do ICMS, constituindo-se em um dos principais fatores de flutuação da arrecadação no curto prazo.

A carga tributária do ICMS, entendida como a relação entre o valor arrecadado e a base do imposto, também pode sofrer contrações em função da sua recomposição, do aumento da inadimplência e de alterações tópicas na legislação tributária. Períodos de contração do ciclo são acompanhados pela queda na renda real das famílias, ocasionando uma alteração na sua cesta de consumo e direcionando uma maior parcela da sua renda disponível para produtos essenciais, gravados com alíquotas inferiores do ICMS. Períodos de contração cíclica são acompanhados de contração no crédito às empresas e às famílias, o que pode dar ensejo a constrangimentos no fluxo de caixa das empresas ocasionando aumento de inadimplência e consequente queda na carga tributária.

Em 2020 o recrudescimento da pandemia mundial da Covid-19 provocou uma paralização momentânea das cadeias de produção globais que ofertam e demandam insumos e produtos da indústria paulista, provocando efeitos transitórios no nível da produção, que, aos poucos, se restabelece, mas persiste no curso de quase estagnação que caracterizou a dinâmica industrial paulista após a crise de 2014/2016. A retomada é entremeada por períodos de forte expansão e contração, os quais decorrem dos movimentos assíncronos das cadeias globais e da alta volatilidade cambial que marcam o período. A despeito do baixo crescimento da atividade industrial, que juntamente com o atacado respondem por cerca de 55% da arrecadação do ICMS, em 2020 a arrecadação do setor industrial demonstra crescimento real quando deflacionada pelo IPCA. Este crescimento é função do maior descolamento histórico já observado entre o IPCA e o IPA (índice de preços ao produtor amplo), de forma que, à medida que os índices de inflação convirjam, a taxa de crescimento da arrecadação de ICMS deflacionada pelo IPCA tende a arrefecer, ao passo que a corrosão inflacionária da renda das famílias gerará um crescimento mais lento do consumo e, consequentemente, é muito provável que os ganhos reais de arrecadação sejam reduzidos em um horizonte próximo.

Cabe também registrar o término do ciclo expansionista da política monetária iniciada no primeiro trimestre de 2020, que deverá condicionar o nível das diferentes modalidades de taxas de juros praticadas no mercado, o que, com alguma defasagem, afetará as decisões de consumo e investimento dos agentes, influindo na arrecadação de impostos e nas despesas com o serviço da dívida de forma imediata.

A Receita do IPVA, que representou 10,2% da receita tributária total em 2020, está intimamente associada com a atividade econômica. São dois os canais pelos quais o nível de atividade influencia o recolhimento do tributo: o acréscimo de novos veículos à frota, e o nível de inadimplência. Na medida em que a perda de poder aquisitivo das famílias se aprofunda é natural que haja postergação na aquisição de um novo veículo ou da substituição do antigo. Também é certo que crises econômicas restringiriam o orçamento das famílias, o que eventualmente poderia causar um aumento nas taxas de inadimplência do imposto.

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ANEXO II

RISCOS FISCAIS

As transferências correntes, por advirem em quase sua totalidade dos impostos e contribuições arrecadados pelo governo federal e que são partilhados com os Estados e municípios, estão sujeitas aos mesmos riscos fiscais elencados na LDO da União.

No que concerne às receitas de operações de crédito, internas ou externas, não há relação direta com fatores macroeconômicos, mas há o risco de não assinatura dos contratos no prazo previsto no cronograma. Esse risco decorre da complexidade da tramitação, de condições determinadas pela União para contratações de operações com aval da União e também de restrições impostas para desembolsos em anos eleitorais. A contratação subordina-se às normas da Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF) e às Resoluções do Senado Federal (RSF) nºs. 40 e 43 de 20 e 21 de dezembro de 2001 e avaliação da classificação de capacidade de pagamento (CAPAG) elaborada pela STN. A LRF atribui ao Ministério da Fazenda a Verificação dos Limites e Condições para a contratação de operações de crédito. Há que se considerar também a necessidade de definição do espaço fiscal para a contratação de novos financiamentos, no âmbito do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal, realizada anualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional.

As projeções mais recentes sobre o crescimento da economia situam-se em patamar bem mais confortável do que o verificado no auge da pandemia de COVID-19 em 2020, refletindo a menor probabilidade de cenários de curto e médio prazo mais pessimistas sobre a receita do Estado. Ainda assim, persistem os riscos de impacto na atividade econômica e na arrecadação decorrentes da gravidade do quadro sanitário e de eventual necessidade de adoção de medidas mais rígidas de isolamento social, que possam afetar as expectativas dos agentes econômicos, o emprego e a demanda agregada.

Em contraponto, atualmente parecem menores, em relação ao sentimento dominante no exercício anterior, as perspectivas concretas da aprovação, nesta legislatura, de reforma tributária ampla, que se estenda à tributação sobre consumo de competência dos Estados. A reforma tributária, nos termos em que é discutida no Brasil, pode ser considerada um fator de risco à medida que, pela falta de consenso e disparidade das inovações cogitadas, aumenta o grau de incerteza sobre a evolução futura da arrecadação. Ainda que estejam em pauta no Congresso Nacional medidas como a criação, por meio da PEC 45/2019, do imposto de Bens e Serviços – IBS em substituição ao ICMS, PIS, COFINS, ISS e IPI, perderam força o debate parlamentar e as repercussões do tema na sociedade civil, persistindo, apenas, movimentos mais discretos dos representantes das mais diversas tendências.

Nesse contexto, prossegue a dinâmica de concorrência federativa por investimentos produtivos com base na concessão de benefícios fiscais, ainda permitida pela Lei Complementar 160/2017 e pelo Convênio ICMS 190/2017, o que pode afetar a competitividade do contribuinte paulista e potencializar os riscos de pressão por concessão de benefício que implique renúncia de receita.

Constitui outro fator de risco para a arrecadação tributária a aplicação menos abrangente do instituto da substituição tributária, responsável por cerca de 20% da arrecadação do ICMS no Estado, cenário adverso que tem origem em proposições legislativas, a exemplo do PLP 212/2012 ou do PLP 45/2015, que buscam vedar ou restringir a aplicabilidade desse regime às empresas optantes pelo Simples Nacional.

Outra iniciativa em análise no Congresso Nacional, cuja aprovação retiraria a autonomia do Governo do Estado em fixar a carga tributária do ICMS dos produtos envolvidos, é a proposta de instituição de tributação uniforme sobre combustíveis e lubrificantes, apreciada pelo Congresso Nacional com a tramitação do PLP 16/2021, fundamentado no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea h, da Constituição Federal.

Por fim, cabe mencionar ainda a possível alteração nos critérios de rateio das participações governamentais (royalties e participações especiais) de petróleo e gás, que diminuiria a perspectiva dessa receita para o Estado, a depender do

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