Página 19 do Associação Municipalista de Pernambuco (AMUPE) de 29 de Outubro de 2021

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Legislativo (art. 51, IV, da CF), o Executivo (art. 52, XIII, da CF), o Judiciário (art. 99, § Io,’da CF) e o MP (art. 127, § 3o, da CF).

Por fim, a Lei Orçamentária Anual (LOA), tem como objetivo estimar a receita e a fixação da despesa pública. Transcreve-se a conceituação da Lei Orçamentária Anual (LOA) proposta por Leite (2020, p.406) onde:

Consiste no conjunto de gastos realizados pelo Poder Público para a consecução de suas atividades principais, com o objetivo de financiar as ações do governo, sempre com foco na satisfação das necessidades públicas. É, assim, o desembolso realizado pelo Estado para atender os serviços públicos e os encargos assumidos no interesse geral da sociedade. A realização de gastos depende de atividade prudente do Estado. E que há sempre uma tendência de seu crescimento ano a ano. O Estado é demandado todos os anos a aumentar ou reajustar salários, aperfeiçoar a sua política distributiva, proteger os menos favorecidos, ampliar as políticas sociais, tudo para cumprir o art. 3o, da Constituição Federal, que elenca como um dos objetivos da República Federativa do Brasil a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades.

Em face dos conceitos supracitados,destca-se a relevância do planejamento na elaboração das leis orçamentárias, podemos dizer que é a partir dela a administração pública parte para o planejamento das compras, evidenciando as prioridades da administração contida na LDO e consolidada na LOA. A partir dai a gestão prossegue com o planejamento das licitações, obedecendo às disponibilidades orçamentárias e financeiras, promovendo assim o início do procedimento da fase preparatória da licitação.

A coalizão entre a administração e as finanças decorre das exigências da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que impõe limites ao gestor quanto aos gastos públicos e às ações governamentais que acarretem aumento de despesas.

Para Flavio Amaral Garcia, renomado professor de Direito Administrativo da Pós Graduação da Fundação Getúlio Vargas, Procurador do Estado do Rio de Janeiro e professor da Escola de Magistratura do Rio de Janeiro cita em seu livro Licitações e Contratos Administrativos – Casos e Polêmicas 2021: “é um equívoco imaginar que a licitação começa com a requisição do objeto. A licitação começa com o planejamento, com a vinculação do direito administrativo ao direito financeiro. Ou seja, é um plano de contratação anual que esteja vinculado às disponibilidades financeiras e que possa antever qual é o calendário de contratações”.

Assim, a fase preparatória arrima-se no planejamento, que se concretiza nos seguintes instrumentos: i) o Plano Anual de Contratações; ii) o Estudo Técnico Preliminar; iii) a Gestão de Riscos; iv) o Termo de Referência.

3.2.4 DOCUMENTOS DA FASE PREPARATÓRIA

É nesse ponto que o gestor público deve produzir documentos que irão formalizar a demanda e compor os autos do procedimento licitatório, após o devido tombamento administrativo. Os principais documentos são: o Plano Anual de contratações (PAC), o Estudo Técnico Preliminar (ETP), o Mapa de Riscos (realizado após o planejamento e a gestão de riscos) e o Termo de Referência (TR), sobre os quais falaremos a seguir.

Parte essencial do processo de planejamento, o Plano Anual de Contratações (PAC) está previsto nos arts. 12 e 18 da Lei nº 14.133/2021, bem como na Instrução Normativa (IN) nº 1/2018-MP e na Instrução Normativa (IN) nº 1/2019-ME, que dispõem sobre a elaboração do Plano Anual de Contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.

O PAC é um documento que se volta ao planejamento global das necessidades da Administração, sob uma perspectiva de governança. O objetivo é racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das leis orçamentárias. Geralmente é um documento construido pelos órgãos de planejamento, orçamento e finanças dos Poderes Públicos.

A formulação do PAC pelos gestores públicos é altamente recomendado pela Corte Superior de Contas, como dito no trecho do acórdão abaixo transcrito:

Acórdão nº 2.622/2015

Ementa: LEVANTAMENTO. GOVERNANÇA E GESTÃO DAS AQUISIÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. ANÁLISE SISTÊMICA DAS OPORTUNIDADES DE MELHORIA. RECOMENDAÇÕES AOS ÓRGÃOS GOVERNANTES SUPERIORES.

“Diagnósticos: 54% das organizações estão no estágio inicial de capacidade na execução de processo de planejamento das contratações.

Recomendações:

9.2.1.12.1. elaboração, com participação de representantes dos diversos setores da organização, de um documento que materialize o plano de aquisições, contemplando, para cada contratação pretendida, informações como: descrição do objeto, quantidade estimada para a contratação, valor estimado, identificação do requisitante, justificativa da necessidade, período estimado para executar a aquisição (e.g., mês), programa/ação suportado (a) pela aquisição, e objetivo (s) estratégico (s) apoiado (s) pela aquisição;

9.2.1.12.2. aprovação, pela mais alta autoridade da organização, do plano de aquisições;

9.2.1.12.3. divulgação do plano de aquisições na internet;

9.2.1.12.4. acompanhamento periódico da execução do plano, para correção de desvios”.

O estímulo do TCU ao Plano Anual de Contratações fundamenta-se na prevenção de riscos de ineficiência e de prejuízos na atuação estatal, conforme descrito nos Acórdãos nºs 1524/2019 e 588/2018, a saber:

Acórdão nº 1524/2019

Ementa: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO. FRAGMENTAÇÃO NAS COMPRAS GOVERNAMENTAIS. OCORRÊNCIA DE SOBREPOSIÇÃO E DUPLICIDADE DE ESFORÇOS, OCASIONANDO RISCOS DE INEFICIÊNCIA, INEFICÁCIA E PREJUÍZOS NA ATUAÇÃO ESTATAL. AUSÊNCIA DE ATUAÇÃO ESTRUTURANTE E SISTEMÁTICA POR PARTE DO GOVERNO FEDERAL PARA TRATAR A FRAGMENTAÇÃO DAS COMPRAS. POSSIBILIDADES DE FUTUROS TRABALHOS DE FISCALIZAÇÃO. RECOMENDAÇÃO. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia que, com fundamento no Decreto 9.679, Anexo I, art. 121, inciso I, realize estudos para avaliar o grau de fragmentação nas contratações do Poder Executivo Federal, seus potenciais efeitos negativos e positivos, assim como as diferentes estratégias de atuação para melhor gerenciá-lo, considerando uma visão completa do Governo, informando ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, as medidas adotadas;

Acórdão nº 588/2018

Ementa: LEVANTAMETNO EM 581 ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL SOBRE GOVERNANÇA E GESTÃO EM 2017. ÍNDICE INTEGRADO DE GOVERNANÇA E GESTÃO (IGG). ÍNDICES DE GOVERNANÇA E GESTÃO DE PESSOAS (iGovPessoas), DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (iGovTI) E DE CONTRATAÇÕES (iGovContratações). DETERMINAÇÃO, RECOMENDAÇÕES E DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES.

“144. (...) grande parte das organizações não consegue fazer com que a gestão estratégia redunde em instrumento efetivo para geração de resultados”.

Por sua vez, o Estudo Técnico Preliminar (ETP) é um documento voltado para o planejamento específico das necessidades da Administração. A nova Lei Geral o define no inciso XX do art. 6º como o "documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação”.

É no ETP que se descreve a necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público. Ele deve ser elaborado por servidores da área técnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação, explanando a viabilidade da contratação, os elementos essenciais que