Página 124 do Associação Municipalista de Pernambuco (AMUPE) de 8 de Novembro de 2021

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SUMÁRIO 
    

1 

INTRODUÇÃO........................................................................................... 


2 

CONCEITO E FINALIDADE DO PROCESSO LICITATÓRIO......... 

10 

3 

FASES DO PROCESSO LICITATÓRIO................................................ 

13 

3.1 

VISÃO GERAL DO PROCEDIMENTO................................................. 

13 

3.2 

A FASE PREPARATÓRIA....................................................................... 

13 

3.2.1 

Abrangência.................................................................................................. 

13 

3.2.2 

O Planejamento como característica principal da fase preparatória............. 

14 

3.2.3 

Etapas da fase preparatória............................................................................ 

15 

3.2.4 

Documentos da fase preparatória.................................................................. 

17 

3.2.5 

A fase preparatória na dispensa e na inexigibilidade de licitação................. 

23 

3.2.6 

A fase preparatória na aquisição de bens e na contratação de serviço.......... 

23 

4 

O PRINCÍPIO DA SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES NO PROCESSO LICITATÓRIO........................................................................................... 

28 

5 

CONCLUSÃO............................................................................................. 

30 

REFERÊNCIAS..........................................................................................

1 INTRODUÇÃO

A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública), a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 (Lei do Pregão) e a Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011 (Lei do Regime Diferenciado de Contratações Públicas), constituem a legislação básica sobre licitações e contratos para a Administração Pública.

Recentemente sancionada, a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, instituiu um novo regime jurídico para toda a administração pública direta, autárquica e fundacional dos entes federados, unificando a legislação esparsa e impondo a revogação obrigatória dos diplomas anteriores após um período de dois anos.

A nova Lei veio em boa hora, esmiuçando conceitos e etapas em contraponto ao antigo diploma que, segundo Rosilho (2011, p. 14), seguia o caminho da “superlegalização”, já que criou procedimentos rígidos e minuciosos reduzindo a discricionariedade do operador de compras na tentativa de melhor a contratação e aquisição de bens e serviços.

A Lei nº 14.133/2021 se propõe a unificar, de forma avançada e moderna, o regime legal de licitações, aplicando-se a toda a Administração Pública direta, autárquica e fundacional de todos os entes da Federação, incluindo Fundos Especiais e Entidades Controladas. Ficam de fora do seu âmbito as licitações e contratos administrativos envolvendo empresas estatais e os contratos que tenham por objeto operações de crédito e gestão da dívida pública, pois já possuem regulação própria e específica.

A importância das normas legais que dispõem sobre o procedimento administrativo licitatório advém do fato de que são instrumento essencial de consolidação do regime democrático brasileiro, na medida em que contribuem para assegurar a todos os interessados a participação igualitária na seleção dos bens e serviços destinados à Administração Pública.

Nos termos da própria Lei nº 14.133/2021, o processo licitatório objetiva assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajosa para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto, assegurando tratamento isonômico entre os licitantes, a justa competição e evitar contratações com sobrepreço ou com preços explicitadamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos, promovendo a inovação e o desenvolvimento sustentável.

Destaca o novo diploma a responsabilidade do órgão ou entidade pública pela governança das contratações, com a obrigatoriedade de implementação de processos e estruturas inclusive na gestão de riscos aceitaveis, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os contratos deles decorrentes almejando a perfeita execução dos objetivos traçados.

Desta forma, a governança das contratações é a ferramenta que possibilita a promoção de um ambiente íntegro e confiável, capaz de assegurar a utilização eficiente de recuros, alinhar as políticas e as estratégias de gestão, mitigar riscos eauxiliar a tomada de decisão para o bom desempenho da gestão, calçado do planejamento estratégico em obediencia as leis orçamentárias promovendo eficiência e eficácia na execução dos contratos.

É em consonância aos objetivos legais que esta Cartilha tem por finalidade geral estruturar e uniformizar, no âmbito do Município de Camaragibe, a fase preparatória do procedimento licitatório, disposta na Lei como a primeira das sete etapas que compõem o processo licitatório.

Diante da relevância da fase preparatória enquanto fundamento indispensável de tudo aquilo que a administração realiza antes da publicação do edital de licitação, é que exsurge a importancia deste estudo que, sem a pretensão de esgotar as dúvidas sobre o tema, busca cooperar com a atividade dosagentes que atuam nos processos de aquisições e contratações públicas, incentivando as boas práticas administrativasna fase embrionária do procedimento licitatório.

A complexidade da matéria e sua diversidade normativa dificultam a colocação da teoria na prática, ainda mais quando a isso se soma o despreparo dos agentes públicos, carentes de capacitação e alheios às ferramentas de inovação, gerando insegurança e questionamentos.

É dessa carência que, como mais vigor, evidencia-se a necessidade do planejamento como ferramenta essencial, ponto de partida para uma gestão de qualidade e com reflexos diretos no bem-estar da sociedade: Afonso (2007, p. 111) destaca a importância do estudo da eficiência entendida como “um fator primordial para o desenvolvimento socioeconômico”; na mesma mão, o Manual de Auditoria Operacional (2010), do Tribunal de Contas da União (TCU), traz a eficiência como sendo uma das dimensões de análise para indicação de desempenho de uma organização pública. Em arremate, Arvate e Biderman (2006, p. 91) entendem que “Estado austero e eficiente é aquele que, em suas ações, gasta com eficiência nas áreas mais necessárias”.

Foi com vistas à melhoria da qualidade do serviço público em atenção à satisfação do usuário que a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, inseriu a eficiência no rol dos princípios constitucionais da Administração Pública.

Nesse sentido, Meirelles (2009, p. 98) ensina que esse “é o mais moderno princípio da função administrativa, pois exige resultados positivos na prestação do serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da sociedade”.

Dentro da Gestão Pública, o princípio da eficiência é considerado o mais moderno da função administrativa. Contudo, a Administração Pública é desempenhada também por outros principios fundamentais que merece destaque, são eles: o da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade. A aplicação desses princípios promove um resultado positivo para a realização do serviço público eo atendimento satisfatórioa sociedade.

No entanto, o atual momento que o País está passando, com a pandemia da Covid-19 que assola o planeta, a lenta aplicação da vacinação, a tímida retomada do crescimento econômico levando a uma escassez de recursos, prejudica o atendimento aos anseios da sociedade, tornado um desafio para qualquer gestão, de um lado, a imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que requer ajuste fiscal para enquadramento das contas públicas, e do outro lado, a ineficiência de recursos financeiros, recusos mal administrados, deficiência no quantitativo de servidores, carência de servidores capacitados, auseêcia de planejamento, inclusive na elaboração das leis orçamentárias, além da ausencia de ferramenta de gestão inovadora para melhor acompanhamento e monitoramento das ações governamentais.

Neste aspecto, destacam-se as ações de inovação em Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), fundamentais na redução das deficiências institucionais e aumento da transparência e controle das contas públicas, bem como a possibilidade de monitoramento das metas de Governo estabelecida nas leis orçamentárias necessárias para o bom atendimento dos serviços a serem

prestados a sociedade de forma célere e adequada. 32

Assim é que esta Cartilha tem por objetivo auxiliar os órgãos da administração direta e indireta do Município de Camaragibe na construção dos documentos necessários à correta instrução da fase preparatória da licitação, etapa inicial na qual se verifica a real necessidade e conveniência da contratação e se estabelecem as condições que nortearão todo o certame, espinha dorsal da atividade administrativa na consecução dos objetivos públicos.

2 CONCEITO E FINALIDADE DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO

Licitação é a forma pela qual a Administração Pública realiza a aquisição de bens e serviços com os quais ela efetiva a garantia da prestação de serviços à população.

A licitação é procedimento administrativo e também princípio, consagrado naConstituição da República Federativa do Brasil no inciso XXI do seu art. 37 como sendo etapa obrigatória e anterior à aquisição de bens e serviços por parte do poder público.

Ainda no conceito de licitação, importa transcrever o ensinamento de Mello (2010, p.608), no qual afirma:

é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na ideia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir.

A exigência do procedimento licitatório decorre de dois importantes princípios administrativos, dos quais todos os demais derivam: o princípio da supremacia do interesse público e o princípio da indisponibilidade de seu interesse.

Assim, por não dispor da coisa pública, os gestores não podem contratar diretamente com fornecedores à sua livre escolha, devendo primar sempre pela satisfação do interesse da coletividade ao garantir a contratação mais vantajosa.

A finalidade do procedimento licitatório é garantir a isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, sem perder de vista os princípios legais que foram ampliados pela Lei nº 14.133/2021, in verbis:

Art. Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

De acordo com Oliveira (2020, p. 597), o procedimento administrativo licitatório tem uma importante função regulatória, na medida em que não se baseia em critérios puramente econômicos:

O procedimento administrativo licitatório tem por objetivo a seleção, dentro de um mercado no qual exista efetiva concorrência entre os licitantes, da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, que não se funda exclusivamente em critérios econômicos, mas também em outros fatores que devem ser ponderados pela Administração Pública, tais como o desenvolvimento nacional sustentável (art. 3.o, caput e § 5º, I, da Lei 8.666/1993), a promoção da defesa do meio ambiente (“licitações verdes” ou sustentáveis), a inclusão de portadores de deficiência no mercado de trabalho (art. , § 5º, II, da Lei 8.666/1993), o fomento à contratação de microempresas e empresas de pequeno porte (LC 123/2006), o incentivo à contratação de mão de obra oriunda ou egressa do sistema prisional (art. 40, § 5.o, da Lei 8.666/1993 e Decreto 9.450/2018), entre outras finalidades extraeconômicas.

Trata-se da denominada “função regulatória da licitação”. Por esta teoria, o instituto na licitação não se presta, tão somente, para que a Administração realize a contratação de bens e serviços a um menor custo; o referido instituto tem espectro mais abrangente, servindo como instrumento para o atendimento de finalidades públicas outras, consagradas constitucionalmente.

Desta forma, a proposta mais vantajosa não é aquela que aparenta ser a de menor custo, mas sim, a que apresenta maiores benefícios à administração pública, com potencial de desenvolvimento econômico nacional e de incentivo ao mercado local movimentado predominantemente pormicros e pequenas empresas.

Um ponto importante que merece destaque na nova Lei de Licitações e Contratos é a preocupação com a efetivação da sustentabilidade, estabelecendo novas diretrizes a serem seguidas pela Administração Pública. A legislação ainda inova ao estabelecer critérios mínimos a serem observados na elaboração do estudo técnico preliminar, dentre eles, a avaliação dos possíveis impactos ambientais, conforme o art. 18, § 1º, inciso XII da Lei nº 14.133/21.

Segundo Justen Filho (2019, p. 24), “há dois aspectos da sustentabilidade nas contratações públicas que valem a pena serem destacados: a dimensão econômico-social e o fomento das atividades no Brasil, por meio da utilização de práticas amigáveis ao meio ambiente para a redução de danos ou do mau uso dos recursos naturais”.

Amparado em princípios e desempenhando um importante papel regulatório, o novo procedimento administrativo de licitação garante a observância do principio constitucional da isonomia, inspirado nas boas práticas administrativas, nas decisões do Tribunal de Contas da União e na mais atualizada jurisprudência dos Tribunais Superiores, por todas:

Acórdão nº 1752/2011

Ementa: AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO DAS AÇÕES ADOTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ACERCA DO USO RACIONAL E SUSTENTÁVEL DE RECURSOS NATURAIS. PERTINÊNCIA, ATUALIDADE E RELEVÂNCIA DO TEMA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES.

(...)

30. Não obstante a redução da discricionariedade permitida ao poder público pela adesão a acordos internacionais e pela existência de normativos nacionais, as medidas de sustentabilidade e eficiência ainda não se encontram amplamente disseminadas na Administração Pública e ainda não constituem uma política de Estado abrangente, coordenada e contínua, que propicie economia de recursos naturais e financeiros por meio do uso racional dos recursos naturais. Percebe-se uma grande heterogeneidade dentro da Administração Pública na inserção dos conceitos de