Página 39 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 9 de Novembro de 2021

Supremo Tribunal Federal
há 3 meses
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institucionais dos Poderes Públicos, sempre que – diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata, eficaz – os atos impugnados, transcendendo interesses meramente individuais, ostentam os atributos da generalidade, da impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes. Precedentes .

3 . A natureza dos processos de índole objetiva é incompatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa. Precedentes .

4 . O Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares: o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas decorrentes de emendas do relator. Isso porque, enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas , tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa , por meio da utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), na qual todas as despesas previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do relatorgeral do orçamento, que atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.

5 . Enquanto a disciplina normativa da execução das emendas individuais e de bancada (RP 6 e RP 7) orienta-se pelos postulados da transparência e da impessoalidade , o regramento pertinente às emendas do relator (RP 9) distancia-se desses ideais republicanos, tornando imperscrutável a identificação dos parlamentares requerentes e destinatários finais das despesas nelas previstas, em relação aos quais, por meio do identificador RP 9, recai o signo do mistério.

6 . Mostra-se em tudo incompatível com a forma republicana e o regime democrático de governo a validação de práticas institucionais por órgãos e entidades públicas que, estabelecidas à margem do direito e da lei, promovam o segredo injustificado sobre os atos pertinentes à arrecadação de receitas, efetuação de despesas e destinação de recursos financeiros, com evidente prejuízo do acesso da população em geral e das entidades de controle social aos meios e instrumentos necessários ao acompanhamento e à fiscalização da gestão financeira do Estado. Precedentes .

7 . Medida cautelar deferida , “ad referendum” do Plenário, para determinar a adoção das seguintes medidas:

( a ) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021 , ampla publicização aos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9);

( b ) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), implementação de medidas para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência (CF, arts. 37, caput, e 163-A); e

( c ) quanto ao orçamento do exercício de 2021 , a suspensão integral e mediata da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento.

Vistos etc.

1 . Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental , com pedido de medida cautelar , proposta pelo PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL diante do que identifica como atos do Poder Público relativos à execução do orçamento público federal, especificamente no tocante às despesas oriundas de emendas do relator-geral do projeto de lei orçamentária (classificadas sob o indicador RP 09).

A controvérsia

2 . O autor afirma existir um “esquema montado pelo Governo Federal”, objetivando aumentar sua base política de apoio no Congresso Nacional. Esse “esquema” envolveria a atuação combinada entre o relatorgeral do orçamento e a Chefia do Poder Executivo da União.

Segundo alega, o relator-geral utilizaria seus poderes regimentais para introduzir a previsão de despesas públicas na LOA mediante emendas parlamentares (emendas do relator). Essa programação orçamentária seria utilizada, em momento posterior, para negociar apoio político de parlamentares, que seriam contemplados com uma “quota orçamentária” (fração das despesas alocadas no orçamento por emendas do relator).

A fração da quota parlamentar obtida pelos congressistas poderia ser por eles destinada, individualmente, a suas bases eleitorais, bastando, para tanto, a simples indicação das entidades públicas ou órgãos beneficiários, por meio de ofícios e outras vias informais de comunicação encaminhados pelos Deputados e Senadores ao próprio relator-geral do orçamento ou ao Chefe da unidade orçamentária competente.

Desse modo, o Executivo (atuando em comunhão de esforços com o relator-geral do orçamento) teria o instrumento político-institucional necessário à cooptação do apoio político de congressistas, utilizando-se, para esse fim, de transferências voluntárias de recursos financeiros da União aos órgãos e entidades selecionados pelos parlamentares envolvidos nesses supostos acordos.

Alega, ainda, o Partido autor que as emendas do relator-geral não possuem previsão constitucional e que o regimento comum do Congresso Nacional as disciplina apenas como um instrumento técnico de ajuste final do projeto de lei à legislação de regência.

Reputa violados, pela forma como adotadas e executadas as emendas do relator, os preceitos fundamentais regentes da Administração, da execução do orçamento público e das finanças públicas, bem como os princípios constitucionais da legalidade, da moralidade, da eficiência e da publicidade.

Sustenta que o desvirtuamento do regime de emendas orçamentárias, mediante a alocação unilateral, pessoal, arbitrária e sem transparência de recursos públicos, configura afronta direta aos arts. 37, caput, 163-A, 165 e 166 da Constituição da Republica .

Argumenta, igualmente, que o condicionamento da liberação de recursos contemplados nas aludidas emendas à adesão de parlamentares aos interesses do Governo em votações evidencia desvio de finalidade na distribuição dos recursos do orçamento.

3. À alegação de que presentes o fumus boni juris – evidenciada a verossimilhança das alegações – e o periculum in mora – ante as consequências imediatas e irreparáveis ao Erário, às políticas públicas e ao patrimônio público –, requer a concessão de medida liminar para que sejam determinadas:

(i) “a imediata suspensão da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9, as emendas do relatorgeral (RP 9) ao orçamento de 2021”, e

(ii) “a publicação e/ou juntada nestes autos das informações pormenorizadas das emendas RP 9, dentre outros com as informações completas relativas aos parlamentares autores das indicações, o detalhamento da destinação dos recursos das emendas em 2020 e 2021 e os convênios e contratos de repasse e termos de execução descentralizadas firmados com recursos orçamentários de emenda de relator-geral (RP 9)”.

4. No mérito, pugna pela procedência da arguição de descumprimento de preceito fundamental, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade do conjunto de atos do Poder Público consistente na execução do identificador de resultado primário (RP) nº 9 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral) e, por conseguinte, das emendas do relator-geral do Orçamento de 2021.

5. Em suas informações oficiais, o Presidente da República argui a inadmissibilidade da arguição de descumprimento e requer o indeferimento do pedido, produzindo nos autos parecer da Consultoria- -Geral da União assim ementado:

“Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental 854. Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021. Indicador de resultado primário (RP) nº 09. Emenda do relator. Preliminares. Alegações genéricas. Princípio da subsidiariedade. Não há limitação constitucional à emenda de relator. Não há que se falar em ausência de regulamentação legal, infralegal ou de vácuo legislativo para a execução das emendas de relator. Competência constitucional dos Poderes Executivo e Legislativo para o processo de formulação e execução do orçamento público.”

6. O Presidente do Congresso Nacional, por sua vez, afirma que a apresentação de quaisquer emendas ao projeto de lei orçamentária constitui prerrogativa constitucional dos membros do Congresso Nacional, observadas as restrições pertinentes à indicação da fonte de recursos e à compatibilidade com o plano plurianual e à lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 166, §§ 3º e ).

Aduz que o teor das emendas do relator e respectivos fundamentos técnicos e legais são indicados discriminadamente e publicados no relatório preliminar antes mesmo de serem aprovadas. Esclarece que a Portaria Interministerial ME/SeGov-PR nº 6.145/2021, em atenção ao princípio da execução orçamentária equitativa, estende às emendas do relator o mesmo contingenciamento proporcional previsto no art. 166, § 19, referente às emendas individuais e de bancada.

Defende a observância dos postulados da publicidade e da transparência com a disponibilização nos sites oficiais do Governo Federal das informações sobre a execução orçamentária das emendas do relator.

7 . O Advogado-Geral da União manifesta-se, preliminarmente, pela incognoscibilidade desta ação e, quanto ao pedido cautelar, pelo seu indeferimento:

“Orçamento Público. Arguição dirigida contra a execução do indicador de resultado primário (RP) nº 09 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral, exceto recomposição e correção de erros e omissões) da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021. Pretensão de que se suspenda a execução das emendas do relator-geral (RP 9) previstas no orçamento de 2021 e de que se publique as informações referentes à autoria das indicações e à destinação dos recursos das emendas do relator em 2020 e 2021. Preliminar. Inobservância do requisito da subsidiariedade. Mérito. Ausência de fumus boni iuris. A prerrogativa do Congresso Nacional para definir a alocação de recursos orçamentários por meio de emendas de relatorgeral conta com amplo respaldo na legislação infraconstitucional. O ordenamento jurídico pátrio também oferece parâmetros e critérios para a boa gestão financeira e para a preservação do patrimônio público, afastando, assim, o risco de fraudes ou abusos no direcionamento de recursos