Página 79 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 21 de Outubro de 2016

Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

em 2015, em que lei superveniente (Lei 13.199/15) fora aprovada para estipular nova meta, convalidando os atos de abertura de créditos suplementares, para fins de prestigiar a segurança jurídica. A alteração das metas fiscais, no momento em que proposta, teria sido a única alternativa a ser adotada, pois seria impossível promover, num cenário de forte retração da receita prevista, um contingenciamento ainda maior, sob pena de sacrifício de despesas obrigatórias e da interrupção de serviços essenciais (fls. 239).

A inicial torna a impugnar, em passo seguinte, a tese de exigibilidade de cumprimento de “meta orçamentária”, bem como a forma como ela teria sido concebida à luz do art. 4º da LOA. Afirma que esse dispositivo legal tem sua razão de ser na necessidade de conferir maior presteza à suplementação de determinadas categorias de despesas públicas, entre elas as despesas para a educação, como teria sido reconhecido pelo próprio Tribunal de Contas da União, no acórdão 2.731/2008. Assim, interpretar ampliativamente a projeção de compatibilidade da meta fiscal hospedada no art. 4º da LOA, além de configurar postura hermenêutica irrazoável, seria contraditório também com o princípio constitucional da eficiência (art. 37, caput, da CF). Presumese, dessas conjecturas, que os três decretos de abertura de créditos suplementares avaliados pelo Senado Federal teriam sido editados de forma consentânea com todos os níveis normativos de disciplina orçamentária, e, por isso, estaria ausente qualquer motivo ou justa causa para embasar a condenação da impetrante a esse título.

Dois fatos, posteriormente, são invocados para acentuar a irrazoabilidade da interpretação impugnada na inicial. O primeiro seria o conteúdo da exposição de motivos da proposta de Emenda Constitucional 241/16, encaminhada ao Legislativo em 15/6/16, em que o governo interino teria chancelado o mesmo entendimento que fora rejeitado no julgamento do impeachment, a propósito da legitimidade de abertura de créditos suplementares por decreto. O segundo referir-se-ia ao envio ao Congresso Nacional, em 31/8/16, de projeto de lei de diretrizes orçamentárias do ano de 2017 (PLOA 2017, PLN 18/2016), também de iniciativa do atual Presidente da República, que sugere uma mudança na redação que vinha sendo firmada nas leis orçamentárias anuais ao longo do tempo, para que a verificação da compatibilidade com a meta fiscal tenha como parâmetro não mais a “obtenção da meta de resultado primário”, como aconteceu em 2015, mas a própria “meta de resultado primário”. Essa proposta de mudança no texto a ser aprovado como LOA/2017 refletiria que o requisito não deveria ser exigido para os anos anteriores, conclusão que atrairia, quando menos, a aplicação do princípio in dubio pro reo em favor da impetrante, tendo em vista a existência de dúvida plausível sobre a aplicação do direito e a boa-fé na conduta por ela praticada.

De qualquer modo, mesmo que a conduta de edição dos três decretos em questão pudesse ser considerada ilícita, a impetrante entende não ter concorrido com dolo necessário à configuração do crime de responsabilidade. Aplica, nesse particular, raciocínio embasado em quatro premissas. A primeira delas corresponde à habitualidade da edição de decretos em situações semelhantes, que teria se repetido desde 2001, seguindo orientação inclusive de governos anteriores, conforme teria sido afiançado por manifestação da Secretaria de Orçamento Federal prestada no processo de impeachment. A segunda coloca em perspectiva o fato de que a edição desses decretos foi aviada numa espécie de “processo administrativo parametrizado”, a partir da solicitação dos órgãos interessados na suplementação orçamentária, alguns inclusive pertencentes a outros Poderes, que não fizeram qualquer ressalva a respeito da potencial ilegitimidade dessa conduta administrativa. A terceira premissa sinaliza que não foi verificada qualquer intervenção atípica da Presidente da República na edição dos decretos sob exame, mas mera continuidade da complexa rotina administrativa estabelecida há décadas na suplementação de créditos, o que reforçaria a presunção de legitimidade dos atos praticados, excluindo qualquer possibilidade de dolo. A quarta decorreria do fato de a edição de todos esses decretos ter sido avalizada por ampla cadeia de opinamento técnico, que jamais emitiu qualquer alerta sobre a situação de incompatibilidade desses decretos com as metas ficais vigentes, o que teria sido reconhecido pela prova pericial produzida nos autos do impeachment.

Tudo isso indicaria a ausência de qualquer dolo, bem como a insubsistência da conclusão, constante do relatório do Senador Antônio Anastasia, de que a impetrante tinha plena consciência do descumprimento da meta de superávit primário, de R$ 55,3 bilhões, ao tempo da assinatura dos respectivos decretos. Afinal, cinco dias antes da assinatura desses, ela teria encaminhado ao Congresso Nacional o projeto de lei de revisão da meta de superávit primário (PL 5/2015). Todos esses aspectos, cada um deles suficiente em si para a invalidação do impeachment, seriam ladeados ainda por um outro, enunciado com maior detença pela inicial, que vem a ser a aplicação retroativa, para fins punitivos, de um entendimento do Tribunal de Contas que fora adotado em 7/10/15, meses depois da edição dos decretos de abertura de crédito questionados. Na digressão vertida sobre esse ponto, a impetrante salienta que, embora decretos semelhantes houvessem sido editados em anos anteriores, as contas de sua gestão sempre foram aprovadas, não constando do relatório das contas de 2013, por exemplo, qualquer ressalva de teor semelhante. Acrescenta que o entendimento da Corte de Contas não só seria inovador como contraditório com interpretação anterior daquela Casa, oscilação que se estenderia inclusive ao Ministério Público que lá oficia. A aplicação retroativa, em desfavor de acusado em processo sancionatório, de interpretação mais gravosa configuraria ofensa os princípios da segurança jurídica e da razoabilidade (art. , XXXVI, da CF), e seria mais uma evidência da ausência de motivo ou justa causa para a configuração de crime de responsabilidade.

Tampouco haveria como deduzir da abertura dos créditos questionados uma infração com gravidade de “atentado à Constituição”, já que os decretos não teriam aptidão para resultar em desequilíbrio financeiro, tendo apenas alocado verbas efetivamente utilizadas na satisfação do interesse público, após processo de edição que vinha sendo rotineiramente praticado de acordo com entendimento jurídico dominante. Isso demonstraria, igualmente, que a abertura de créditos suplementares, pelos decretos questionados, sequer teria propiciado lesão ao bem jurídico tutelado pela legislação orçamentária, já que não teria importado em ato de irresponsabilidade fiscal, nem muito menos usurpado competências legislativas, já que observados os limites do art. 4º da LOA/2015. Essas razões desqualificariam qualquer motivo para imputar à impetrante os crimes tipificados no art. 10, item 4, e art. 11, item 12, da Lei 1.079/50.

Da ausência de motivação jurídica idônea para sustentar a condenação pela realização de operação de crédito entre União e Banco do Brasil (pedaladas fiscais) no âmbito do Plano Safra (fl. 292)

No tocante à realização de operações de créditos ilegítimas entre União e Banco do Brasil, formalizadas no âmbito do Plano Safra, a inicial também alega que jamais poderia haver crime de responsabilidade, pois ausente motivação ou justa causa para tanto, já que (a) não se teria configurado “operação de crédito” real ou outra situação vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal pelos atrasos no pagamento de subvenções; (b) os fatos motivadores da pretensão punitiva não se subsumiriam aos tipos legais; (c) não teria havido qualquer ato comissivo ou mesmo omissivo da Presidente da República destinado a regular supostos atrasos de pagamento de subvenções; (d) não teria havido qualquer indício de conduta dolosa da impetrante; (e) inexistiria lesão ou ameaça de lesão a qualquer bem jurídico tutelado pela ordem jurídica; (f) mesmo que a impetrante estivesse vinculada a cumprir decisão do TCU na matéria, essa orientação só teria sido formulada após a edição dos decretos; e (g) não estava o Senado Federal autorizado pela Câmara dos Deputados a apreciar a ocorrência de fraude no registro das dívidas do Plano Safra.

No desiderato de comprovar a inexistência de motivação idônea ou justa causa para sustentar a segunda conduta criminosa pela qual a impetrante foi condenada, a inicial entabula considerações gerais a respeito do Plano Safra. Esclarece ser esse um programa federal de apoio à produção agrícola, criado pela Lei 8.427/92, em que são disponibilizadas subvenções, principalmente no modelo de crédito rural, sob a forma de “equalização de preços de produtos agropecuários ou vegetais” (art. 1º, I) ou de “equalização de taxas de juros e outros encargos financeiros” (art. 1º, II), sob critérios, limites e condições operacionais definidos pelo Ministério da Fazenda, principalmente, e outras pastas. Argumenta que nenhuma dessas competências é de atribuição direta do Presidente da República, não estabelecendo, a União, qualquer operação de crédito nesse plano, que seria operado pelas instituições financeiras, públicas ou privadas, segundo seus interesses. Assevera que, nessa espécie de programa de subvenção, não haveria desembolso de recursos pela instituição financeira para repasse de recursos em nome da União, nem existiria prazo para pagamento de equalização de encargos pela União aos bancos, conforme disciplinado pela Portaria 315/2014, do Ministério da Fazenda, vigente à época do fato descrito na denúncia. Este último ato só estabeleceria a forma de cálculo e a partir de quando a subvenção seria exigível pelo banco, bem como a obrigação de atualização do valor na data do pagamento. União e Banco do Brasil observariam, entre outros dispositivos, o art. 49 da LRF, que estabelece normas de prestação de contas de agências de fomento. A operação de crédito rural subvencionada no âmbito do Plano Safra seria formada entre o Banco do Brasil e o produtor rural, e o montante cobrado a título de equalização de juros não representaria repasse de recursos, mas registro de subvenção formalizado nas demonstrações financeiras do banco oficial, sem qualquer liberação de recursos entre Banco do Brasil e União.

Firmadas essas premissas, alega a inicial que a incidência de atualização sobre a equalização de encargos não configura qualquer operação de crédito. O pagamento, pela União, dos valores devidos a título de equalização de encargos, seria uma obrigação legal, cuja natureza jamais poderia ser transmutada em empréstimo – de perfil contratual, resultante de um acordo de vontades – apenas pelo fato de ser inadimplida, até porque seria impossível prever em que momento e por quais causa (s) surgiria (m) a (s) operação (ões) de crédito.

No intuito de estremar a impossibilidade de rotular, como operação de crédito, os atrasos no pagamento da equalização de encargos financeiros pela União, é alinhavada uma sequência de sete razões, assim resumidas: (a) a possibilidade, admitida pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 29, III), de identificar operações “assemelhadas” a operações de crédito não autoriza deturpação do conceito jurídico de referência, somente sendo possível aplicálo a negócios jurídicos de natureza contratual, inocorrente entre União e Banco do Brasil; (b) o rol estabelecido no art. 29, III, da LRF tem sentido restritivo, extensível apenas a contratos que tenham alguma semelhança com as demais figuras enumeradas no mesmo dispositivo; (c) a própria LRF, no art. 26, § 2º, faz clara distinção entre operação de crédito e concessão de subvenção; (d) o cálculo de encargos devidos em programa de subvenção não pode ser equiparado aos juros devidos em operações de crédito; (e) o