Página 92 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 17 de Maio de 2017

Supremo Tribunal Federal
há 6 meses

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.799 (863)

ORIGEM : ADI - 4799 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

PROCED. : RIO GRANDE DO NORTE

RELATOR :MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E OUTRO (A/S) INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

DECISÃO

O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil propõe ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, para objetar a validade dos artigos 35, XIV, e 65, § 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, cujo conteúdo normativo dispõe que:

“Art. 35. Compete privativamente à Assembleia Legislativa:

(…)

XIV – autorizar, por dois terços (2/3) de seus membros, a instauração de processo contra o Governador do Estado, o Vice-Governador e os Secretários de Estado;

(…)

Art. 65. São crimes de responsabilidade do Governador os definidos em lei federal, que estabelece as normas de processo e julgamento.

§ 1º. Admitida acusação contra o Governador do Estado, por dois terços (2/3) da Assembleia Legislativa, é ele submetido a julgamento perante o Superior Tribunal de Justiça, nos crimes comuns, ou perante Tribunal especial, nos crimes de responsabilidade, e, quando conexos com aqueles, os Secretários de Estado.”

A petição inicial considera, num primeiro passo, que, ao instituírem competência da Assembleia Estadual para processar e julgar o Governador de Estado por crimes de responsabilidade, os dispositivos impugnados teriam usurpado competência legislativa reservada privativamente à União, nos termos do art. 22, I, da CF e da Súmula 722/STF, do que decorreria a sua inconstitucionalidade formal. Recorda, em auxílio desse argumento, que a disciplina atual da matéria é objeto da Lei 1.079/1950, cuja recepção pela ordem constitucional vigente já teria sido declarada por este Supremo Tribunal Federal, e que designaria a competência para julgamento de Governador a um Tribunal especial.

Relativamente ao art. 65, § 1º, da Constituição estadual, o requerente divisa uma inconstitucionalidade adicional, desta vez de ordem material. Isso porque o artigo referido condicionaria a instauração de ação penal dirigida contra o Governador de Estado à autorização de dois terços dos membros da Assembleia Legislativa local, algo que, a seu juízo, não seria condizente com os princípios republicano, da separação de poderes, do acesso à jurisdição e da proporcionalidade.

O requerente assevera, ainda, que a regra do art. 51, I, da Constituição Federal, que traz previsão semelhante para o início de processos penais contra o Presidente da República, não seria seria trasladável para o plano estadual sem sacrifício da credibilidade do sistema de justiça criminal. A aplicação da condição de procedibilidade em questão aos Governadores de Estado representaria um obstáculo indevido ao exercício eficiente da jurisdição, pois somente incrementaria a impunidade desses agentes políticos, sem propiciar qualquer benefício para a coletividade.

Alega, ainda nessa linha, que a realidade denunciaria vários exemplos de abuso dessa prerrogativa processual, praticados por autoridades que têm se valido de coalizões políticas formadas nos governos estaduais para complicar e até mesmo inviabilizar a instauração de ações penais. Acrescenta, em suma, que “a governabilidade arquitetada de forma engenhosa não deve servir aos anseios desvirtuados desse ou de determinado grupo que age com manifesto abuso e desvio de poder, mas sim em prol da sociedade e da coisa pública, que exige apuração dos fatos gravíssimos imputados aos Srs. Governadores de Estado.”

Tendo essas razões por portadoras de plausibilidade jurídica elevada e considerando, ainda, o risco com a vigência dos dispositivos impugnados, notoriamente ilustrado pelos casos de frustração da jurisdição penal do Superior Tribunal de Justiça decorrentes de decisões obstativas das Assembleias Legislativas estaduais, o requerente pediu a suspensão cautelar da eficácia (i) do inciso XIV do art. 35 (“autorizar, por dois terços (2/3) de seus membros, a instauração de processo contra o Governador do Estado...”); (ii) da expressão “admitida a acusação contra o Governador do Estado, por dois terços (2/3) da Assembleia Legislativa...”, constante do art. 89; e, ao final, a declaração de inconstitucionalidade desses mesmos excertos. Subsidiariamente, pede que seja fixada interpretação conforme à Constituição Federal dos artigos impugnados, para estabelecer que o julgamento do Governador de Estado deve ser realizado pelo Tribunal Especial a que se refere o art. 78 da Lei 1.079/1950.

A ação foi processada segundo o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999.

Requisitadas as informações, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte defende a constitucionalidade formal e material dos dispositivos questionados, com o argumento de que a matéria veiculada possui caráter procedimental, estando, dessa forma, no âmbito da competência legislativa concorrente (art. 24, XI, CF).

A Advocacia-Geral da União manifesta-se pela improcedência do pedido, aduzindo que as expressões atacadas constituiriam mero requisito de procedibilidade, o que estaria em consonância com os arts. 51, I, e 86, caput, da Constituição Federal.

Por sua vez, a Procuradoria-Geral da União manifesta-se pela procedência do pedido, uma vez que as normas padeceriam de inconstitucionalidade formal ao dispor sobre processamento e julgamento de crimes de responsabilidade, em violação ao art. 85 da Constituição da República.

Alega, outrossim, inconstitucionalidade material, pois a hipótese constante no art. 51, I, da Carta Magna seria de caráter excepcional, de sorte que não poderia ser estendida a autoridades que não previstas pelo poder constituinte originário. Aduz que os dispositivos estaduais ofenderiam, ainda, os princípios republicano e da proporcionalidade, a divisão funcional dos poderes e a inafastabilidade do controle jurisdicional, ao condicionar a prestação jurisdicional e a procedibilidade da ação penal à decisão política e discricionária do Legislativo, bem como exercer impacto negativo sobre os interesses sociais.

Em seguida, afirma que, ao contrário do que argumentado na exordial, o princípio federativo não impõe nem faculta que se condicione a prévia autorização do Legislativo local instauração de ação penal contra governador de Estado ou do Distrito Federal, ou contra qualquer autoridade.

Ressalta, por fim, que a Emenda Constitucional 35/01 revogou exigência constante no art. 53 da Constituição Federal, que veiculava a instauração da ação penal contra parlamentares federais e estaduais à autorização da respectiva casa legislativa, de forma que tal mudança não poderia ser olvidada para a decisão da questão.

Em 22/3/2017, foi operada a substituição da Relatoria, vindo os autos conclusos a mim.

É o relatório.

As normas atacadas nesta ação conformam o regime de responsabilização do Governador local. Concretizam, em especial, a exigência de “licença-prévia”, espécie de autorização, a ser deferida por deliberação de 2/3 da Assembleia Legislativa estadual, que funciona como requisito indispensável para que sejam instauradas ações por crimes comuns e de responsabilidade (art. 65, § 1º) eventualmente dirigidas contra o Governador do Estado do Rio Grande do Norte.

O tema foi objeto de um julgamento conjunto realizado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal, em 4/5/2017, a propósito das ADI´s 4.798, 4.764 e 4.797, todas de Relatoria do Min. CELSO DE MELLO, com o acolhimento dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade. Na ocasião, o Tribunal reafirmou sua jurisprudência a respeito da ausência de competência dos Estados-Membros para edição de normas de processo por crime de responsabilidade, e, no tocante à apuração dos crimes de comuns, o Plenário conferiu interpretação evolutiva à matéria, fixando a tese segundo a qual “É vedado às unidades federativas federativas instituírem normas que condicionem a instauração de ação penal contra o Governador, por crime comum, à prévia autorização da casa legislativa, cabendo ao Superior Tribunal de Justiça dispor, fundamentadamente, sobre a aplicação de medidas cautelares penais, inclusive afastamento do cargo”. Na mesma assentada, o Plenário “deliberou autorizar os Ministros a decidirem monocraticamente matéria em consonância com o entendimento firmado nesta ação direta de inconstitucionalidade”.

Examinando a questão, fiz os seguintes apontamentos:

“A Constituição Federal de 1988 ampliou o rol de proteção ao Presidente da República, prevendo novos e importantes obstáculos à aplicação da lei penal e consequente responsabilização do Chefe de Estado.

O artigo 86 da CF/1988 repetiu a tradicional necessidade de prévia autorização da Câmara dos Deputados para o processo e julgamento do Presidente da República, tanto por crimes de responsabilidade, quanto por crimes comuns, que surgiu em nossa primeira Constituição republicana (art. 53, que, porém, não estabelecia quórum qualificado), não sendo editada no texto constitucional de 1934. O modelo atual, com quórum qualificado de 2/3, foi editado na Constituição de 1937 (art. 86), sendo repetida a previsão no art. 88 da Constituição de 1946, porém com quórum de maioria absoluta; posteriormente, o artigo 85 da Constituição de 1967 retornou ao quórum de 2/3, que se repetiu no artigo 83 da EC 01/1969.

O § 3º do art. 86 estabeleceu, porém, pela primeira vez na história constitucional brasileira, a impossibilidade de o Presidente da República estar sujeito à prisão enquanto não sobrevier sentença condenatória nas infrações comuns, e o § 4º do referido artigo trouxe de volta a previsão do artigo 87 da Constituição de 1937, que não permitia a responsabilização do Presidente da República, durante o exercício de suas funções, por atos estranhos às mesmas.

Dessa maneira, entre todas as Constituições brasileiras, a de 1988 foi a mais generosa na previsão de mecanismos, ainda que excepcionais e temporários, de afastamento do princípio republicano de responsabilidade penal do Presidente da República por crimes comuns.

Essa opção do legislador constituinte originário, concordemos ou não, reflete o processo dinâmico da História, em que o presidencialismo, inicialmente idealizado como um modelo fraco (Rei sem Coroa), que nunca chegou a existir ou ser aplicado na prática, logo se tornou, por um processo político e centralizador, um regime de governo, em torno da figura do presidente.

No presidencialismo, o zelo e o gerenciamento da coisa pública