Página 135 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 27 de Novembro de 2017

Supremo Tribunal Federal
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INTDO.(A/S) : NACEME - NÚCLEO ASSISTENCIAL A CRIANÇA EXCEPCIONAL

ADV.(A/S) : VIVIANE MOLINA (216116/SP)

DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

“EMBARGOS INFRINGENTES – MEIO AMBIENTE – DESAFETAÇÃO DE BEM DE USO COMUM DO POVO – ÁREA VERDE OU ÁREA LIVRE EM LOTEAMENTO REGULARIZADO E IMPLANTADO – CESSÃO ATRAVÉS DE PERMISSÃO PARA IMPLANTAÇÃO DE INSTITUIÇÃO – ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 180, VII DA CONSTITUIÇÃO PAULISTA AFASTADA – É constitucional o artigo 180, inciso VII da Constituição Bandeirante, de sua observância não decorrente qualquer limitação ou infringência ao âmbito de atuação Municipal. Bem de uso comum do povo, constituído de área verde ou área livre em loteamento que ão pode ser cedido, através de singela permissão, a particular, para estabelecimento no local de instituição beneficente.

EMBARGOS INFRINGENTES PROVIDOS”.

Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. ; 18; 30, I e VIII, do texto constitucional.

Alega-se que o acórdão recorrido consistiu em interferência indevida do Poder Judiciário na autonomia do Poder Executivo Municipal, violando o princípio da separação dos poderes, ao determinar o desfazimento de permissão de uso de bem público para o estabelecimento de instituição de ensino destinada ao atendimento de crianças e adolescentes carentes, portadores de deficiência física e mental, bem como ao fixar a finalidade que o Município deve dar a seus próprios bens e a forma como deve fazê-lo (mediante concessão e não permissão).

Argumenta-se, ademais, a incompatibilidade do art. 180, VII, da Constituição do Estado de São Paulo, que impede a administração dos bens municipais pelo executivo local e a alteração da destinação, finalidade ou e objetivos de áreas verdes ou institucionais de loteamento, que são bens de uso comum do povo.

Suscita-se que o referido dispositivo trata de legislação de assunto local e interfere no planejamento, controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, que se inserem na competência exclusiva do ente municipal.

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento do recurso ou pelo seu desprovimento, em parecer assim ementado:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PERMISSÃO DE UTILIZAÇÃO DE BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO POR ENTIDADE ASSISTENCIAL PARA IMPLANTAÇÃO DE CENTRO DE REABILITAÇÃO. VEDAÇÃO PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. SÚMULA 280/STF. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. DIREITO URBANÍSTICO. AUTONOMIA MUNICIPAL.

1. A controvérsia está adstrita ao confronto entre o ato administrativo e a Constituição do Estado de São Paulo. É inviável o conhecimento do recurso quando demandar a prévia análise do tema sob o enfoque da legislação local, o que atrai a incidência da Súmula 280 do STF.

2. Não é possível conhecer do recurso com fundamento na alínea c do inciso III do art. 102 da Carta Magna, porquanto, para que seja viável a invocação do mencionado permissivo, é insuficiente que o Tribunal de origem tenha declarado a incompatibilidade entre a Constituição do Estado e a da República, sendo necessário que faça prevalecer a primeiro em detrimento da Lei Fundamental. Precedente.

3. Prejudicado o exame da repercussão geral, tendo em conta a impossibilidade de seguimento do apelo extremo, nos termos do art. 323, caput, do Regimento Interno do STF.

4. Pode a Constituição estadual dispor sobre o regramento da alteração das áreas verdes urbanas, não implicando ferimento à autonomia municipal, a qual deve ser compreendido em conjunto com as competências da União e dos Estados, especialmente em casos que envolvem direito urbanístico. Precedentes do STF.

5. Parecer pelo não conhecimento do recurso e, caso conhecido, pelo desprovimento.”

Decido.

O recurso não merece prosperar.

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao apreciar a matéria que ora se apresenta nesse recurso extraordinário, entendeu que a discricionariedade administrativa municipal, para definir o local de estabelecimento de instituição de ensino destinada a crianças carentes portadoras de deficiências físicas ou mentais, não poderia ser exercida em afronta à legislação existente sobre o tema, tendo em vista a impossibilidade legal de desafetação de área institucional ou área verde em loteamento existente, conforme determina o art. 180, VII, da Constituição do Estado de São Paulo.

O referido julgado não configura violação ao princípio da separação de poderes, tendo em vista a possibilidade de o Poder Judiciário exercer o controle de ato administrativo eivado de ilegalidade ou inconstitucionalidade. Nesse sentido:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. SEPARAÇÃO DE PODERES. CONTROLE DA LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de Poderes. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa. (RE 1.023.252-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, Dje 26.9.2017)

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 25.10.2016. ADMINISTRATIVO. PROFESSOR. PROMOÇÃO TRIENAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 144/2005. LEI LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. CONTROLE DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. ART. 93, IX, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. RAZÕES DE DECIDIR EXPLICITADAS PELO ÓRGÃO JURISDICIONAL. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Nos termos da orientação sedimentada na súmula 280 do STF, não cabe recurso extraordinário quando a verificação da alegada ofensa à Constituição Federal depende de análise prévia da legislação infraconstitucional pertinente à matéria em discussão. 2. O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não ofende o princípio da separação dos Poderes. 3. A decisão que inadmitiu o recurso extraordinário não ofendeu a norma do art. 93, IX, da Constituição Federal, porquanto está devidamente fundamentada. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 836.762-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, Dje 5.5.2017)

No que se refere ao mérito da questão trazida aos autos, ressalto que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 478, Rel. Min. Carlos Velloso, Dj 28.2.1997, firmou entendimento no sentido de que a competência do Município para promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e ocupação do solo urbano, previsto no art. 30, VIII, da Constituição Federal, por relacionar-se com direito urbanístico, matéria de competência concorrente, conforme previsto no art. 24, I, do texto constitucional, deve observância às normas federais e estaduais. Nessa esteira, as normas da União e do Estado membro, no que se refere aos municípios, deverão ter características gerais, ou seja, em forma de diretrizes, sob pena de esvaziarem a competência municipal, no exercício de sua autonomia constitucional, prevista no art. 18 da Carta Maior.

Cito, a propósito, a ementa do julgado:

“CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIOS: CRIAÇÃO: PLEBISCITO: ÂMBITO DA CONSULTA PLEBISCITÁRIA: C.F., art. 18, § 4º. DISTRITOS: CRIAÇÃO, ORGANIZAÇÃO E SUPRESSÃO: COMPETÊNCIA: C.F., art. 30, IV. TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO: ADEQUADO ORDENAMENTO: C.F., art. 30, VIII. I. - Criação de municípios: consulta plebiscitária: diretamente interessada no objeto da consulta popular é apenas a população da área desmembrada. Somente esta, portanto, é que será chamada a participar do plebiscito. Precedente do S.T.F.: ADIn 733- MG, Pertence, 17.06.92, "DJ" 16.06.95. Ressalva do ponto de vista pessoal do relator desta no sentido da necessidade de ser consultada a população de todo o município e não apenas a população da área a ser desmembrada (voto vencido na ADIn 733-MG). Ação não conhecida, no ponto, tendo em vista a superveniência da EC nº 15, de 1996. II. - A criação, a organização e a supressão de distritos, da competência dos Municípios, faz-se com observância da legislação estadual (C.F., art. 30, IV). Também a competência municipal, para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano -- C.F., art. 30, VIII -por relacionar-se com o direito urbanístico, está sujeita a normas federais e estaduais (C.F., art. 24, I). As normas das entidades políticas diversas -- União e Estado-membro -- deverão, entretanto, ser gerais, em forma de diretrizes, sob pena de tornarem inócua a competência municipal, que constitui exercício de sua autonomia constitucional. III. - Inconstitucionalidade do art. das Disposições Transitórias da Lei Complementar 651, de 1990, do Estado de São Paulo, que dispondo a respeito das áreas territoriais denominadas subdistritos, equiparam-nas a Distritos. Ofensa ao art. 30, IV. IV. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente no tocante ao artigo 1º das Disposições Transitórias. Improcedente quanto ao artigo 12, não conhecida a ação quanto ao art. 1º, § 3º.”

Sobre o tema, o Tribunal a quo não se distanciou do entendimento firmado por esta Corte no julgado acima colacionado, conforme se verifica do seguinte excerto do voto condutor do acórdão: