Página 11 da Normal do Diário Oficial do Município de Palmas (DOM-PMW) de 22 de Janeiro de 2018

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b) Que seja exigida do órgão consulente interessado a expressa afirmação de que o caso concreto se amolda aos termos deste parecer, com a utilização do modelo de !ATESTO DE CONFORMIDADE DO PROCESO COM PARECER JURÍDIC O REFERENCIAL", que segue anexo a esta manifestação.

III. DA FUNDAMENTAÇÃO

III.i Da Regularização Fundiária

As ocupações irregulares existem em quase todas as cidades brasileiras, atingindo em maior grau aquelas mais urbanizadas e, em especial, as pertencentes a regiões metropolitanas. São formadas, em sua maioria, por p opulação de baixa renda, que, em geral, não tem acesso à habitação formal.

No município de Palmas, os problemas fundiários mostram-se consideráveis quando se leva em conta o pouco tempo de criação da cidade. A resolução destes problemas passa pelo enfrentamento de questões políticas, financeiras, sociais, dentre outros.

A regularização fundiária, em termos gerais, é o processo que inclui medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, com a finalidade de integrar assentamentos irregulares ao contexto legal das cidades.

A efetiva integração à cidade requer o enfrentamento de todas essas questões, por isso a regularização envolve um conjunto de medidas. Além disso, quando se trata de assentamentos de população de baixa renda, são necessárias também medidas sociais, de forma a buscar a inserção plena das pessoas à cidade.

A regularização fundiária é também um instrumento para promoção da cidadania, devendo ser articulada com outras políticas públicas.

Assim, deve-se ter em mente que a regularização fundiária não se resume em doação de imóveis, mas sim em um conjunto de medidas que vão desde a elaboração de um plano de regularização intervenções urbanísticas e, claro, a entrega de título aos beneficiários.

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III.ii Do regime dos bens públicos

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Os bens ou áreas públicas são todos aqueles que pertencem à Administração Pública, e não podem ser vendidos, nem adquiridos em razão do tempo, ou seja, não podem sofrer usucapião.

O Código Civil, em seu art. 98, estabelece que “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem .

As regras sobre o uso do bem público são de competência daquele que detém a sua propriedade, isto é da União, dos Estados, Municípios e Distrito Federal. “É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público (art. 23, I da CF).

O regime jurídico dos bens públicos, como o conjunto de preceitos básicos, princípios e normas, vão caracterizá-los e nortear sua gestão. Este regime jurídico compreende as seguintes características: a inalienabilidade, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade, a impossibilidade de oneração e a intangibilidade.

Destas cinco características, a doutrina tem atribuído as primeiras três aos bens públicos. Tais características têm como fundamento a sua destinação, necessária à consecução dos interesses coletivos não podendo, desta forma, ficar à disposição do administrador ou responderem pelos atos do Estado em detrimento dos interesses maiores da coletividade.

Isto posto, a investigação da atividade de gestão patrimonial do Estado ganha relevo, pois permite relacionar, de um lado, os limites e possibilidades de atuação do Estado na qualidade de ator econômico, e, de outro, o caráter inarredavelmente instrumental desta atuação com vistas à realização da utilidade pública, fundamento ontológico do Estado como ator político.

Aí então é que entram em discussão as três dimensões básicas da gestão patrimonial do Estado: a aquisição, a destinação e a alienação de bens públicos. A segunda dessas dimensões (destinação), que nada mais é do que a afetação dos bens materiais à satisfação do interesse

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público condicionará as outras duas dimensões (aquisição e alienação de bens), indicando se e quando

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estas deverão ocorrer.

Ou seja, tem-se que os bens afetados (bens de uso comum, bens de uso especial e os “bens públicos em sentido impróprio) são inalienáveis somente enquanto perdurar a afetação. Os bens dominicais são a seu turno, alienáveis de acordo com a conveniência e oportunidade da administração pública. Isto ocorre porque os bens dominicais não servem diretamente a qualquer interesse público, são indiferentes ao interesse público, e podem, por isto, ser objeto de disposição pela administração, obedecidos os requisitos legais.

Cumpre ressaltar que afetar é atribuir ao bem uma destinação pública que não possuía. Deste modo, os bens dominicais, por sua natureza, estarão sempre desafetados, pois não possuem destinação ou, até mesmo, utilização. Pode-se dizer que as chamadas áreas institucionais (em que se incluem os espaços livres), são afetadas para comportar equipamentos comunitários de educação, cultura, saúde, lazer e similares.

Por outro lado, a desafetação consiste na alteração da destinação do bem, de uso comum do povo ou de uso especial, para a categoria de dominicais, desonerando o do gravame que o vinculava a determinada finalidade. A desafetação poderá ocorrer por fato jurídico, ato administrativo ou lei. Quando o bem for de uso comum do povo poderá, e m regra, ser desafetado por lei, ou ainda ter sua destinação alterada para uso especial.

III.iii Da possibilidade de alienação de bens públicos

A Constituição Federal, excetuando-se os arts. 20 e 26 que conf erem, respectivamente, à União e aos estados, a propriedade sobre bens determinados, e os arts. 49, XVII, e

188, que tratam de autorização específica do Congre sso Nacional para a alienação de terras maiores que 2.50 hectares, não contêm qualquer disposição que determine ou condicione a gestão dos bens públicos pelos entes políticos.

Todavia, é pacífico na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que, como quem dá os fins, necessariamente dá os meios, os entes federativos necessariamente terão

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liberdade, quer para instituir, nos limit P es RE co FE n I sti T tu UR cionais, DE PA as LM respecti AS vas esferas tributárias, quer para a

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gestão de seu patrimônio (nas dimensões de aquisição, destinação e alienação), a fim de que as competências que também lhes foram cometidas pelo constituinte de 1988 sejam devidamente desempenhadas.

É da essência do modelo federativo de Estado — que o Brasil expressamente adotou — a autonomia financeira e administrativa dos entes federados. Se fosse vedada a gestão autônoma de bens por parte de cada um dos entes federativos, efetivamente de federação não se trataria, pois este aspecto é, a todas as luzes, essencial ao próprio exercício das competências cometidas pela Constituição Federal aos entes federativos.

Como os bens públicos estarão sempre alocados a um serviço público (afetados) ou à organização administrativa (quer afetados, quer não), é de se concluir estarem albergados pela iniciativa legislativa privativa do chefe do Executivo fixada no art. 61, § 1o, b , da Lei Fundamental.

A Constituição Federal prescreve que: A administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, e eficiência e, também, o seguinte: ...

Art. 37 (...)

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações...

Na Lei Orgânica do Município de Palmas, há previsão sobre a responsabilidade pela administração dos bens públicos municipais:

Art. 102 - Caberá ao Prefeito a administração dos bens municipais, respeitada a competência da Câmara quanto àqueles utilizados em seus serviços.

No âmbito infraconstitucional, o legislador ordinário editou a Lei nº 8.666/93

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e nesta foram previstas normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras,

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serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações, a serem realizadas pela Administração Pública da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em regulamentação ao dispositivo constitucional citado.

No artigo 17, inciso I, da Lei nº 8.6/93 foram fi xadas normas gerais que autorizam a doação de bens públicos imóveis em determinadas hipóteses, o que necessariamente deve ser observado pelos entes estatais, com base nos arts. 24, §§ 1º, 2º e 4º c/c art. 37, inciso XXI, ambos

da Constituição Federal de 1988, senão vejamos o te or da norma geral, já com os acréscimos recentes da Lei nº 11.481/207:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificados , será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa , para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na moda lidade concorrência, dispensada esta nos seguintes casos :

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f e h;

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo;

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, conce ssão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residen ciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de p rogramas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social dese nvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição;

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área d e até 250m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

(...)

§ 1º Os imóveis doados com base na alínea !b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário.

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§ 2º A Administração também poderá conceder título de prop riedade ou de direito real

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de uso de imóveis, dispensada a licitação, quando o uso destinar-se:

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I # a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a local ização do imóvel;

II – a pessoa física que, nos termos da lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos mínimos de cultura e moradia sobre área rural situada na região da Amazônia Legal, definida no art. 2º da Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966, superior à legalmente passível de legitimação de posse referida na alínea g do inciso I do caput deste artigo, atendidos os limites de área definidos por ato normativo do Poder Executivo.

(...)

§ 4 A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;

A Lei Orgânica do Município de Palmas também traz disposições acerca dos requisitos para alienação de imóveis do domínio municipal, in verbis:

Art. 38 – São Leis complementares as concernentes às seguintes matérias:

(...)

VII – Alienação de bens imóveis;

Art. 103 - A alienação de bens municipais , subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será sempre precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa e concorrência, dispensada esta, nos seguintes casos :

a) dação em pagamento;

b) doação, constando da lei e da escritura pública os e ncargos do donatário, o

prazo de seu cumprimento e a cláusula de retrocessã o sob pena de nulidade do ato;

(...)

§ 1º - O Município preferentemente à venda ou doação de seus bens imóveis, outorgará concessão de direito real de uso, mediante prévia autorização legislativa e concorrência. A concorrência poderá ser dispensada, quando o uso se destinar à concessionária de serviço público, a entidades assistenciais, ou quando houver relevante interesse público, devidamente justificado.