Página 46 da EXTRA do Supremo Tribunal Federal (STF) de 21 de Junho de 2019

Supremo Tribunal Federal
há 4 meses

Assevera que esta Corte, com fundamento no dever de cooperação entre os membros da federação, tem atuado como órgão de equilíbrio do sistema federativo e deferido tutelas de urgência requeridas para suspender a execução das cláusulas e contratos de contragarantia firmados com a União. Cita decisões monocráticas que entende favoráveis à tese que defende, aduzindo que Estados em situações análogas à sua teriam obtido a suspensão da execução das contragarantias pactuadas com a União.

Argumenta que o crescimento da demanda por serviços públicos a cargo dos Estados, aliado à perda de receita gerada pela política tributária adotada pela União, teria contribuído para que as administrações estaduais se encontrassem na atual situação de “penúria fiscal”.

Defende que a execução das contragarantias não prescinde da instauração do devido processo administrativo, oportunizando ao Estado membro o exercício do contraditório e da ampla defesa, conforme preconiza a ampla jurisprudência firmada nesta Corte, sob pena de admitir-se uma absoluta submissão do ente estadual à União, com a imediata e unilateral supressão da receita que lhe é atribuída pela própria Constituição, colocando em risco a continuidade dos serviços públicos e o cumprimento das atribuições conferidas constitucionalmente.

Alega que era imprevisível, à época da celebração dos contratos, a dimensão da crise econômico-financeira que recaiu sobre o país, a qual não poderia ser imputada ao Estado de Goiás, devendo ser aplicada a teoria da imprevisão, constante do Código Civil, com revisão das obrigações pautada conforme os princípios da boa-fé objetiva e da cooperação federativa.

Por todas essas razões, entende presentes os requisitos para a concessão da medida liminar.

Em 15.5.2019, determinei a intimação da União para a apresentação de informações preliminares acerca das alegações do Estado de Goiás (eDOC 19).

Em seguida, o Estado de Goiás juntou documento aos autos em que os Chefes dos Poderes e Órgãos autônomos do Estado atestam que o pagamento das parcelas de empréstimos com os bancos federais impossibilitará o pagamento dos vencimentos dos servidores. (eDOC 21)

A União apresentou manifestação preliminar (eDOC 29), aduzindo que a situação fiscal do Estado de Goiás é menos grave que aquela apresentada pelos Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, entes federativos que teriam sido alcançados por decisões monocráticas apontadas como parâmetro de tratamento da matéria por esta Suprema Corte na petição inicial.

Explica que:

“A diferença entre a situação fiscal do Estado de Goiás em relação os Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro fica comprovada com o não preenchimento pelo autor dos requisitos para entrada no Regime de Recuperação Fiscal, nos termos da própria petição inicial e da Nota Técnica SEI nº 5/2019/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (fl. 2):

(...)

A Secretaria do Tesouro Nacional ainda aponta na Nota Técnica SEI nº 5/2019/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (fl. 2) que o principal fator de agravamento da dívida do Estado de Goiás foi o aumento de despesa com o pessoal que, na metodologia utilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional, já no ano de 2017 estava acima do permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na metodologia utilizada pelo Estado de Goiás, contudo, os seus gastos com pessoal em 2017 estariam de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, nos termos da Emenda Constitucional Estadual nº 55/2017, não deveriam ser contabilizados para fins do limite da referida despesa o Imposto de Renda Retido da Fonte e os gastos com pensionistas:

(...)

Portanto, ao contrário do apontado na petição inicial, a atual situação fiscal do Estado de Goiás não decorre de fatores excepcionais e externos à gestão do Estado (inclusive a diminuição das transferências constitucionais por parte da União), mas sim da evolução da despesa com pessoal ao longo dos últimos anos ”. (eDOC 29)

Argumenta que, nos últimos anos, oportunizou ao Estado de Goiás refinanciar as suas dívidas com o ente central, garantindo desconto e alongamento no vencimento das parcelas e que apesar de o Estado de Goiás possuir nota C para Capacidade de Pagamento (Capag), impedindo a concessão de novas garantias por parte da União, o ente central viabilizou excepcionalmente a celebração de operação de crédito.

Afirma que não há que se falar em suposta conduta contraditória da União em relação ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF), uma vez que o projeto de lei correspondente sequer foi formalizado, podendo, inclusive não ser aprovado pelo Congresso Nacional. No entanto, ainda que seja aprovado, sustenta que o referido Plano não prevê a suspensão do pagamento de obrigações.

Defende que a concessão de liminares impedindo a União de executar contragarantias em face dos entes da federação, além de diminuir a segurança jurídica das operações, aumentaria expressivamente o risco das instituições financeiras em realizar operações de crédito em favor dos entes da federação, inclusive no âmbito do Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF).

Além disso, o impedimento da União em executar as contragarantias poderia dificultar o cumprimento da “regra de ouro” pelo próprio ente central, prevista no art. 167, III, da Constituição Federal, bem como implicaria o descumprimento do disposto art. 35 da LRF, o que geraria, consequentemente a fragilização do sistema de garantias e contragarantias, aumentando o endividamento do Estado em prejuízo de todos os entes subnacionais.

Assevera que a concessão de garantias para honrar operações de crédito seria uma relação contratual, não havendo necessidade de qualquer procedimento (judicial ou administrativo) – a situação não versa sobre tomada de contas, tampouco sobre registro em cadastros federais, mas sim sobre inadimplência contratual.

Alega que os contratos objeto da presente demanda fazem referência às resoluções emitidas pelo Senado Federal que autorizam as operações de crédito específicas em favor do Estado, bem como à correspondente prestação de garantia pela União, nos termos do art. 52, incisos VII e VIII, da Constituição Federal, e que, ao impedir a execução pela União das contragarantias em face dos Estados, o Poder Judiciário suprimiria as competências privativas do Senado Federal estabelecidas nos dispositivos acima citados, de “dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno” das entidades federativas, bem como “dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno”.

Em novas petições (eDOC 33, 40 e 48), o Estado de Goiás informou a publicação de novo relatório de gestão fiscal, apontando a projeção da dívida consolidada na órbita de R$ 24.936.912.298,15 (vinte e quatro bilhões, novecentos e trinta e seis milhões, novecentos e doze mil, duzentos e noventa e oito reais e quinze centavos).

Em despacho publicado em 6.6.2019 (eDOC 53), determinei a intimação do Estado de Goiás para:

“(...) no prazo de 3 (três) dias, dizer se persiste o interesse em prosseguir com os pedidos nos mesmos moldes em que solicitados (a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União de executar as referidas contragarantias e de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência ‘até que se esgote o prazo para a adesão ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF)’ ou se deseja emendar a inicial para adequá-los aos termos da Lei Complementar 159/2017, considerando que o único fator impeditivo apontado pela União é o previsto no inciso I do art. desta”.

Em resposta (eDOC 55), o Estado persiste no argumento de que a gravíssima situação fiscal será acentuada com os bloqueios, reiterando a urgência em suspender a execução dos contratos de contragarantia ora indicados. Afirma que, se não for possível o acolhimento do pedido com base no Plano de Equilíbrio Fiscal a ser promulgado, que seja admitida essa medida com fundamento na Lei Complementar 159/2017, intenção esta que já teria sido manifestada pelo Estado, conforme comprovam os documentos trazidos na inicial.

o final, procedeu emenda à inicial e requereu:

“1 - que sejam concedidos de maneira imediata e inaudita altera pars, enquanto tramitam e até que se concluam os procedimentos necessários à adesão do Estado de Goiás à LC 159/2017 ou, sucessivamente, até um posicionamento definitivo da União, na esfera administrativa, sobre a referida adesão, os seguintes pedidos:

a) a suspensão da execução dos contratos de garantia indicados na inicial e a impossibilidade de realização de quaisquer bloqueios bancários por parte da União em decorrência de referidos contratos enquanto durar a suspensão e a devolução de valores eventualmente já bloqueados;

b) seja impedida a inscrição do Estado de Goiás nos cadastros de inadimplência da União pelo descumprimento de referidos contratos.

2 - no mérito, o Estado de Goiás requer :

a) que seja determinado à União que retome as negociações com o Estado de Goiás para a adesão deste ente federativo ao plano de recuperação fiscal de que trata a Lei Complementar nº 159/2016, considerando que conforme indicado no despacho que o Estado de Goiás visa atender, a única condição impeditiva já se encontra implementada (art. , inc. I da LC 159/2017), sem prejuízo de adesão aos termos do Plano de Equilíbrio Fiscal quando de sua promulgação.

b) a imposição de tutela inibitória à União de executar contragarantias vinculadas aos contratos de financiamento firmados entre o Estado de Goiás e instituições financeiras federais sem a observância do devido processo legal, com a concessão de prazo adequado para o exercício da ampla defesa e contraditório e a consequente apreciação dos argumentos apresentados;

c) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência enquanto tramitam e até que se concluam os procedimentos necessários à adesão do Estado de Goiás à LC 159/2017 ou, sucessivamente, até um posicionamento definitivo da União, na esfera administrativa, sobre a referida adesão ou sobre eventual adequação aos termos do Plano de Recuperação Fiscal quando da promulgação da respectiva lei”. (eDOC 55)

Em aditamento às informações preliminares, a União reforça os argumentos deduzidos em sua manifestação anterior (eDOC 59).

No eDOC 62, a União peticionou requerendo o desentranhamento da Petição 35.821 (eDOC 59), juntando nova manifestação.

Em nova manifestação (eDOC 63), a União alega que, nos termos da Nota Técnica SEI 2/2019/GECOF/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (eDOC 60), a Secretaria do Tesouro Nacional informa que o pedido do Estado de