Página 54 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 24 de Junho de 2019

Supremo Tribunal Federal
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nos outros elementos do princípio da proporcionalidade, enfatizando-se, especialmente, o significado do subprincípio da necessidade. A proporcionalidade em sentido estrito assumiria, assim, o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão”. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 223-226).

Nesses termos, a imposição legislativa de exigir que “a receita corrente líquida anual [seja] menor que a dívida consolidada ao final do exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal” é medida desproporcional em sentido estrito para os fins de equacionar os déficits fiscais do ano em curso, que visa a reduzir substancialmente a dívida pública e preservar o patrimônio público.

É claro que o legislador necessitava escolher um critério técnico operacional objetivo, mas esse não pode desnaturar a própria mens legis de equacionar os déficits dos anos anteriores e do ano em curso .

A escolha contida na exposição de motivos, no sentido de que “a dívida consolidada [seja] superior à receita corrente líquida anual”, foi esvaziada desproporcionalmente na redação normativa, ao excluir-se a hipótese de que a dívida “projetada” do ano em curso seja superior à receita corrente líquida anual para cumprir os requisitos de ingresso na RRF.

Como dito, o subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos, o que não parece ter sido atendido no caso concreto, ao deixar o largo aqueles Entes subnacionais que estão, no ano corrente, já em situação de grave crise fiscal projetada para o final do exercício atual.

Assim, a única interpretação possível é estender os benefícios previstos na Lei Complementar 159/2017 aos Entes subnacionais que, no ano em curso, possuam dívida “projetada” superior à receita corrente líquida anual.

Nessa conformidade, é desinfluente para o ingresso no RRF que a dívida projetada seja referente ao ano anterior, pois o que importa é a demonstração objetiva, no caso concreto, do desequilíbrio das contas públicas do ente federado ocasionando grave crise de liquidez e insolvência, requisito essencial para o alcance da finalidade buscada pela LC 159/17, que é viabilizar uma gestão fiscal responsável.

Não há discríminen razoável de privilegiar aqueles Entes que estão há mais tempo em situação caótica nas contas públicas – com condições mais benéficas – do que os demais Entes subnacionais que estão em situação um pouco melhor nos anos anteriores, mas que, no atual exercício, antecipadamente se sabe, atingirão quadro de desgoverno das finanças públicas, com as despesas superando a receita corrente líquida (RCL).

Conforme comprovado documentalmente pelo Estado de Goiás, no ano em curso, a receita corrente líquida (RCL) projetada (R$ 22.069.971.386,52) será inferior à despesa estimada (R$ 24.936.912.298,15), acrescida do dispêndio extraordinário dos repasses constitucionais obrigatórios aos Municípios, por força de inúmeras decisões judiciais (nota 5 do eDOCs 49 e 50). Foram consideradas as seguintes circunstâncias excepcionais:

“Nota 3. Os valores da DCL do Estado de Goiás poderão vir a incluir os Passivos Contingentes provenientes do Fundo de Aporte à Celg D -FUNAC (Lei nº 17.555, de 20/01/2012), que tem o objetivo de reunir e destinar recursos financeiros para ressarcimento à Celg D de pagamentos de contingências de qualquer natureza, cujo valor reconhecido no Balanço Patrimonial da Celg Distribuição S.A - Celg D em 31/12/2018 foi de R$ 1,431 bilhões (Nota Explicativa 10. Créditos Especiais).

Nota 4. Outro Passivo Contingente relevante que pode ser considerado no cálculo da DCL refere-se às ações judiciais envolvendo os Programas PROTEGER, FOMENTAR E PRODUZIR, totalizando em 2018, o valor de R$ 3,642 bilhões em 2018.

Nota 5. A Dívida Consolidada Líquida do Estado de Goiás, considerando os passivos contingentes relacionados nas notas 3 e 4, potencialmente totalizará o valor de R$ 24.936.912.298,15, representando assim, o % da DCL sobre a RCL de 112,99%”.

Isto é, a RCL será inferior às despesas do ano em curso (R$ 24.936.912.298,15), considerando o passivo contingente relativo às ações judiciais envolvendo os programas de incentivo fiscal “Proteger, Fomentar e Produzir” (totalizando o valor de R$ 3,642 bilhões), o qual é assegurado aos Municípios por força do repasse constitucional obrigatório (art. 158, IV, parágrafo único, da Constituição Federal) e da jurisprudência dos Tribunais pátrios, inadimplência que pode ensejar, inclusive, intervenção federal (art. 10 da Lei Complementar 63/1990). Explico.

Como é cediço, esta Corte, no julgamento do RE 572.762/RG (tema 42), assentou que a concessão de incentivos fiscais pelos Estados não pode reduzir ou manipular a quota relativa ao ICMS constitucionalmente assegurada aos municípios, prevista no art. 158, IV, da CF, sob pena de transgressão ao postulado da autonomia municipal e, consequentemente ao federalismo cooperativo. Veja-se a ementa do julgado:

“CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. I - A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios. II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitarse à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. III - Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. IV -Recurso extraordinário desprovido”. (RE 572.762/RG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 5.9.2008, grifo nosso)

Aplicando essa orientação, confiram-se:

“Direito financeiro. Direito tributário. Agravo interno em recurso extraordinário. ICMS. Federalismo fiscal. Benefícios fiscais. Interferência na repartição de receitas tributárias. Diminuição da cota dos Municípios. Aplicação da tese firmada no RE 572.762 RG. Agravo interno provido. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o repasse de parcelas do ICMS devidas aos Municípios não pode ficar sujeito aos planos de incentivo fiscal do Estado, sob pena de violar o sistema constitucional de repartição de receitas . Precedentes do Plenário e de ambas as Turmas aplicando a casos análogos ao presente a tese firmada no RE 572.762. 2. Assim, está correto o enquadramento feito pelo Tribunal de origem, e dissentir das suas conclusões demandaria análise dos fatos e do conteúdo da legislação estadual, providência vedada em sede de recurso extraordinário. Aplicação das súmulas 279 e 280. 3. Agravo interno provido, a fim de negar provimento ao recurso extraordinário do Estado e restabelecer o acórdão do Tribunal de origem”. (RE-AgR 991.329, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 19.9.2018, grifo nosso)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MARANHAO (EC Nº 13/95)– LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DECORRENTE – PRERROGATIVA QUE NÃO SE REVESTE DE CARÁTER ABSOLUTO – NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DETERMINA, NO ÂMBITO DO ESTADO DO MARANHÃO E DOS MUNICÍPIOS DESSA UNIDADE DA FEDERAÇÃO, A APLICAÇÃO DE PARCELA (5%) DAS RECEITAS ORIUNDAS DE IMPOSTOS E DOS RECURSOS PROVENIENTES DE TRANSFERÊNCIAS A SER DESTINADA À ‘PRODUÇÃO DE ALIMENTOS BÁSICOS’ – TRANSGRESSÃO À CLÁUSULA CONSTITUCIONAL DA NÃO AFETAÇÃO DA RECEITA ORIUNDA DE IMPOSTOS (CF, ART. 167, IV) E AO POSTULADO DA AUTONOMIA MUNICIPAL (CF, ART. 30, III)– VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL QUE IMPEDE, RESSALVADAS AS EXCEÇÕES PREVISTAS NA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO, A VINCULAÇÃO, A ÓRGÃO, FUNDO OU DESPESA, DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DE IMPOSTOS – INADMISSIBILIDADE DE O ESTADO-MEMBRO IMPOR AO MUNICÍPIO A DESTINAÇÃO DE RECURSOS E RENDAS QUE PERTENCEM, POR DIREITO PRÓPRIO, AO ENTE MUNICIPAL – INGERÊNCIA ESTADUAL INDEVIDA EM TEMA DE EXCLUSIVO INTERESSE DO MUNICÍPIO – O PRINCÍPIO DA AUTONOMIA MUNICIPAL COMO UMA DAS PEDRAS ANGULARES SOBRE A QUAL SE ESTRUTURA O EDIFÍCIO INSTITUCIONAL DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO – A LEI ORGÂNICA (CF, ART. 29, ‘CAPUT’) QUALIFICA-SE COMO VERDADEIRO ESTATUTO CONSTITUCIONAL DO MUNICÍPIO – DOUTRINA – PRECEDENTES – MEDIDA CAUTELAR ANTERIORMENTE DEFERIDA PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE – REAFIRMAÇÃO DA CONSOLIDADA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 198 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MARANHAO, NA REDAÇÃO DADA PELA EC ESTADUAL Nº 13/95 – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE”. (ADI 1.374, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 15.3.2019, grifo nosso)

A transgressão a esse repasse é tão grave que pode levar à supressão temporária da autonomia estadual por meio da intervenção federal. É o que preconiza o art. 34, inciso V, alínea b, da CF:

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

(...)

V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

(...)

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei ”.

No mesmo sentido, é a dicção do art. 10 da Lei Complementar 63/1990:

“Art. 10. A falta de entrega, total ou parcial, aos Municípios, dos recursos que lhes pertencem na forma e nos prazos previstos nesta Lei Complementar, sujeita o Estado faltoso à intervenção, nos termos do disposto na alínea b do inciso V do art. 34 da Constituição Federal”.

É bem verdade que esse entendimento jurisprudencial (RE 572.762 RG, tema 42) pode sofrer modificação ou reinterpretação ante o julgamento do RE 705.423 RG (tema 653), também sob o rito da repercussão geral, todavia o tema ainda é incipiente nesta Corte, existindo posições díspares que merecem uniformização, a exemplo das decisões monocráticas no RE-AgR 890.326, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 17.2.2016; e na Rcl-ED 29894, de minha relatoria, DJe 3.9.2018.

Ad argumentantum tantum, ainda que seja retirado da dívida o valor constante na “Nota 4. Outro Passivo Contingente relevante que pode ser considerado no cálculo da DCL refere-se às ações judiciais envolvendo os Programas PROTEGER, FOMENTAR E PRODUZIR” [R$ 3.642.317.805,72,