Página 100 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 27 de Junho de 2019

Supremo Tribunal Federal
há 4 meses

iminente vencimento de dívidas no valor de R$ 160 milhões, representadas por letras financeiras do Tesouro do Estado, as quais devem ser resgatadas ainda em 2008.

Afirma, ainda, que os prazos para negociação do crédito aproximamse de seus limites, “tendo em conta que a operação está prevista no orçamento fiscal do Banco Mundial que se encerra em junho do corrente” (fl. 389).

Esclarece, ademais, que, para a obtenção de

“(...) tal aprovação, a documentação para entrada no Board deverá estar pronta até o dia 9 de maio e, para que isso se efetive, a pré-negociação com a STN deve iniciar no dia 28 de abril de 2008 e a conseqüente negociação deverá estar concluída até o dia 5 de maio do corrente” (fl. 389)

O fumus boni iuris, por sua vez, está caracterizado, segundo entende, pelo fato de ter o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul atestado, por meio da Certidão 1.268/2008, que os limites da LRF no tocante os gastos com pessoal acham-se devidamente cumpridos.

Faz, ainda, uma síntese de sua situação financeira, em que procura demonstrar a necessidade da pretendida contratação com o BIRD para que possa honrar as suas dívidas e compromissos financeiros.

Cita, em abono de sua tese, jurisprudência desta Corte, em outras ações cautelares, com pedido e causa de pedir semelhantes.

Pugna, por fim, pela reconsideração parcial da decisão agravada

“para que sejam considerados supridos os apontamentos feitos pela STN relacionados às despesas de pessoal (não inclusão: do imposto de renda retido na fonte, das despesas com pensionistas, das despesas com pessoal da EMATER/ASCAR e as decorrentes com revisão anual dos salários dos servidores).

Ainda, alternativamente, seja ao menos deferida a liminar para determinar que a STN continue os procedimentos para final autorização do empréstimo, não impedindo o encaminhamento da fase de pré-negociação que deve se iniciar no próximo dia 28 de abril, a fim de permitir que se conclua todo processo relativo ao pedido de empréstimo até o dia 12/06/2008, considerando que o pleito, nesse ínterim, deverá ser também submetido ao crivo do Senado Federal” (fls. 400-401).

Às fls. 454-457, o então Relator, Ministro Joaquim Barbosa, encaminhou os autos à Presidência para redistribuição, em face da conexão entre o presente feito e a AC 1.995/RS.

A Presidência determinou a redistribuição dos autos a mim (fls. 459-460).

É o relatório.

Passo a decidir.

Embora juridicamente escorreita a respeitável decisão proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa ao indeferir a liminar, em face dos elementos então integrantes do processo, entendo que, tendo em conta os dados e esclarecimentos que agora dele constam, a liminar pode ser parcialmente deferida.

Naquela ocasião o então Relator decidiu a questão à luz do amplíssimo pedido contido na inicial, no qual se pretendia que esta Corte suprisse e superasse, dentre outras, as objeções da STN quanto ao cumprimento dos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (fl. 39).

No presente agravo, todavia, a recorrente restringiu significativamente o pedido que fez originalmente, pugnando, agora, tão-somente pela supressão dos apontamentos feitos pela STN no que se refere às despesas com pessoal.

Esse é justamente o principal óbice que resta para a solução do impasse, conforme anotado pelo Banco Mundial nas suas “minutes of negotiations” (inciso 10), juntadas às fls. 484-489.

A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece, dentre outros parâmetros de observância obrigatória pelo Poder Público, em todos os níveis político administrativos da Federação, os critérios para contratação de operações de crédito pelos Estados-membros, sem prejuízo da aprovação pelo Senado Federal, nos termos do art. 52, V, da Carta Magna.

Em seu artigo 32, a LRF comete ao Ministério da Fazenda, em tal hipótese, a função de fiscalização e controle dessas operações, nos seguintes termos:

“Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custobenefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

(...)

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo”.

Ocorre que a próprio art. 59, § 2º, atribui aos Tribunais de Contas e ao Poder Legislativo dos Estados a competência de fiscalizar o cumprimento das normas que integram a Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial no tocante à observância dos limites de despesas com pessoal : “

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:

“(...)

§ 2º Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20”.

O art. 20, cumpre esclarecer, estabelece os percentuais máximos para as despesas com pessoal, considerada receita corrente líquida, nas esferas federal, estadual e municipal.

Da mesma forma a Resolução 43/01, do Senado Federal, em seu art. 21, IV, atribui competência aos tribunais de contas dos Estados para atestar o cumprimento de tais limites, conforme segue :

“Art. 21. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios encaminharão o Ministério da Fazenda os pedidos de autorização para a realização das operações de crédito de que trata esta Resolução, acompanhados de proposta da instituição financeira, instruídos com:

(...)

IV – certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando:

a) em relação às contas do último exercício analisado, o cumprimento do disposto no § 2º do art ; 12; no art. 23; no art. 33; no art. 37; no art. 52; no § 2º do art. 55; e no art. 70, todos da Lei Complementar nº 101, de 2000;

b) em relação às contas dos exercício ainda não analisados, e quando pertinente, do exercício em curso, o cumprimento das exigências estabelecidas no § 2º do art. 12; no art. 23; no art. 52; no § 2º do art. 55; e no art. 70, todos da Lei Complementar nº 101, de 2000, de acordo com as informações constantes nos relatórios resumidos de execução orçamentária e nos de gestão fiscal;

c) a certidão deverá estar acompanhada de declaração do chefe do Poder Executivo de que as contas ainda não analisadas estão em conformidade com o disposto na alínea a;”

Assim, se ao Ministério da Fazenda cabe verificar o cumprimento dos limites e condições para a realização de operações de crédito no caso dos Estados-membros, sua atuação, em princípio, há de basear-se nos pareceres dos tribunais de contas, quanto aos limites com despesas de pessoal.

Se o TC do Rio Grande do Sul atestou a higidez das contas públicas nesse aspecto, entendimento contrário da STN, acostado às fls. 55-62, não pode, por si só, obstar a apreciação do pleito de empréstimo formulado por aquele ente federado pelo Senado Federal .

Isso posto, verificando a presença da fumaça do bom direito e do perigo na demora, reconsidero a decisão de fls. 378-381, para deferir, em parte, a medida liminar pleiteada, ad referendum do egrégio Plenário desta Corte, apenas para permitir que o pedido de empréstimo formulado pelo Estado do Rio Grande do Sul junto ao Banco Mundial seja apreciado pelo Senado Federal, quanto aos limites da despesa com pessoal, com base nas certidões emitidas pelo Tribunal de Contas local , sem prejuízo do exame, por parte daquela Casa Legislativa, do parecer contrário da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e do cumprimento de outras exigências pertinentes.” (AC 2026-MC-AgR, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 02.6.2008, destaquei)

Nessa esteira, portanto, há elementos a evidenciar o fumus boni iuris ou a probabilidade do direito do autor, para fins de concessão de tutela de urgência, quanto ao argumento do cumprimento dos limites de despesa com pessoal nos termos do certificado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Gross o. A reforçar tal entendimento, milita em favor da tese do autor a presunção de boa-fé – porque respaldada em cálculo de órgão técnico com competência legal e constitucional para tal mister –, acrescida da transparente informação de que tal órgão passou a adotar metodologia de cálculo análoga à da ré, a conduzir para a uniformidade do sistema, ainda que com adoção de regra de transição a priori, a respaldar a razoabilidade e a proporcionalidade desejáveis no trato de hipóteses como tais, em que em jogo complexas equações típicas das finanças públicas, com expressivas cifras.

No que pertine a inocorrência de irreversibilidade do provimento , por se tratar de cumprimento de limites para fins de obtenção de garantia contratual , registro primeiramente as alegações da parte autora, no sentido de que como contragarantia do aval fornecido pela União, as receitas do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e dos seus próprios impostos, consoante autorização expressa da própria Lei Estadual nº 10.862, de 04.4.2019, que autorizou o Poder Executivo a contratar operação de crédito externo junto ao Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD, além do Fundo de Apoio às Exportações (FEX), pago anualmente ao Estado de Mato Grosso, no importe de mais de R$ 400 milhões de reais.

Nada obstante, sobre o pleito de afastar óbice para a concessão de garantias contratuais por parte da União , também não se trata de provimento estranho a esta Corte. Cito inicialmente decisão da lavra do Ministro Ayres Britto. Conquanto na hipótese o motivo de afastamento do óbice seja a aplicação da teoria da intranscendência das sanções, por se tratar de débitos de órgãos distintos, nota-se que o provimento final tinha tal natureza:

“2. De acordo com a inicial, o requerente solicitou à Secretaria do Tesouro Nacional garantia para realizar operações de crédito com