Página 425 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 4 de Setembro de 2019

Supremo Tribunal Federal
há 2 meses

União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto obviamente nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como no presente recurso.

A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.

Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, artigo 22) a maioria das matérias legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo à nossa Primeira Constituição Republicana em 1891.

Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao interprete priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (JUAN FERRANDO BADÍA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n. 179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n. 187, p. 1 e ss.; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação . Revista de Informação legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss.).

E quanto ao papel da SUPREMA CORTE nessa sinuosa senda, reproduzo passagem da doutrina de JOÃO CARLOS SOUTO (Suprema Corte dos Estados Unidos - Principais Decisões. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2019, p. 127):

“O conceito de Estado Federal impõe, como sabido, entidades autônomas. O conceito de autonomia repousa na existência de poderes próprios, capacidade de se autogovernar, de arrecadar tributos, de elaborar seus próprios atos legislativos, de alinhavar e aprovar sua própria Constituição, definidora de Poderes, entre eles o Judiciário. Ora, o Poder Judiciário de um Estado-membro jamais poderia decidir questões de interesse de mais de um Estado, ou de interesse de um Estado-membro frente ao interesse da União. Por outro lado, a legislação do Estado-membro deve obediência hierárquica aos princípios e regras estabelecidas na Constituição Federal, expressão da soberania. Sendo os Estados entidades autônomas, impossibilitadas de se desgarrar do Pacto Federativo e de contrariar os ditames da Lei Fundamental da República, resta patente, num edifício constitucional dessa natureza − Estado Federal, União, atividade coordenadora, Constituição Federal, prevalência hierárquica etc. −, a necessidade da existência de um órgão com a incumbência de fazer prevalecer a vontade da Constituição Federal, ou para ser mais preciso, dos seus princípios e regras. Esse órgão, tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos, é a Suprema Corte.

Dito isso, vejamos o art. 1º da lei questionada:

“Art. 1º. Fica proibida a celebração expressa ou verbal de contratos de locação, prestação de serviços, de mútuo e comodato e de cessão de cães para fins de vigilância, segurança, guarda patrimonial e pessoal nas propriedades públicas e privadas no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul.

§ 1º Entende-se por infrator desta Lei o proprietário dos cães, o proprietário do imóvel em que os animais estejam realizando a guarda e/ou a vigilância, bem como todo aquele indivíduo que contrate, por escrito ou verbalmente, a utilização animal para os fins definidos no "caput".”

Analisando o texto normativo, sob o viés teleológico, infere-se que a mens legis visou, substancialmente, proteger de maus tratos e crueldades os cães de guarda utilizados na prestação de serviços de vigilância patrimonial e pessoal, não sendo exatamente o foco regular relações de direito com teor civil e comercial, inobstante o espraiamento de efeitos sobre tais ramos do ordenamento jurídico.

Consta dos autos, ainda, a mens legislatoris, que motivou a instituição da aludida norma (Doc. 1, e-fls. 60/61):

“Senhores Deputados: o Projeto de Lei que ora apresento surge como um grito de “Basta” à utilização animal para execução de trabalhos tipicamente humanos. É o caso da prestação de serviços de vigilância de cães de guarda com fins lucrativos.

Os órgãos de proteção dos animais têm registrado um número cada vez mais crescente de reclamações acerca dos serviços prestados pelas empresas que locam cães para vigilância de imóveis, mormente pelos maus tratos a que estes animais estão submetidos. A atividade de vigilância animal não é passível de fiscalização, tampouco coibição, uma vez que, em sua maioria, são clandestinas. Desta forma, a questão da fiscalização é comprometida e os cães utilizados para resguardar imóveis de terceiros, ou construções, ficam sem qualquer assistência alimentar e veterinária, sem contar a solidão em que vivem tais animais. Pessoas que transitam diariamente próximo aos locais onde os animais desenvolvem a atividade de vigilância, relatam que os cães se encontram desnutridos e desidratados, em geral, em péssimo estado de saúde. Não visualizaram potes de alimentos e água, abrigo apropriado que os protejam das intempéries, mas ao contrário disso, observaram abandono, a ocorrência de maus tratos, a convivência do animal com os seus próprios dejetos e expostos a risco de morte, pois muitos dos espaços eram cercados com materiais cortantes.

A capital paranaense proibiu a exploração de cães em serviço de guarda com a edição da Lei n. 12.594/2008. O Estado do Paraná se mobilizou no mesmo sentido e a Lei 16.101/2009 já vigora há mais de anos. Minas Gerais também veda tal atividade e agora nós, gaúchos, nos preparamos para acabar com este tipo de exploração que além de ser uma prática cruel, tem tirado o pão de muitos vigilantes humanos que se prepararam para o exercício da profissão. Um cão nunca poderá ser preparado para atividade alguma. Um animal não tem aptidão e nem vocação profissional. Nunca ser um vigilante na acepção do termo. Nunca receberá qualquer pagamento pelo trabalho que desenvolve a custa do instinto aguçado pela fome, medo, solidão e outros sentimentos que na condição humana, levariam qualquer indivíduo ao um elevado nível de estresse.

Com isto, conclamo os meus nobres pares para a aprovação desta matéria que busca o desenvolvimento e aprimoramento da consciência social pelo respeito aos animais; pelo respeito e valoração do profissional humano; pela minimização dos índices de desemprego humano; pelo fim dos maus tratos e da crueldade praticada contra os animais; pela liberdade, vida, bem estar e saúde de todo e qualquer animal não humano. Sejamos partícipes de uma sociedade mais justa.”

Verifica-se que a ocupação do legislador estadual, ao editar a hostilizada lei, não foi interferir em matérias de competência legislativa da União (art. 22, I e XXII da CF/1988), mas adotar medidas de proteção à vida e à saúde animal no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, certo que a tutela o meio ambiente, positivada no art. 225 da CARTA MAGNA, a estabelecer