Página 69 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 12 de Setembro de 2019

Supremo Tribunal Federal
mês passado

RELATOR :MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : GOVERNADORA DO ESTADO DE RORAIMA

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RORAIMA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RORAIMA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA - UERR

ADV.(A/S) : JORGE AMAURY MAIA NUNES (08577/DF)

DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela então Governadora do Estado de Roraima, Maria Suely Silva Campos, em 10 de maio de 2018, contra a Emenda 59/2018 à Constituição daquele Estado, que conferiu autonomia à Universidade Estadual de Roraima, criou a Procuradoria Jurídica da Universidade e alterou normas relativas à escolha para ocupar o cargo de Reitor.

Eis o teor do ato normativo impugnado:

“Art. 1º O art. 154 da Constituição do Estado de Roraima passa a vigorar com a seguinte redação, acrescida dos §§ 1º, 2º, 3º e 4º.

Art. 154. A Universidade Estadual de Roraima goza de autonomia orçamentária, financeira, administrativa, educacional e científica, observado o princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.

§ 1º Anualmente a Universidade Estadual de Roraima elaborará sua proposta orçamentária, dentro dos limites da Lei de Diretrizes Orçamentárias, e encaminhará ao Poder Executivo para inserção no Orçamento Geral do Estado.

§ 2º Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais destinados à Universidade Estadual de Roraima, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos.

§ 3º A cada quatro anos a comunidade acadêmica da Universidade Estadual de Roraima elegerá, por voto direto, o Reitor e o Vice-Reitor, nos termos do seu Estatuto e Regimento Geral.

§ 4º Para a defesa de seus interesses, a Universidade Estadual de Roraima goza de Procuradoria Jurídica própria, que a representa em juízo ou fora dele, nos termos da Lei.

§ 5º É de iniciativa da Universidade Estadual de Roraima lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo, bem como sobre suas atividades pedagógicas.

Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicação”.

A requerente alega inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa – uma vez que a proposta de emenda constitucional partiu da Assembleia Legislativa –, e inconstitucionalidade material, por quebra do princípio da simetria. Requer a declaração integral de inconstitucionalidade da emenda, por violação aos artigos ; 22, XXIV; 61, II, alíneas a e c; 84, VI, alínea a; 131; 132; 165, III; 168 e 207 da Constituição Federal, além do art. 69 do ADCT.

Em 18 de junho de 2018, deferi a medida cautelar, ad referendum do Plenário, para suspender a vigência da referida Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018.

Em 13 de dezembro de 2018 (eDOC 58), a Universidade Estadual de Roraima informou que a Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, em 10 de dezembro de 2018, aprovou a Emenda Constitucional 61/2018 (eDOC 59), que revogou a EC 59/2018 e resultou de proposta de projeto de emenda constitucional encaminhada pela própria Governadora do Estado de Roraima, suprindo, portanto, o vício de iniciativa.

Diante da informação juntada aos autos, solicitei informações (eDOC 61) ao Governo do Estado de Roraima.

O atual Governador do Estado (eDOC 64), Antonio Denarium, aditou a inicial, solicitando a continuidade da ação direta de inconstitucionalidade em relação à EC 61/18, de idêntico conteúdo à citada EC 59/2018, e deferimento de nova medida cautelar.

A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela procedência do pedido.

É o relatório.

Decido.

A concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade tem-se mostrado instrumento apto à proteção da ordem constitucional, como demonstra a jurisprudência da Corte.

Como é cediço, a medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade depende do atendimento de dois pressupostos, que são: (1) a verossimilhança do direito e (2) o perigo da demora. Tenho, para mim, que ambos os pressupostos estão presentes no caso em tela.

Explico o porquê.

A controvérsia dos autos diz respeito à constitucionalidade de emenda constitucional estadual que amplia a autonomia de universidade estadual, vinculada ao poder executivo, além da autonomia conferida pelo artigo 207 da Constituição Federal.

Inicialmente, o art. 154 da Constituição do Estado de Roraima foi alterado pela Emenda Constitucional 59 de 2018, cuja proposta teve iniciativa parlamentar.

Nesses casos, a jurisprudência da Corte é firme no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, razão pela qual deferi a medida cautelar pleiteada, ad referendum do plenário.

No entanto, após o pleito eleitoral de 2018 e antes do término de seu mandato e da decretação de intervenção federal no Estado, a ex-Governadora encaminhou proposta de emenda constitucional à Assembleia Estadual com conteúdo idêntico ao da EC 59/2018, suspensa por decisão de minha relatoria.

Os episódios narrados geram estranheza quanto ao procedimento adotado, especialmente considerando-se que foi a própria Governadora que propôs a presente ação direta e que, além da inconstitucionalidade formal, arguiu a inconstitucionalidade material das normas impugnadas.

Ademais, o processo legislativo que resultou na aprovação da Emenda Constitucional 60/2019 foi tão inusual que, inicialmente, em 10 de dezembro de 2018, foi publicada como Emenda Constitucional 61 (edição 2888) e, em 10 de janeiro de 2019, teve a publicação retificada para Emenda Constitucional 60 (edição 2908).

Embora, a princípio, superado o vício de iniciativa, passo, então, para a análise de possíveis vícios materiais, a ensejar a concessão da medida cautelar pleiteada.

Quanto à verossimilhança, o primeiro fundamento constitucional a se verificar diz respeito à autonomia financeira e orçamentária e sua compatibilidade com o modelo federal de gestão das universidades públicas.

o dispor sobre a Universidade Estadual de Roraima, a emenda constitucional em questão deu nova estrutura à instituição, atribuindo à Universidade o poder de elaborar sua proposta orçamentária, recebendo os duodécimos até o dia 20 de cada mês; o poder de escolher seu Reitor e ViceReitor por voto direto, a cada quatro anos; o poder de instituir Procuradoria Jurídica própria; e de propor projeto de lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo.

Transcrevo, por oportuno, como razões de decidir, o parecer de lavra da Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Dodge:

“(...) Com efeito, é princípio basilar da hermenêutica que a lei não contém palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda). Nesse sentido, convêm observar que a autonomia das universidades, em matéria financeira e patrimonial, é de gestão. Com isso, nota-se que o regime jurídico das universidades públicas não é o mesmo de Poderes da República ou de instituições as quais a própria Constituição atribui autonomia financeira em sentido amplo, ou seja, sem a restrição relativa a atos de gestão como faz o art. 207 da Constituição.

A autonomia financeira, explicitamente, é atribuída ao Poder Judiciário (CF, art. 99). Em conjunto com as garantias previstas nos arts. 95 e 96 da Constituição, forma-se o plexo de garantias imprescindíveis de independência e imparcialidade dos órgãos jurisdicionais. Análise atenta e percuciente da Constituição evidencia a cautela empregada na atribuição de autonomia financeira expressa.

As universidades públicas brasileiras integram a Administração Indireta do ente federado ao qual se vinculam e devem observância a regras nacionais, nos termos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) e do Decreto 9.235/2017. Conferir-lhes plena autonomia financeira não se harmoniza com os princípios estruturantes da tripartição de poderes expressamente prevista pelo art. da Constituição.

(…)

A EC 60/2018 à Constituição do Estado de Roraima retirou do Governador atribuição fundamental relacionada à gestão da coisa pública. A forma de repasse de verbas que integram o orçamento do estado, objeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo estadual, à luz dos parâmetros trazidos pelo art. 165 da Constituição, não deve ser imposta à máxima autoridade administrativa do Estado.

Com efeito, a obrigação de entrega mensal (repasse em duodécimos) dos valores elevados (in casu, aproximadamente, 5 milhões de reais) retira do Chefe do Poder Executivo a possibilidade de aplicação de verbas públicas em políticas públicas emergenciais ou escolha de investimentos públicos aptos a incrementar a receita estatal e promove significativa interferência no exercício regular da gestão superior.

Note-se: não se discute a imperiosa necessidade de custeio e aprimoramento do ensino por intermédio de dotações orçamentárias às universidades públicas – até porque o descumprimento injustificado dos repasses enseja intervenção federal (CF, art. 34), mas enfraquecer o planejamento financeiro e orçamentário para todo o Estado de Roraima com repasses fixos e impositivos revela-se incompatível com o art. da Constituição.

É necessário que ocorram as dotações orçamentárias delineadas pela Constituição e os repasses definidos na Lei Orçamentária Anual. A partir disso, a Universidade efetivará a gestão financeira e patrimonial dos recursos disponibilizados pelo Chefe do Poder Executivo com a chancela do Poder Legislativo de forma a concretizar os programas pedagógicos, as áreas de pesquisa, os planos de ensino e demais atos inerentes à autonomia didático científica e administrativa expressamente consignada no art. 207 da Constituição.

(…)

Como parâmetro de controle de emenda constitucional estadual, deve-se analisar se a norma impugnada atingiu o desenho geral da separação dos poderes, de observância obrigatória pelos estados-membros.

A EC 60/2018 à Constituição do Estado de Roraima previu autonomia orçamentária e financeira à UERR. Atribuiu à fundação integrante da administração pública indireta do Estado a elaboração, anualmente, de sua proposta orçamentária, dentro dos limites da LDO, e encaminhamento do