Página 70 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 12 de Setembro de 2019

Supremo Tribunal Federal
mês passado

Poder Executivo para inserção no Orçamento Geral (art. 154-§ 1º da Constituição estadual). Com isso, a competência do Chefe do Poder Executivo em exercer a gestão da coisa pública foi mitigada pela emancipação financeira e orçamentária de ente integrante da própria estrutura administrativa do Estado. Nos moldes dos dispositivos impugnados, a UERR fará levantamento das verbas necessárias às atividades acadêmicas e o Governador deverá incluí-las no orçamento anual, sendo obrigado a realizar repasses mensais (pagamento em duodécimos).

Ocorre que é privativa do Chefe do Poder Executivo a elaboração das leis orçamentárias, segundo o parâmetro estabelecido pelos arts. 84-XXIII e 165 da Constituição. Nesse sentido, o planejamento orçamentário é composto, principalmente, por três leis distintas: plano plurianual, editado a cada quatro anos, relaciona-se com as necessidades decorrentes da política governamental, fixa as despesas de capital – investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. A lei de diretrizes orçamentárias, de caráter anual, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Por fim, o orçamento anual fixa as receitas e despesas do exercício financeiro dos três Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações – categoria em que se enquadra a UERR, nos termos da Lei Complementar estadual 91/2005.

O que permeia os três diplomas legais é a ‘busca pelo planejamento e pela programação na atividade financeira do Estado, de modo a concretizar os princípios da economicidade e da eficiência na obtenção de receitas e na realização das despesas públicas, indispensáveis à satisfação dos interesses sociais por uma Administração Pública guiada pelo moderno paradigma do resultado’ (ADI 5.468/DF, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 1/8/2017).

Nesse sentido, qualquer tentativa de definir previamente conteúdos ou estabelecer prazos para que o Poder Executivo, em relação às matérias afetas a sua iniciativa, apresente proposições ou inclua dispositivos ofende a garantia de gestão superior dada ao Chefe daquele Poder, pois configura fraude à iniciativa reservada ao Poder Executivo.

(…)

A inclusão dos §§ 3º e 5º ao art. 154 da Constituição do Estado de Roraima, por intermédio da EC 60/2018, estabeleceu a escolha do Reitor e do Vice-Reitor pela comunidade acadêmica por voto direto, bem como atribuiu iniciativa legislativa sobre lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo.

A respeito da escolha dos dirigentes das universidades públicas, incluindo reitores, o STF possui entendimento consolidado no sentido de que a liberdade administrativa não é absoluta, tampouco pode ser vista como soberania institucional. A Corte se posicionou no sentido de que as universidades são entes vinculados à administração pública e não podem ser terreno de vácuo legislativo, sendo inadmissível a criação de direito separado pela universidade invocando a própria autonomia, vez que a criação de direito pressupõe a existência de poder político cujo fundamento é extraído da própria Constituição. (…)

Desse modo, ausente a atribuição de poder político às universidades públicas e verificada a qualidade de fundação pública da UERR, são incompatíveis com a Constituição os §§ 3º e 5º do art. 154 da Constituição roraimense, incluídos pela EC estadual 60/2018, pois subtraída do Chefe do Poder Executivo do Estado iniciativa para legislar sobre ente integrante da administração pública indireta e a forma de provimento de cargos, bem como sobre a estrutura administrativa de fundação que se submete aos princípios constitucionais, às máximas estruturas da separação de poderes e aos preceitos fundamentais do Estado Democrático de Direito (CF, art. ). (...)” (eDOC 89)

Assim, conforme bem fundamentado no parecer da PGR, a emenda constitucional aqui impugnada parece incidir em vício de inconstitucionalidade material por violação ao previsto no art. da Constituição Federal, uma vez que subtrai poderes do Chefe do Poder Executivo e amplia a autonomia universitária (art. 207 da CF), de modo a conferir à Universidade estadual – fundação pública – as autonomias reservadas aos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública.

Da mesma forma, parece incidir em vício de inconstitucionalidade material, por violação ao previsto no art. 132 da Constituição Federal, o § 5º acrescido ao art. 154, que criou Procuradoria Jurídica própria para a Universidade, apartada da Procuradoria-Geral do Estado.

Aqui é farta a jurisprudência desta Corte no sentido de que a Constituição Federal estabeleceu um modelo de advocacia pública fundado no princípio da unicidade de representação judicial e de consultoria jurídica dos estados e do Distrito Federal, exceção feita apenas às Procuradorias autárquicas e fundacionais que já existiam quando do advento da Constituição. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes: ADI 145, Rel. Min. Dias Toffoli, DJ 9.8.2018; ADI 5.393, Rel. Min. Roberto Barroso, DJ 18.2.2019; ADI 1.679, de minha relatoria, DJ 8.10.2003.

Como já consignado na decisão cautelar anterior, quanto ao perigo de demora, verifico, nesta análise preliminar, que a emenda constitucional impugnada permite a criação de Procuradoria Jurídica própria, o que demanda reorganização na estrutura financeira e administrativa do Estado, inclusive com a criação de nova carreira (Procurador da Universidade Estadual). Além disso, há a possibilidade de alteração dos procedimentos de escolha do Reitor e do Vice-Reitor e de alteração na elaboração e repasse do orçamento de 2020, o que impacta diretamente o Poder Executivo estadual.

Posto isso, sem prejuízo de melhor análise quanto à questão de fundo, em caráter definitivo, por ocasião do julgamento de mérito, tenho, para mim, que é caso de concessão de medida cautelar.

Ante o exposto, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF; art. 10, § 3º, Lei 9.868/1999), para suspender a vigência da citada Emenda Constitucional 60/2018 à Constituição do Estado de Roraima.

Publique-se.

Brasília, 10 de setembro de 2019.

Ministro GILMAR MENDES

Relator

Documento assinado digitalmente

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE (630) INCONSTITUCIONALIDADE 6.221

ORIGEM : 6221 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

PROCED. : PARÁ

RELATOR :MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Despacho:

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República em face da Emenda Constitucional n.º 72, de 29 de maio de 2018, que deu nova redação o § 2.º do art. 39 da Constituição do Estado do Para.

Eis o teor da norma impugnada:

“EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 72, DE 29 DE MAIO DE 2018.

DÁ NOVA REDAÇÃO AO § 2.º DO ART. 39

DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO

PARÁ

A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARÁ estatui e sua Mesa Diretora promulga a seguinte Emenda Constitucional:

Art. 1.º O art. 39, § 2.º da Constituição do Estado do Para, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 39. ................................................................................................... ...

§ 2.º A remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios, dos agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicável este limite aos Membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos, excluindo-se o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Vereadores.”

Art. 2.º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, gerando seus efeitos a partir do mês de janeiro/2019.”

A Procuradoria-Geral da República afirma que o diploma combatido, o fixar o subsídio de desembargador do Tribunal de Justiça como subteto remuneratório para os servidores públicos de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios, com base na previsão do art. 37, § 12 da Constituição, incidiu em inconstitucionalidade formal e material.

Sustenta que, por força do art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição da República, a competência para dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos é privativa do Chefe do Poder Executivo. Assim, e tendo em conta que as normas referentes ao processo legislativo são de reprodução obrigatória em âmbito estadual, por simetria, a iniciativa para dispor sobre a criação de um teto remuneratório único para os servidores estaduais, seria do Governador do Estado, e não da Assembleia Legislativa, como se deu no caso em concreto.

No tocante ao vício material, requer a declaração da inconstitucionalidade da expressão “e dos Municípios”, constante da redação dada pelo art. 1.º da Emenda Constitucional n.º 72/2018 ao art. 39, § 2º, da Constituição do Estado do Para, visto que a Constituição da República ocupou-se de prever um teto único para os servidores municipais em seu art. 37, XI, diversamente do que acontece nos Estados e no Distrito Federal, que possuem tetos próprios para cada um dos Poderes.

Dessa forma, “o legislador constituinte estadual institui disciplina remuneratória diferenciada do parâmetro federal e restringe a autonomia municipal estabelecida no art. 29–V da Constituição em termos de fixação de subsídios de agentes públicos” (eDOC 1, p.8).

Requer a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia da Emenda Constitucional n.º 72/2018, que deu nova redação ao § 2.º do art. 39 da Constituição do Estado do Para, até o julgamento do mérito da presente ação.

Aduz que o fumus boni iuris decorre das razões jurídicas explicitadas. Assevera que o periculum in mora é patente, tendo em vista que a referida está a gerar efeitos, inclusive financeiros, desde janeiro de 2019, sendo urgente “barrar a expectativa de direito nos servidores públicos