Página 228 da Seção 3 do Diário Oficial da União (DOU) de 29 de Abril de 2005

Diário Oficial da União
há 14 anos

Análise

3. Quanto ao mérito das questões objeto da presente representação, relativa à ausência de mecanismos eficazes de fiscalização do Programa Bolsa Família e às sugestões apresentadas pelo representante, destacamos que o TCU realizou, no ano de 2002, auditoria de natureza operacional para avaliar os aspectos da qualidade e confiabilidade das informações do Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal e, em 2004, auditoria operacional para avaliar a conformidade das ações governamentais de transferências de renda, unificadas no Programa Bolsa Família, cujas determinações e recomendações aos órgãos responsáveis já contemplam, de certa forma, as medidas sugeridas pelo representante.

3.1 Mediante o Acórdão 240/2003-Plenário (TC 014.459/2002-8 - auditoria operacional no Cadastro Único) o Tribunal recomendou ao MDS, entre outras medidas, que solicitasse à Caixa Econômica Federal - CEF que identificasse as necessidades de informação dos gestores federais, estaduais e municipais dos programas usuários do Cadastro Único, desenvolvendo aplicativos que permitam a consulta e a extração de relatórios gerenciais para os gestores, a exemplo da relação de benefícios disponibilizados e não sacados (subitem 9.1.6.8 do acórdão).

3.1.1 De acordo com as informações obtidas durante o segundo monitoramento das recomendações contidas no Acórdão 240/2003, os gestores mencionaram os seguintes aplicativos destinados à consulta e à extração de relatórios gerenciais, no âmbito do Cadastramento Único: aplicativo de entrada e manutenção de dados versão 5.0.1, utilizado pelas prefeituras para cadastramento e manutenção de dados de famílias do município; Conectividade - aplicação através da qual a prefeitura recebe e envia arquivos do Cadastramento Único operado pela Caixa Econômica; SIGCD - sistema de informações gerenciais do cadastro desenvolvido pela Caixa e que se utiliza da ferramenta B.O. (Business Object), em fase de implantação do acesso para o MDS; SAS - ferramenta estatística utilizada pela Caixa em seu ambiente de gestão de negócios (SUDEL), alimentada pelos dados do Cadastro Único e das folhas de pagamento (os autos do TC - 014.459/2002-8 encontram-se no Gabinete do Ministro-Relator Valmir Campelo).

3.1.2 Conforme contato telefônico estabelecido com o Departamento do Cadastro Único/MDS (telefone 3901.9273), o aplicativo de entrada e manutenção de dados versão 5.0.1, utilizado pelas prefeituras para cadastramento e manutenção de dados, permite à administração municipal extrair relatório completo referente ao seu município, abrangendo todas as famílias cadastradas (mediante senha fornecida pela Caixa Econômica Federal).

3.2 Por meio do Acórdão 1496/2004-Plenário, proferido na Sessão de 29/9/2004 (TC - 007.329/2004-0 - auditoria operacional no Programa Bolsa Família), o Tribunal determinou diversas providências a serem adotadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS e pela Caixa Econômica Federal - CEF (Agente Operador do Programa Bolsa Família).

3.2.1 Consoante o item 9.1 daquele acórdão, foi determinado ao MDS a adoção de providências com o objetivo de implementar ações que visem dar cumprimento efetivo aos arts. e da Lei nº 10.836, de 2004 (que criou o Programa Bolsa Família), abrangendo o sistema de controle das condicionalidades do programa, as regras de sanção no caso de descumprimento das contrapartidas pelos beneficiários e a sistemática de controle social a ser exercida nos municípios.

3.2.1.1 A determinação do Tribunal decorreu da constatação da falta de definição de mecanismos de controle das condicionalidades para a concessão da Bolsa Família, conforme o art. da Lei nº 10.836, de 2004, e da falta de estruturação das instâncias de controle social, devido à falta de regulamentação, conforme previsto no art. daquela lei.

3.2.2 Ainda, conforme item 9.2 do mesmo acórdão, o Tribunal recomendou à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS, entre outras medidas, que: envie aos municípios listagem identificando as famílias e o seu perfil de condicionalidades, inclusive aquelas remanescentes do Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentação, estabelecendo a vinculação com a unidade de saúde municipal quando for o caso; realize capacitação dos gestores municipais a respeito do Bolsa Família e a divulgação, aos municípios, de que a lista de beneficiários pode ser obtida no site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; divulgue para os gestores municipais os critérios de priorização das famílias cadastradas aos benefícios do programa, com orientação para que essas informações sejam disponibilizadas em locais públicos, como escolas e postos de saúde, para conhecimento do público-alvo.

3.2.3 Também determinou o Tribunal (item 9.3 do acórdão) à Caixa Econômica Federal, entre outras providências, que disponibilize mensalmente para os municípios a relação de beneficiários que não retiraram seus cartões ou que não estão sacando seus benefícios, incluindo seus endereços, com a recomendação de que se proceda à busca ativa dessas famílias.

3.2.4 A constatação quanto à adoção, pelo MDS e pela CEF, das medidas determinadas pelo Tribunal por meio do Acórdão 1496/2004-Plenário se dará por ocasião da realização do primeiro monitoramento previsto para o mês de abril/2005.

3.3 No tocante à ausência de norma regulamentadora do Programa Bolsa Família, conforme constatado na auditoria operacional, foi suprida com a edição, pelo Governo Federal, do Decreto nº 5.209, de 17/9/2004, que regulamenta a Lei nº 10.836, de 2004.

3.3.1 Consoante o art. 17 daquele decreto, o ingresso das famílias no Programa Bolsa Família ocorrerá por meio do Cadastramento Único do Governo Federal. A inscrição das famílias pobres do município no Cadastramento Único fica a cargo da prefeitura, que deve manter em arquivo os documentos que contêm os registros pelo prazo mínimo de cinco anos, a quem compete também dar ampla divulgação da relação de beneficiários do programa (Decreto nº 5.209, de 2004, art. 14, II, art. 32, § 1º, e art. 33, § 1º). Conforme divulgado no site do MDS, ao município (Prefeitura) cabe, ainda: planejar e executar o cadastramento; analisar os dados do cadastro em âmbito municipal; estimular o uso do cadastro pelas diversas secretarias municipais; zelar pela qualidade das informações coletadas; digitar, transmitir e acompanhar o retorno dos dados enviados à Caixa Econômica; manter atualizada a base de dados do Cadastro Único; e prestar apoio e informações às famílias de baixa renda sobre o Cadastro Único.

3.3.2 O Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal, coordenado pelo MDS e processado pela Caixa Econômica Federal, é o instrumento utilizado para identificação das famílias em situação de pobreza de todos os municípios brasileiros. O Governo Federal utiliza o Cadastramento Único para identificar os potenciais beneficiários dos programas Bolsa Família, Agente Jovem, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), desconto da tarifa de energia elétrica e outros. Vários estados e municípios também utilizam este cadastro para identificação do público-alvo dos seus programas.

3.3.3 Conforme dispõe o art. 18, §§ 1º e , do Decreto nº 5.209, de 2004, as famílias elegíveis ao Programa Bolsa Família, identificadas no Cadastramento Único, poderão ser selecionadas a partir de um conjunto de indicadores sociais definido com base nos dados relativos aos integrantes das famílias, a partir das informações constantes no Cadastramento Único, bem como em estudos sócioeconômicos.

3.3.4 Uma vez selecionada a família e concedido o benefício, o MDS, por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, providencia a notificação da concessão à Caixa Econômica Federal, para efeito de pagamento (art. 22 do Decreto nº 5.209, de 2004). Por sua vez, a CEF fica incumbida de notificar a concessão do benefício ao seu titular e entregar o cartão de pagamento. À Caixa Econômica também compete divulgar, para cada ente federado, o calendário de pagamentos.

3.3.5 O Decreto nº 5.209, de 2004, também disciplinou sobre os conselhos de controle social do Programa Bolsa Família (art. 29 a 32), os quais terão acesso aos formulários do Cadastramento Único do Governo Federal e aos dados e informações constantes em sistema informatizado desenvolvido para gestão, controle e acompanhamento do Programa Bolsa Família e dos Programas Remanescentes (Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação - 'Bolsa Escola', Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA - 'Cartão Alimentação', Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde - 'Bolsa Alimentação', e Programa AuxílioGás), bem como às informações relacionadas às condicionalidades, além de outros que venham a ser definidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

3.4 No que se refere à sugestão genérica apresentada pelo representante no sentido da implantação de mecanismos de fiscalização estatal e social do Programa Bolsa Família, há que se considerar que, com a edição do Decreto nº 5.209, de 2004, foram definidas as normas de acompanhamento, controle social e fiscalização do Programa.

3.4.1 No art. 28 do Decreto nº 5.209, de 2004, são definidos os órgãos responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização do cumprimento das condicionalidades vinculadas ao Bolsa Família. Ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS compete o apoio, a articulação intersetorial e a supervisão das ações governamentais para o cumprimento das condicionalidades do Programa Bolsa Família. No que diz respeito ao acompanhamento do crescimento e desenvolvimento infantil, da assistência ao pré-natal e ao puerpério, da vacinação, bem como da vigilância alimentar e nutricional de crianças menores de sete anos, está a cargo do Ministério da Saúde - MS. No que diz respeito à freqüência mínima de 85% da carga horária escolar mensal, em estabelecimentos de ensino regular, de crianças e adolescentes de seis a quinze anos, a responsabilidade é do Ministério da Educação - MEC.

3.4.1.1 A Portaria Interministerial MS/MDS nº 2.509, de 18 de novembro de 2004 (Publicada no DOU de 22/11/2004), que dispõe sobre as atribuições e normas para a oferta e o monitoramento das ações de saúde relativas às condicionalidades das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, estabelece as competências do Ministério da Saúde, do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome e das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde e define as responsabilidades das famílias atendidas no Programa Bolsa Família.

3.4.1.2 A Portaria Interministerial MEC/MDS nº 3.789, de 17 de novembro de 2004 (Publicada no DOU de 18/11/2004), que dispõe sobre as atribuições e normas para o cumprimento da Condicionalidade da Freqüência Escolar no Programa Bolsa Família, define as atribuições do Ministério da Educação e do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, dos dirigentes dos estabelecimentos de ensino que contarem com alunos beneficiários do Programa Bolsa Família, dos gestores estaduais e municipais do sistema de freqüência escolar e define as responsabilidades para o responsável legal das famílias atendidas pelo Programa.

3.4.2 Os arts. 29 a 32 do Decreto nº 5.209, de 2004, disciplinam sobre o controle e participação social do Programa Bolsa Família que deverão ser realizados, em âmbito local, por um conselho de controle social formalmente constituído pelo Município ou pelo Distrito Federal, respeitada a paridade entre governo e sociedade.

3.4.2.1 A Portaria MDS nº 660, de 11 de novembro de 2004 (Publicada no DOU de 12/11/2004) estabelece regras de fiscalização e acompanhamento, até que sejam criados, pelos municípios, os conselhos ou comitês previstos no art. da Lei nº 10.836, de 2004, e art. 29 do Decreto nº 5.209, de 2004.

3.4.2.2 Com a edição dessa norma transitória, os Comitês Gestores Locais - CGL existentes nos municípios (previstos no art. do Decreto nº 4.675, de 2003 - controle social do 'Cartão Alimentação') e os Conselhos de Assistência Social (instituídos mediante lei específica pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, conforme prevê a Lei 8.742/1993 - LOAS, art. 16, II, III e IV, art. 17, § 4º, e art. 30, I) terão acesso aos formulários do Cadastramento Único e aos dados constantes do sistema informatizado da folha de pagamento de beneficiários do Programa Bolsa Família. Esses órgãos de controle poderão: requisitar os cadastros dos beneficiários do Programa Bolsa-Família no município; receber e encaminhar ao MDS, ao Ministério Público e aos demais órgãos competentes as denúncias relacionadas à execução do Programa Bolsa Família no município; e apoiar o município no processo de constituição dos conselhos previstos no caput do art. 29 do Decreto nº 5.209, de 2004.

3.5 Especificamente com relação às sugestões do representante contidas nas letras 'a' e 'b' (item 1.1 acima), no sentido da divulgação, na internet, da relação de beneficiários do Programa Bolsa Família e da remessa anual de relação de beneficiados para as Câmaras de Vereadores, Conselhos Tutelares, Ministérios Públicos Estaduais e Federais e Fóruns da região, certificamos que o MDS já disponibiliza, por meio da Internet, as informações relativas à concessão da Bolsa Família, permitindo a consulta do benefício por unidade da federação, por município e por família. As informações podem ser obtidas no site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS na Internet, acessando-se a página: < http://www.assistenciasocial.gov.br/ >

3.5.1 Para confirmar essa possibilidade, executamos a Consulta Benefícios por Município e extraímos a listagem dos beneficiários do Programa Bolsa Família referente ao Município de Estrela do Sul / Minas Gerais, anexada às fls. 9/20.

3.6 Com relação à sugestão constante da letra 'c' (item 1.1 acima), no sentido de fazer publicar, na Internet, o cadastro de requerentes, ainda que indeferidos ou aguardando decisão, o que significaria disponibilizar o rol de famílias cadastradas pelos municípios no Cadastramento Único, estabelecemos contato com o Departamento de Cadastro Único do MDS (telefones: 3901.9287 / 3901.9242) e certificamos quanto à impossibilidade de se tornar público toda a base de dados, em razão de restrições legais à divulgação dos dados pessoais das famílias, além de envolver volume muito grande de dados (atualmente são onze milhões de famílias cadastradas e o formulário de cadastramento envolve 58 campos de informações). No entanto, havendo interesse por parte de membros do Ministério Público, o MDS poderá fornecer os dados mediante solicitação.

3.6.1 Conforme já mencionado no item 3.1.2 acima, por meio do aplicativo de entrada e manutenção de dados versão 5.0.1, utilizado pelos municípios para o cadastramento e manutenção de dados, a administração municipal pode obter as informações relativas a todas as famílias cadastradas pelo município no Cadastramento Único, mediante a importação da base de dados existente na Caixa Econômica. Além dos administradores municipais, também os conselhos de controle social do Programa Bolsa Família (conforme o art. 32 do Decreto nº 5.209, de 2004) terão acesso aos dados e informações constantes no sistema informatizado desenvolvido para gestão, controle e acompanhamento do Programa Bolsa Família, mediante senha que será disponibilizada.

Conclusão

4. Ante as informações aqui apresentadas, verifica-se, quanto às medidas propostas pelo representante, que apenas a sugestão de 'publicar, na Internet, o cadastro de requerentes, ainda que indeferidos ou aguardando decisão' (letra 'c', item 1.1 acima) não está superada. Entretanto, embora essa medida não tenha sido implementada na forma sugerida, as informações relativas às famílias cadastradas pelo município no Cadastramento Único do Governo Federal podem ser obtidas pela administração municipal (que dispõe de senha de acesso ao sistema), mediante a importação da base de dados existente na Caixa Econômica. Também os conselhos de controle social do Programa Bolsa Família terão acesso ao sistema (conforme o art. 32 do Decreto nº 5.209, de 2004).

4.1 Portanto, considerando as providências que foram determinadas pelo TCU aos órgãos responsáveis pelo Programa Bolsa Família, mediante os Acórdãos 240/2003-Plenário 1.496/2004-Plenário, e ante a edição do Decreto nº 5.209, de 17/9/2004, que regulamenta a Lei nº 10.836, de 2004, instituidora do Programa Bolsa Família e, ainda, levando-se em conta que, havendo interesse por parte de membros do Ministério Público, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS poderá fornecer os dados relativos às famílias cadastradas, torna-se desnecessária a adoção outras medidas no tocante ao objeto da presente representação.

5. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior propondo:

I) que o Tribunal conheça da Representação formulada pelo Promotor de Justiça de Estrela do Sul (Minas Gerais), André Luís Alves de Melo, por preencher os requisitos de admissibilidade consubstanciados no art. 237, item VII, e parágrafo único c/c o art. 235, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU;

II) que, no mérito, a Representação seja considerada parcialmente procedente, dispensando-se o endereçamento de determinações, ante as medidas já adotadas;

III) seja dada ciência do inteiro teor do Acórdão que vier a ser adotado pelo Tribunal, bem como do Relatório e Voto que o fundamentarem, ao interessado, enviando-lhe também cópia dos Acórdãos nºs 240/2003-Plenário e 1496/2004-Plenário;

IV) sejam os autos arquivados (art. 250, item I, c/c o art. 237, parágrafo único, do Regimento Interno).”

É o Relatório.