Página 235 da Seção 1 do Diário Oficial da União (DOU) de 27 de Março de 2002

Diário Oficial da União
há 19 anos
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não constitui, nos termos do parágrafo único do art. 468, da CLT, alteração unilateral do contrato de trabalho.

121. Considerando que cessado o exercício da função, cessa também o direito do empregado à percepção da gratificação correspondente, não há como se justificar a continuidade do seu pagamento, porquanto este, além de carecer do necessário respaldo legal, constitui prática contrária aos princípios da vedação do enriquecimento ilícito e da moralidade administrativa.

f) ajuste informal realizado entre ANATEL/TELEBRÁS em 1997 e materializado por intermédio do Convênio ANATEL/TELEBRÁS n.º 001 de 08 de janeiro de 1998, pelos quais têm sido concedidas a servidores públicos vantagens não previstas em lei e previstas em norma denominada Diretriz n.º 103/96 da TELEBRÁS cujos pagamentos foram feitos a servidores da ANATEL pela TELEBRÁS, ressarcidos pela ANATEL sem utilização do SIAPE, não obstante vedação do Artigo 8º da IN 01 da Secretaria do Tesouro Nacional, de 15 de janeiro de 1997 e legislação que trata do SIAPE e SIAFI, o Art. do 2º do Decreto n.º 347, de 21 de novembro de 1991, e o Art. do Decreto n.º 945, de 1º de outubro de 1993 (cf. volume I, Relatório de Inspeção Análise dos Fatos - Convênio ANATEL/TELEBRÁS n.º 001/98 a fls. 59).

125. Alegação Anatel: "O convênio nº 01/98, entre a Anatel e Telebrás, consistiu em documento regulamentar das cessões de pessoal entre as entidades celebrantes e, que dispunha sobre os procedimentos a serem seguidos nesses casos. O principal objetivo do convênio, era o de estabelecer rotinas, no sentido de agilizar as requisições. Nesse sentido, fez-se a repetição das normas e preceitos jurídicos existentes e aplicáveis àqueles empregados regidos pela CLT. Ressalta-se que a Anatel não realizou nenhum pagamento à Telebrás anteriormente à vigência do Convênio".

126. Em relação ao SIAPE, os autores da peça de defesa em comento esclarecem que "trata-se de sistema utilizado para elaboração de folha de pagamento e, a Anatel sempre o utilizou para seu pessoal próprio, DAS e Cargos Comissionados de Telecomunicações (CCT)".

127. Prosseguem aduzindo que a Telebrás era a responsável pelo processamento da folha de pagamento do pessoal cedido à Anatel, utilizando-se de sistema próprio haja vista sua qualidade de sociedade de economia mista, não se valendo, portanto, do SIAPE.

128. A título de esclarecimento, afirmam que em consulta à SRH/MP, obtiveram a informação de que somente pequenas empresas se utilizam do referido Sistema, não sendo a isto obrigadas, situação na qual se enquadraria a Telebrás. Esta, por seu turno, não seria alcançada pelo Decreto nº 347/91, o qual estabelece obrigatoriedade de utilização do SIAPE apenas para o pessoal regido pela Lei nº 8.112/90.

129. Por outro lado, à Anatel não se aplicaria as normas do Decreto nº 945/93, posto que este trata de pagamentos efetuados com recursos transferidos pela Secretaria do Tesouro Nacional. Mesmo raciocínio seria aplicável à IN STN nº 1, de 1997, ato normativo que versa, exclusivamente, sobre a execução de projetos mediante transferências de recursos financeiros para outras entidades e visa, fundamentalmente, os convênios com outras esferas de governo (estados e municípios), uma vez que o convênio celebrado entre a Anatel e a Telebrás, "...não prevê a execução de projetos nem a transferências de recursos".

130. Nossa Análise: Examinando o texto do Convênio nº 01/98, celebrado entre a Anatel e Telebrás, verificamos que ele não se limita a fixar rotinas ou a repetir normas existentes. Na verdade, ele inova ao estabelecer em sua Cláusula 3.3 que "os empregados cedidos terão direito aos benefícios existentes na sua empresa de origem, podendo optar pelos benefícios da Telebrás ou da Anatel". Também inova quando elastece o alcance de normas de aplicabilidade restrita a uma das entidades convenentes, sem amparo na lei, à outra entidade pública. Convenhamos que isto é muito para um instrumento que diz não possuir qualquer pretensão normativa.

131. Ora, o Convênio como mero ajuste de cooperação entre entidades públicas voltado à implementação de programas, projetos ou atividades de interesse comum, não constitui instrumento hábil à assegurar ou a estender vantagens ou benefícios a empregados ou servidores públicos, ainda mais quando muitas delas são concedidas ao arrepio de normas hierarquicamente superiores ou sem qualquer respaldo legal.

132. Neste ponto, a Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional nº 01/97 é taxativa quanto à nulidade do ato e à responsabilidade do agente, na hipótese de inclusão, tolerância ou admissão, nos convênios de cláusulas ou condições que prevejam ou permitam "o pagamento de gratificação, consultoria, assistência técnica ou qualquer espécie de remuneração adicional a servidor que pertença aos quadros da Administração Pública Federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal, que esteja lotado ou em exercício em qualquer dos entes partícipes".

133. Ao contrário do que sustentam os Conselheiros da Anatel, a IN nº 01/97 não está restrita aos convênios celebrados entre pessoas de direito público interno, haja vista o disposto no seu art. 1º, § 1º, inciso III, o qual considera convenente, para os fins do mencionado ato normativo, todo "...órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular, responsável direta pela execução do objeto do convênio". (grifo nosso)

134. Ao seu turno, à negativa dos responsáveis da Anatel no concernente à existência de pagamentos desta em favor da Telebrás, antes da vigência do referido instrumento, contrapõem-se dados, do controle interno quanto ao pagamento indevido de ajuda de custo a empregados cedidos pela Telebrás à Agência, ainda no exercício de 1997, como também relações dos empregados beneficiários do Adicional Temporário Anatel, relativo ao adicional de transferência e parcela de remuneração da Lei nº 9.472 (fls.64/67, vol. I), relativa às gratificações de função, alguns deles cedidos pela Telebrás, com ônus, para Agência, nos meses de novembro e dezembro, antes, portanto, da celebração do convênio nº 01, em janeiro de 1998.

135. Com efeito, assiste razão à defesa quando sustenta, em relação ao cadastro e pagamento de servidores, que o SIAPE é de utilização obrigatória somente para os órgãos da administração direta e as entidades da administração indireta cujo pessoal seja regido pelo Regime Jurídico Único, na forma preconizada pelo art. , do Decreto nº 347/98. Tal regra, contudo, comporta exceções, como a que se encontra consignada no Ofício Circular nº 20, de 08.04.94, o qual visando dar cumprimento ao disposto no art. da Lei nº 8.852/94 (fl.164, vol. II), recomenda ao órgão/entidade cessionário, no caso de servidores "...onde um ou mais órgão/entidade não processam o pagamento pelo Sistema SIAPE", o dever de "consultar, formal e mensalmente, ao (s) órgão (s)/entidade (s) de origem, o (s) valor (es) da remuneração que têm incidência para cálculo do Teto Constitucional", valor este que "deverá ser lançado, obrigatoriamente, em um campo criado no sistema para esse fim, sob pena de exclusão do pagamento". (destaque nosso)

136. Segundo consta do Relatório de Inspeção, a Anatel "...não tem registrado no SIAPE mensalmente os pagamentos feitos pela entidade de origem dos empregados cedidos que não processam pagamentos no SIAPE" para fins de aferição de sua compatibilidade com o teto constitucional. Tampouco, os conselheiros-responsáveis, cuja oitiva se promove nos autos, apresentam justificativas para a omissão da Agência no que diz respeito ao cumprimento das orientações contidas no mencionado Ofício Circular. (...)

III - CONSIDERAÇÕES FINAIS

143. Conforme se pode depreender da análise anterior, as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis tanto pelo lado da Anatel, como da Telebrás, em atenção à oitiva promovida por esta Corte, não lograram elidir a maioria das irregularidades detectadas no curso da Inspeção, realizada por esta Unidade Técnica. (...)

148. No caso específico das presentes contas, o pagamento/ressarcimento de ajuda de custo, concessão de passagens aéreas e gratificação de função da origem, a empregados cedidos, com infringência aos dispositivos constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis à espécie, nos meses de novembro e dezembro de 1997, ante sua gravidade, há de ensejar a irregularidade da gestão e aplicação aos membros do Conselho Diretor da Anatel, qualificados às fls.01, volume principal, da penalidade prevista no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.443/92.

149. Aos beneficiários, por seu turno, cabe a restituição dos valores indevidamente percebidos, acrescidos dos respectivos gravames, haja vista o dano causado ao erário e o teor do Enunciado Sumular nº 235 desta Corte no sentido de que "...Os servidores ativos e inativos, e os pensionistas, estão obrigados, por força de lei, a restituir ao Erário, em valores atualizados, as importâncias que lhes forem pagas indevidamente, mesmo que reconhecida a boa-fé, ressalvados apenas os casos previstos na Súmula n.º 106 da Jurisprudência deste Tribunal".

150. No que diz respeito à Telebrás, ante a circunstância desta Corte já ter se pronunciado no sentido da regularidade com ressalva das contas, alusivas ao exercício em tela (Relação nº 12/2000, Ata nº 11/2000) e considerando a eventual repercussão que os atos, consubstanciados em pagamentos e benefícios ilegais a empregados cedidos, possam ter sobre a gestão dos seus dirigentes, reputamos cabível propor que o Ministério Público junto a este Tribunal, por ocasião da sua audiência nos autos, avalie a possibilidade de interposição de recurso de revisão das mencionadas contas, com fundamento no art. 35, inciso III, da Lei nº 8.443/92.

151. Tendo em vista ainda que os resultados da inspeção realizada por este Tribunal atestam que as práticas ora inquinadas perduraram por mais de um exercício, 1998, 1999, vindo a cessar somente em meados de 2000, e considerando, ainda, que seus reflexos deverão ser sopesados por ocasião do exame de meritis das respectivas prestações de contas, necessário se faz o sobrestamento no julgamento daqueles feitos, a fim de possibilitar, ao Tribunal, um pronunciamento isento e uniforme, além de evitar a prolação de decisões conflitantes sobre um mesmo assunto.

152. Propostas neste sentido já estão sendo ultimadas na instrução dos processos de prestação de contas da Anatel, exercício 1998 (TC nº 007.026/99-4) e 1999 (TC nº 008.249/2000-9), que se encontram nesta Secretaria. Considerando que a prestação de contas da Anatel, alusiva a 2000 (TC nº 009.138/2001), encontra-se atualmente na 1ª Secex, para análise, reputamos cabível alertar, aquela Unidade Técnica, sobre a necessidade da adoção da providência sugerida, haja vista a possibilidade de que os fatos aqui relatados venham a repercutir negativamente sobre a gestão dos responsáveis, arrolados no referido feito.

12. Finalmente, a SEFID efetuou a seguinte proposta de encaminhamento, verbis:

"153. Em face do exposto, elevamos ao descortino superior as proposições a seguir alinhadas no sentido de que:

a) o Tribunal, com fundamento no art. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei nº 8.443/92, julgue irregulares as presentes contas, aplicando aos Srs. Renato Navarro Guerreiro, Luiz Francisco Tenório Perrone, Antônio Carlos Valente da Silva, José Leite Ferreira Filho e Mário Leonel Neto, a multa prevista no art. 58, inciso I, da mesma Lei, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação para comprovar, perante o Tribunal (art. 165, inciso III, a do Regimento Interno) o recolhimento do valor da penalidade cominada, aos cofres do tesouro nacional;

b) o Tribunal, na forma do art. 170 da Norma Regimental desta Casa, autorize, caso não atendida a notificação, desde logo, a cobrança da dívida atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir do dia seguinte ao término do prazo ora estabelecido, até a data do recolhimento, na forma da legislação em vigor;

c) que se determine à Anatel, a adoção de imediatas providências com vista à quantificação dos valores indevidamente percebidos, por empregados requisitados pela Agência, a título de ajuda de custo, passagens aéreas e gratificação de função, nos meses de novembro e dezembro de 1997, bem assim promova, junto aos beneficiários de tais parcelas, as medidas administrativas ou judiciais que entender cabíveis, visando o cabal ressarcimento do dano causado ao erário, dando de ciência a este Tribunal do teor das providências, neste sentido implementadas, no prazo de 30 (quinze) dias;

d) que se determine à Secretaria Federal de Controle que promova o acompanhamento do cumprimento, pela Anatel, da determinação no sentido de adotar as providências necessárias ao ressarcimento aos cofres públicos dos valores indevidamente percebidos por empregados requisitados, a título de ajuda de custo, passagens aéreas e gratificação de função, nos meses de novembro e dezembro de 1997, de tudo dando ciência ao Tribunal, no prazo de 30 (dias);

e) que o Ministério Público junto a este Tribunal avalie a possibilidade de, nos termos do art. 35, inciso III, da Lei nº 8.443/92, interpor recurso de revisão das contas da Telebrás, alusivas ao exercício de 1997 (TC nº 004.284/1998-4), julgadas regulares com ressalva, pela 2 Câmara, na assentada de 30.03.2000 (Ata nº 11/2000), a fim de apreciar os reflexos dos atos irregulares aqui descritos na gestão dos responsáveis ouvidos em audiência;

f) que se encaminhe cópia da presente instrução à 1 Secex, afim de que ela avalie a necessidade de propor o sobrestamento do processo de prestação de contas da Anatel (TC nº 009.138/2001-2) e da Telebrás (009.136/2001-8), alusivas ao exercício de 2000, até o julgamento do presente feito, visto que os fatos aqui relatados poderão vir a repercutir negativamente sobre as mencionadas gestões.

13. O Parquet acompanhou a proposta de encaminhamento da Unidade Técnica e, adicionalmente, interpôs recurso de revisão para reabrir as contas da TELEBRAS - exercício de 1997 (TC n.º 004.284/1998-4).

É o Relatório.

VOTO

Em exame a primeira prestação de contas da Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel.

2. Conforme exposto no relatório supra os responsáveis pela Anatel e pela Embratel foram ouvidos por diversas irregularidades correlacionadas. Essas irregularidades referem-se à concessão de vantagens e benefícios aos servidores da Embratel requisitados pela Agência Reguladora com fulcro no art. 14 da Lei n.º 9.472/97.

3. Por não dizerem respeito à presente prestação de contas, deixo de analisar as razões de justificativas efetuadas pelos então dirigentes da Embratel, visto que o momento adequado para tanto será quando da apreciação do Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público de modo a serem reabertas as contas da Embratel referentes ao exercício de 1997.

4. Os responsáveis, preliminarmente, alegam que a Anatel possui independência administrativa, nos termos do § 2 do art. 8 da Lei n.º 9.472/97.

5. Segundo o § 2 do Decreto n.º 2.338/97, regulamentador da referida lei, a agência deve organizar-se nos termos da Lei n.º 9.427/97, bem como das normas que editar, inclusive de seu Regimento Interno.

6. Seguindo essa linha de raciocínio, os responsáveis concluem que a Agência não está vinculada aos Decretos do Poder Executivo que estabelecem normas aplicáveis aos demais servidores da União e suas autarquias.

7. Ampara, ainda, a tese dos responsáveis a Lei n.º 9.986/2000, a qual dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras. Tal lei atribui às Agências Reguladoras competências não comuns às demais entidades da Administração Indireta.

8. Embora dotada de alguma plausibilidade, a tese dos responsáveis não vai ser aqui enfrentada porque não é pertinente aos casos tratados nos presentes autos.

9. Os atos impugnados ocorreram no exercício de 1997, quando não havia por parte da Anatel norma que os regulamentasse. Assim, mesmo que o argumento dos responsáveis fosse procedente, na ausência de outra norma regulamentadora, e para ser evitado um indesejado vácuo normativo, deveriam ter os responsáveis procedido de acordo com as normas aplicáveis aos demais servidores da União e suas autarquias e fundações.

10. Sob essa premissa, é que as irregularidades imputadas aos responsáveis serão a seguir analisadas.

11. A primeira irregularidade consistiria na concessão de ajuda de custo para três servidores, nomeados para cargos em comissão da Anatel, utilizando-se, para calculo do valor da indenização, como parâmetros, a remuneração auferida na empresa de origem, em vez de ser utilizada como parâmetro a remuneração do cargo a ser ocupado.

12. Consoante exposto no relatório supra, a literalidade do art. 11 e seu parágrafo único do Decreto n.º 1.445/95, não permite que se dê razão aos responsáveis quanto a este tópico.

13. Destaco que hoje a situação é regulada pelo art. 22 da Lei n.º 9.986/2000, verbis:

"Ficam as Agências autorizadas a custear as despesas com remoção e estada para os profissionais que, em virtude de nomeação para Cargos Comissionados de Direção, de Gerência Executiva e de