Página 43 do Supremo Tribunal Federal (STF) de 18 de Agosto de 2015

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

(...)

XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional , dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;

14.Portanto, não se cogita aqui de uma suposta competência exclusiva de uma das Casas Legislativas para julgar as contas anuais do Presidente da República: a competência para tal é exclusiva do Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 44, caput). A questão é saber se essa competência congressual deve ser exercida em sessão conjunta ou em sessões isoladas das Casas.

15.Ao tratar das sessões conjuntas, a Constituição prevê:

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

(...)

§ 3º. Além de outros casos previstos nesta Constituição , a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:

I - inaugurar a sessão legislativa;

II - elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas;

III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República;

IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar.

16.Portanto, não é taxativo o rol de hipóteses previstas no art. 57, § 3º, da Constituição, nas quais as Casas devem se reunir conjuntamente. O próprio dispositivo admite “outros casos previstos nesta Constituição”, de que são exemplos as sessões conjuntas para: (i) a promulgação de Emenda

1 2 Constitucional ; (ii) a delegação e a apreciação de projeto de lei delegada ; 3

(iii) o procedimento de revisão constitucional ; (iv) a posse do Presidente da

4 5 República ; (v) a eleição dos membros do Conselho de Comunicação Social ;

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etc .

17.Há ainda outro dispositivo que versa sobre a apreciação das contas anuais do Presidente da República. Confira-se o teor do art. 166:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República ;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

(...)

18.Verifica-se que a Constituição atribui a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados a incumbência de examinar e emitir parecer sobre as contas anuais do Presidente da República (CF, art. 166, § 1º), o que é feito depois da apreciação e parecer prévio do Tribunal de Contas da União (CF, art. 71, I). Dispõe, ainda, que a respectiva apreciação deve ser feita por ambas as Casas na forma do regimento comum (CF, art. 166, caput e § 2º). O Regimento Comum do Congresso Nacional prevê, em seu art. 1º, que seu objeto é disciplinar a reunião da Câmara e do Senado “ em sessão conjunta ”. E mais: a referida comissão – a CMO, presidida pela ora impetrante e que constitui a única comissão permanente prevista no texto constitucional – pode ainda propor ao Congresso a sustação de despesas 7

não autorizadas (CF, art. 72, § 2º).

19.A natureza mista da comissão que deve elaborar parecer sobre as leis orçamentárias e as contas anuais do Presidente da República é, no mínimo, um forte indício de que a sessão destinada a apreciar o resultado do seu trabalho deva ser conjunta, e não isolada. É o que consta da expressiva lição de José Afonso da Silva, que se refere às comissões mistas como “as que se formam de Deputados e Senadores, a fim de estudarem assuntos expressamente fixados, especialmente aqueles que devam ser decididos pelo Congresso Nacional, em sessão conjunta de suas Casas ” (Curso de direito 8

constitucional positivo, 2013, p. 519 – dest. acresc. ). Assim, o art. 62, § 9º, da

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CF , que prevê deliberações separadas sobre o parecer da comissão mista que aprecia medidas provisórias, é a exceção expressa que confirma a regra das sessões conjuntas.

20.Ainda mais específico é o entendimento do eminente Professor Ricardo Lobo Torres, um dos maiores especialistas do Brasil em matéria constitucional financeira e tributária, que transcrevo abaixo:

“Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual, da iniciativa do Presidente da República (art. 165), serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. A votação, embora, ao contrário da anterior, não o diga explicitamente a CF, será conjunta, até porque deverá se

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cifrar sobre os pareceres da Comissão Mista. ” (dest. acresc.)

21.Esses elementos apontam no sentido de que o julgamento das contas anuais do Presidente da República pelo Congresso Nacional deve ocorrer em sessão conjunta de ambas as Casas, e não de forma isolada. Embora as votações em sessões conjuntas sejam tomadas de forma 11

separada para cada Casa Legislativa (ao contrário das sessões unicamerais, como a prevista no art. 3º do ADCT), as respectivas deliberações ocorrem num ambiente unificado, em que Deputados e Senadores podem debater e se influenciar reciprocamente. É o que ocorre, por exemplo, nas votações para a derrubada de vetos presidenciais (CF, art. 66, § 4º). Essa deliberação conjunta torna efetivo o diálogo entre as Casas e é capaz de evitar alguns problemas que podem se verificar em deliberações separadas.

22.Isto porque a sessão conjunta não apenas tem um procedimento deliberativo mais amplo (que abrange todo o Parlamento), mas também se caracteriza por um processo de votação concentrado de ambas as Casas, impedindo que a inércia de uma delas prejudique a conclusão da apreciação das contas. Com a sessão conjunta, as contas são sempre julgadas no âmbito de uma mesma legislatura, ou, mais precisamente, no mesmo dia, após debate conjunto; já as sessões apartadas permitem que as apreciações de cada Casa se distanciem muito no tempo, caso uma delas se mantenha inerte. O caso concreto tem um exemplo eloquente nesse sentido: o Projeto de Decreto Legislativo nº 384/1997, que se refere às contas presidenciais de 29.09 a 31.12.1992, foi aprovado em 05.03.1997 no Senado Federal (onde era identificado como PDS nº 122/1996, conforme informação disponível no sítio eletrônico do Senado); na Câmara, a aprovação somente ocorreu mais de 18 (dezoito anos) depois, em 06.08.2015. Esse distanciamento esvazia qualquer pretensão de efetividade de uma deliberação conjunta, por impossibilidade material de diálogo e influência recíproca entre Senadores e Deputados distantes mais de quatro legislaturas no tempo.

23.A propósito, e tal como necessário para a derrubada de vetos, a rejeição das contas anuais do Presidente da República – hipótese excepcional em razão da gravidade em tese de suas consequências, pois pode resultar na instauração de processo de impeachment (CF, art. 85, VI)– pressupõe que ambas as Casas se manifestem no mesmo sentido. Vale dizer: a rejeição das contas presidenciais, seja pela aprovação de um parecer da CMO nessa linha, seja pela rejeição de um parecer em sentido contrário, não pode ocorrer se 12

uma das Casas aprova e a outra rejeita o parecer da Comissão Mista . Para produzir efeitos, a rejeição das contas deve se dar por ambas as Casas do Congresso, em sessão conjunta. Aprovadas as contas na votação de uma das Casas, não se pode dizer que o Congresso as tenha rejeitado, razão por que se consideram aprovadas.

24.Vale observar que, em matéria de contas anuais do Presidente da República, quando a Constituição pretendeu a atuação isolada de uma das Casas, instituiu previsão expressa nesse sentido. É o que se vê do art. 51, II,

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da CF , que atribui à Câmara dos Deputados – e não ao Congresso Nacional – a competência para tomar as contas do Chefe do Poder Executivo, quando ele não as tenha prestado no prazo. O respectivo julgamento, porém, sempre incumbe ao Congresso (art. 49, IX).

25.As contas anualmente prestadas pelo Presidente da República consistem “nos balanços gerais da União e no relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos de que trata o § 5º do art. 165 da Constituição Federal” (Lei nº 8.443/1992, art. 36, parágrafo único). Tais contas incluem não só as do Chefe do Poder Executivo, mas também as dos Presidentes dos Poderes Legislativo 14

e Judiciário e as do Chefe do Ministério Público . Trata-se de contas de caráter geral, prestadas em bloco, a partir das quais se pode aferir a correta execução orçamentária. E, se as leis orçamentárias em geral são votadas em sessão conjunta, o julgamento quanto à sua correta execução, logicamente, também deve obedecer à mesma forma.

26.Essas conclusões, que podem ser extraídas diretamente da Constituição de 1988, encontram respaldo na interpretação que o próprio Congresso Nacional fez da Carta da Republica. A propósito, o Regimento Comum do Congresso Nacional – que data de 1970, mas teve o texto consolidado em 2015 –, disciplina diversas hipóteses de sessões conjuntas não previstas expressamente no art. 57, § 3º, da Constituição, sendo uma 15

delas para “discutir e votar o Orçamento” (art. 1º, V). Confira-se:

Art. 1º. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direção da Mesa deste, reunir-se-ão em sessão conjunta para:

I - inaugurar a sessão legislativa (art. 57, § 3º, I, da Constituição);

II - dar posse ao Presidente e ao Vice-Presidente da República eleitos (arts. 57, § 3º, III, e 78 da Constituição);

III - [discutir, votar e] promulgar emendas à Constituição (art. 60, § 3º, da Constituição);

IV - (revogado pela Constituição de 1988);

V - discutir e votar o Orçamento (arts. 48, II, e 166 da Constituição); VI - conhecer de matéria vetada e sobre ela deliberar (arts. 57, § 3º, IV, e 66, § 4º, da

Constituição);

VII - (revogado pela Constituição de 1988);

VIII - (revogado pela Constituição de 1988);

IX - delegar ao Presidente da República poderes para legislar (art. 68 da Constituição);