Andamento do Processo n. 2015/0018456-6 - Agravo / Recurso Especial - 02/09/2016 do STJ

Superior Tribunal de Justiça
há 3 anos

Acórdãos

Coordenadoria da Primeira Turma

(14019)

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 658.380 - RJ (2015/0018456-6)

RELATORA : MINISTRA REGINA HELENA COSTA

AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA

AGRAVADO : PARAPEUNA AGROPECUÁRIA LTDA

ADVOGADO : JOSÉ DARCY BARROS DE OLIVEIRA NETO

DECISÃO

Vistos.

Trata-se de Agravo nos próprios autos do INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA , contra decisão que inadmitiu Recurso Especial interposto contra acórdão assim ementado (fls. 185/186e):

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. FISCALIZAÇÃO. IBAMA. AUSÊNCIA DE REGISTRO NO CADASTRO TÉCNICO FEDERAL DE ATIVIDADES POTENCIALMENTE POLUIDORAS OU UTILIZADORAS DE RECURSOS AMBIENTAL. MULTA. PORTARIA 113/97-N DO IBAMA. ILEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

Cinge-se a controvérsia à verificação da legitimidade da cobrança de multa que embasa Execução Fiscal ajuizada pelo IBAMA, fundamentada na ausência de renovação de registro junto à aludida autarquia, apontando como legislação violada o artigo 17 da Lei 6.938/81, o artigo 53 c/c 2º, do Decreto 3179/99, bem como os artigos lº c/c 3º da Portaria 113/97-N do IBAMA.

- O artigo 17 da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, com redação dada pela Lei 7.804, de 18 de julho de 1989, dispõe acerca da obrigatoriedade de registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, e no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais.

- Apesar de haver a previsão da obrigatoriedade de registro não houve a definição de infração, tampouco a imposição de penalidade para o descumprimento, o que foi feito por meio do artigo 53 do Decreto 3.179/99, hoje revogado, que dispunha a sanção de multa para a conduta de "deixar de obter o registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, as pessoas físicas e jurídicas, que se dedicam às atividades potencialmente poluidoras e à extração, produção, transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora".

- No entanto, tal Decreto não definiu o conceito de atividades potencialmente poluidoras, deixando ainda de especificar seus agentes, o que foi feito por meio da Portaria nº 113, de 25 de setembro de 1997, do IBAMA, que estabeleceu as atividades sujeitas ou não ao registro no Cadastro Técnico, enquadrando-as em categorias próprias, o que caracterizava, em síntese, a cominação de sanção administrativa, por ato infralegal.

- Ante o princípio da legalidade, insculpido no artigo , inciso II da Constituição

Federal, a Portaria consiste em ato administrativo que deve ater-se à função de regulamentar a lei. Dessa forma, apenas a lei em sentido formal e material pode tipificar infração e cominar penalidades, sendo vedado, pois, ao IBAMA aplicar sanções apoiado em Portarias Administrativas, por violação ao aludido princípio constitucional.

- Ilegalidade da penalidade imposta à embargante.

- Precedentes do STF (ADI 1823 MC- / DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, DJ 16-10-1998), do STJ (AgRg no REsp 1144604/MG, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/05/2010, DJe 10/06/2010 e REsp 1050381/PA, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/12/2008, DJe 26/02/2009) e desta Corte Regional.

- Recurso desprovido.

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 205/212e).

Sustenta-se estarem presentes os pressupostos de admissibilidade do recurso especial (fls. 276/298e).

Sem contraminuta (fl. 320e), os autos foram encaminhados a esta Corte.

No Recurso Especial, fundado no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que:

(i) Art. 535, II, do Código de processo Civil – "A C. Turma do Tribunal Regional Federal da 2 Região não analisou as alegações do apelante, reiterados em embargos de declaração, qual seja, que após a edição da Lei n. 9.605/98, foi dado novos contornos às infrações administrativas cometidas em detrimento do meio ambiente, ao estatuir em seu art. 70 (Capítulo V - Da Infração Administrativa), um tipo infracional genérico, em branco ou em aberto, considerando infração administrativa ambiental"toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente". Estas regras jurídicas de uso, gozo, promoção e recuperação do meio ambiente estão espalhadas por toda a legislação ambiental, tais como nas Leis n. 4.771/65 (Código Florestal), 5.197/67 (Proteçâo a Fauna), 6.938/81, bem como na própria Lei n. 9.605/98, de modo que o Decreto n. 3.179/99 não introduziu nenhuma inovação na ordem jurídica, mas apenas estabeleceu restrições que as próprias leis ambientais já previam. Assim, há base legal para embasar a autuação, uma vez que a obrigatoriedade do cadastro junto ao IBAMA estava prevista no art. 17, II da Lei 6.938/81. Assim, os arts. 1º e 3 da Portaria 113/97 apenas regulamentaram a exigência prevista. Por sua vez, também não observou o v. acórdão, que o art. 53 do Decreto 3.179/99, baixado pelo Presidente da República, apenas disciplinou a sanção decorrente da inobservância da regra legal contida no art. 17, inc. II, da Lei 6.938/81, e dos arts. I e 3 , da

Portaria IBAMA 113/97, sendo que o referido poder regulamentar está previsto no art. 14, inc. I, da Lei 6.938/91 e no art. 84, Inc. IV, da Constituição da República de 1988. Também não foi objeto de análise o fato de que o art. 14, I da Lei 6938/81, tipificava, antes do advento da Lei 9.605/98, como infração sujeita à multa o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes de danos causados pela degradação da qualidade ambiental, onde se enquadra a ausência de registro das atividades potencialmente poluidoras, nos termos do art. 17, II da Lei 6938/81 e do Decreto 3.179/99, art. 54. Assim, é evidente que o decreto, ao prescrever a sanção, não inovou a ordem jurídica de forma autônoma, tendo, simplesmente, concretizado o dever jurídico previsto em lei stricto sensu, não havendo que se falar em violação ao princípio da legalidade. Tais questões foram suscitadas no recurso de apelação e reiteradas nos embargos de declaração, não sendo objeto de conhecimento pela C. Turma Julgadora"(fls. 237/238e, destaque do original); e

(ii) Arts. 14, I, e 17, II, ambos da Lei n. 6.938/1981, e 70 e 72, ambos da Lei n. 9.605/1998 -"A priori, cumpre destacar que a edição da Lei n. 9.605/98 deu novos contornos às infrações administrativas cometidas em detrimento do meio ambiente, ao estatuir em seu art. 70 (Capítulo V -- Da Infração Administrativa), um tipo infracional genérico, em branco ou em aberto, considerando infração administrativa ambiental"toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente". Estas regras jurídicas de uso, gozo, promoção e recuperação do meio ambiente estão espalhadas por toda a legislação ambiental, tais como nas Leis n. 4.771/65 (Código Florestal), 5.197/67 (Proteçâo a Fauna), 6.938/81, bem como na própria Lei n. 9.605/98, de modo que o Decreto n. 3.179/99 não introduziu nenhuma inovação na ordem jurídica, mas apenas estabeleceu restrições que as próprias leis ambientais já previam. Não merece prosperar a alegação do acórdão de inexistência de fundamento legal a embasar a autuação, uma vez que a obrigatoriedade do cadastro junto ao IBAMA estava prevista no art. 17, II da Lei 6.938/81. Assim, os arts. I e 3 da Portaria 113/97 apenas regulamentaram a exigência prevista. Por sua vez, o art. 53 do Decreto 3.179/99, baixado pelo Presidente da República, apenas disciplinou a sanção decorrente da inobservância da regra legal contida no art. 17, inc. II, da Lei 6.938/81, e dos arts. I e 3 , da Portaria IBAMA 113/97, sendo que o referido poder regulamentar está previsto no art. 14, inc. I, da Lei 6.938/91 e no art. 84, Inc. IV, da Constituição da República de 1988. O art. 14, I da Lei 6938/81, tipificava a infração administrativa mesmo antes do advento da Lei 9.605/98. Esta norma legal determina a responsabilização por dano ambiental pelo não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção do prejuízo causado pela degradação da qualidade

ambiental, onde se enquadra a ausência de registro das atividades potencialmente poluidoras, nos termos do art. 17, II da Lei 6938/81 e do Decreto 3.179/99, art. 54. Destarte, necessário salientar que é absolutamente descabido o entendimento de que a infração indicada ou multa que foi aplicada seria prevista unicamente em Decreto Regulamentar, ou em Portaria, espécie normativa de natureza secundária, ferindo o Princípio da Legalidade"(fls. 239/241e, destaque do original).

Com contrarrazões (fls. 262/268e).

Feito breve relato, decido.

Por primeiro, consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973.

Nos termos do art. 544, § 4º, II, b, do Código de Processo Civil, o Relator está autorizado, por meio de decisão monocrática, a conhecer do Agravo para negar seguimento ao Recurso Especial manifestamente inadmissível, prejudicado ou em confronto com súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal.

Preenchidos os requisitos de admissibilidade do Agravo, passo à análise do Recurso Especial.

O Recorrente sustenta a existência de omissões no acórdão recorrido não supridas no julgamento dos embargos de declaração, porquanto não teria se pronunciado a respeito de questões essenciais ao adequado deslinde da controvérsia.

Ao prolatar o acórdão recorrido, o Tribunal de origem enfrentou a controvérsia apresentada nos seguintes termos (fls. 176/178e):

O auto de infração sob exame, foi lavrado em 04 de janeiro de 2001 (fl. 52), fundamentado na"Falta de Renovação de Registro junto ao IBAMA, referente aos anos de 1995 a 2000", apontando, como legislação violada, o artigo 17 da Lei nº 6.938/81, o artigo 53 c/c 2 , do Decreto 3179/99, bem como os artigos I c/c 3 da Portaria 113/97-N, do IBAMA.

Com efeito, o artigo 17 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, com redação dada pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de 1989, dispõe da seguinte forma, in verbis:

(...).

Da leitura do referido dispositivo legal, vislumbra-se que, apesar de haver a previsão da obrigatoriedade de registro junto aos Cadastros Técnicos de Atividades, não houve a definição de infração, tampouco a imposição de penalidade para o descumprimento. Sendo assim, a fiscalização remetia-se ao disposto no artigo 53 do Decreto n.º 3.179/99, hoje revogado, que dispunha o seguinte:

(...).

Observa-se, ainda, que o supracitado Decreto não definiu o conceito de atividades potencialmente poluidoras, deixando, também, de especificar seus agentes, o que foi feito por meio da Portaria nº 113-N, de 25 de setembro de 1997, do IBAMA, que estabeleceu as atividades sujeitas ou não ao registro no Cadastro Técnico, enquadrando-as em categorias próprias, o que caracterizava, em síntese, a cominação de sanção administrativa, por ato infralegal.

No particular, cumpre salientar que, ante o princípio da legalidade, insculpido no artigo 5 , inciso II da Constituição Federal, a Portaria consiste em atoadministrativo que deve ater-se à função de regulamentar a lei. Dessa forma, apenas a lei em sentido formal e material pode tipificar infração e cominar penalidades, sendo vedado, pois, ao IBAMA aplicar sanções apoiado em Portarias Administrativas, por violação ao aludido princípio constitucional.

No caso, não verifico omissão acerca de questão essencial ao deslinde da controvérsia e oportunamente suscitada, tampouco de outro vício a impor a revisão do julgado.

Com efeito, haverá contrariedade ao art. 535 do Código de Processo Civil quando a omissão disser respeito ao pedido, e não quando os argumentos invocados não restarem estampados no julgado, como pretende a parte Recorrente.

O procedimento encontra amparo em reiteradas decisões no âmbito desta Corte Superior, de cujo teor merece destaque a dispensa ao julgador de rebater, um a um, os argumentos trazidos pelas partes (v.g. Corte Especial, EDcl nos EDcl nos EREsp 1.284.814/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 03.06.2014; 1ª Turma, EDcl nos EDcl no AREsp 615.690/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 20.02.2015; e 2ª Turma, EDcl no REsp 1.365.736/PE, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 21.11.2014).

E depreende-se da leitura do acórdão recorrido que a controvérsia foi examinada de forma satisfatória, mediante apreciação da disciplina normativa e cotejo ao firme posicionamento jurisprudencial aplicável ao caso.

No mais, firmou-se nesta Corte o entendimento segundo o qual o Recurso Especial, interposto com fundamento nas alíneas a e/ou c, do inciso III, do art. 105, da Constituição da República, não merece prosperar quando o acórdão recorrido encontrar-se em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a teor da Súmula 83, verbis:

Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida.

Cumpre sublinhar que o alcance de tal entendimento aos recursos interpostos com

fundamento na alínea a, do permissivo constitucional, decorre do fato de que a aludida divergência diz respeito à interpretação da própria lei federal (v.g.: AgRg no AREsp 322.523/RJ, 1ª T., Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 11.10.2013; e AgRg no REsp 1.452.950/PE, 2ª T., Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 26.08.2014).

Anote-se que, para a aplicação do entendimento previsto na Súmula n. 83/STJ, basta que o acórdão recorrido esteja de acordo com a orientação jurisprudencial firmada por esta Corte, sendo prescindível a consolidação do entendimento em enunciado sumular ou a sujeição da matéria à sistemática dos recursos repetitivos, nos termos do art. 543-C, do Código de Processo Civil, com trânsito em julgado (AgRg no REsp 1.318.139/SC, 2ª T., Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 03.09.2012).

No caso, verifico que o acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, segundo o qual é vedado ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA impor sanções por infrações ambientais previstas apenas na portaria.

Nesse sentido:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. IBAMA. IMPOSIÇÃO DE MULTA AMBIENTAL. FUNDAMENTAÇÃO. PORTARIA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. IMPROVIMENTO.

1. É vedado ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA impor sanções punitivas sem expressa autorização legal. Precedentes.

2. Agravo regimental improvido.

(AgRg no REsp 1.144.604/MG, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/05/2010, DJe 10/06/2010 - destaquei).

ADMINISTRATIVO. IBAMA. INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE MULTA. 1. São inválidos os atos normativos provenientes de decretos-leis o neles fundados, que não se encontram albergados pela exceção constante no artigo 25 do ADCT. 2. Reveste-se de ilegalidade a portaria do ibama, fruto de delegação de competência contida em decreto-lei não abrigado pelo congresso nacional.

3. Só a lei, em sentido formal e material, pode descrever infração e impor sanções.

4 – Recurso improvido. (REsp. 120.285/DELGADO) (REsp 259.173/RS, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/03/2001, DJ 11/06/2001, p. 111)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - CPC, ART. 535, II - VIOLAÇÃO NÃO OCORRIDA - IBAMA - IMPOSIÇÃO DE MULTA COM BASE EM INFRAÇÃO DESCRITA APENAS EM PORTARIA - IMPOSSIBILIDADE.

1. Não ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento da lide, não estando o magistrado obrigado a examinar tese recursal nova, suscitada apenas em sede de embargos de declaração.

2. A jurisprudência firmada nesta Corte e no STF é no sentido de que o princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas do Estado. Precedentes.

3. Consoante já decidido pelo STF no julgamento da ADI-MC 1823/DF, é vedado ao IBAMA instituir sanções punitivas sem expressa autorização legal.

4. Diante dessas premissas e, ainda, do princípio da tipicidade, tem-se que é vedado à referida autarquia impor sanções por infrações ambientais prevista apenas na Portaria 44/93-N.

5. Recurso especial não provido.

(REsp 1.050.381/PA, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/12/2008, DJe 26/02/2009 - destaquei).

ADMINISTRATIVO. IBAMA. IMPOSIÇÃO DE MULTA AMBIENTAL. FUNDAMENTAÇÃO. PORTARIA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

1. É vedado ao IBAMA instituir sanções sem expressa previsão legal. Precedentes: AgRg no REsp 1.144.604/MG, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Turma, julgado em 20.5.2010, DJe 10.6.2010; REsp 1.050.381/PA, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 16.12.2008, DJe 26.2.2009.

2. Questão já enfrentada pelo STF, no julgamento da ADI-MC 1823/DF, ocasião em que restou determinada a impossibilidade de aplicação pelo IBAMA de sanção prevista unicamente em portarias, por violação do Princípio da Legalidade.

Agravo regimental improvido.

(AgRg no REsp 1.164.140/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/09/2011, DJe 21/09/2011 - destaquei).

Isto posto, com fundamento no art. 544, § 4º, II, b, do Código de Processo Civil, CONHEÇO do Agravo e NEGO SEGUIMENTO ao Recurso Especial. Publique-se e intimem-se.

Brasília (DF), 29 de agosto de 2016.

MINISTRA REGINA HELENA COSTA

Relatora

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