Andamento do Processo n. 2017/0314926-9 - Mandado de Segurança - 01/02/2018 do STJ

Superior Tribunal de Justiça
há 2 anos

Acórdãos

Coordenadoria da Primeira Seção

(3887)

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 23.918 - SP (2017/0314926-9)

RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA

IMPETRANTE : USIPEDRAMIX BRITAGEM E COMERCIO DE PEDRAS - EIRELI -EPP

ADVOGADOS : LUIZ ARTHUR DE GODOY - SP011035 LIGIA MARIA SILVA - SP123968 RITA DE CÁSSIA DE MELLO MOREIRA E OUTRO (S) - SP360764

IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DE MINAS E ENERGIA

DECISÃO

Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Usipedramix Britagem e Comércio de Pedras Ltda., que aponta como autoridade coatora o Ministro de Estado de Minas e Energia.

Para a perfeita compreensão da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos da exordial (fls. 2/9):

[...] 1. – Conforme se demonstrou no seio do procedimento administrativo instaurado junto à unidade local do DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL, a impetrante, irrefutavelmente, se exibe provida de todos os requisitos objetivos e subjetivos reclamados para a outorga da concessão de lavra de argila, em área situada na zona rural do Município de Rio Claro, no Estado de São Paulo.

2. – Para tanto, teve de percorrer, antes, uma demorada e custosa etapa procedimental ocupada com seu pedido de autorização de pesquisa, que,

passando até mesmo pela substituição da espécie minerária nela objetivada, se perfez ao largo de um copioso encadeamento de atos, marcado pela inclusão de numerosos relatórios, além de detalhados levantamentos, muitos deles ilustrados por expressivas imagens fotográficas da área da situação do acervo a ser explorado.

3. – Ainda veio a participar, em seguida, da sucessão de atos tendentes a alcançar a concessão de lavra, em ulterior etapa do procedimento administrativo, tendo tido o cuidado de requerer, junto ao órgão estadual competente, a licença de instalação exigida para aquela finalidade.

4. – A expedição dessa licença ambiental demorou-se por largo tempo. Mas, uma vez obtida, foi logo trazida para os autos do procedimento, com o resultado de completar toda documentação exigida para a demonstração dos requisitos objetivos e subjetivos que haviam sido fixados como necessários para a concessão da lavra. Tanto que, depois de análises e verificações promovidas no procedimento administrativo, os agentes da administração, de forma expressa, tiveram como satisfeitos esses requisitos, chegando mesmo a redigir uma minuta da portaria de lavra em nome da impetrante, entranhada nos autos respectivos.

5. – De modo a deixar ver, à luz dessas considerações, que a impetrante foi tida como habilitada para o aproveitamento econômico da jazida, mostrando-se, por suas condições pessoais, investida do direito de exercer a lavra em área adequada, em linha de obediência ao regime jurídico da exploração dos recursos minerais no País, tal como delineado no mandamento do artigo 176 da Constituição Federal, com irradiação para o sistema da legislação ordinária, notadamente do conjunto de normas do Decreto-Lei 227, de 28 de fevereiro de 1957, com destaque para as disposições de seus artigos 15 e 38.

6. – Ocorre que, a despeito disso, o pedido de concessão da lavra resultou indeferido no fecho do procedimento administrativo instaurado no DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL, em razão de se ter reputado intempestivo o oferecimento do laudo ambiental reclamado para a outorga, sob a invocação da disposição do § 4º, do artigo 41, do Decreto-Lei n.º 227, de 28 de fevereiro de 1957, com sua redação do tempo da decisão denegatória, anterior à edição da Medida Provisória n.º 790, de 25 de julho de 2017.

7. – Igual solução veio ainda a ficar reafirmada na via do recurso hierárquico endereçado ao conhecimento da autoridade impetrada. E, contaminada pela acentuada desafeição aos princípios inerentes ao regime legal da matéria, é nessa decisão de grau do reexame do plano administrativo que se identifica o ato impugnado na presente impetração.

8. – Com efeito, não há como admitir, a um juízo de razoabilidade, que esse ato possa estar prestigiado pela marca da legalidade.

9. – Seu fundamento, no caso, se reportou ao prazo para o cumprimento de diligências no seio do procedimento administrativo, como dado que, à margem da preocupação de informar a respeito da verificação dos requisitos para a concessão da lavra, havia de servir, mais precisamente, ao interesse de pontuar a marcha dos atos procedimentais, no interesse de

fazê-los chegar ao resultado almejado, dentro de uma dimensão temporal adequada.

10. – Em verdade, o que teve em conta, para o indeferimento do requerimento formulado na via administrativa, foi a falta da periódica reiteração do pedido de prorrogação do prazo para a apresentação do laudo ambiental de instalação, enquanto se teve de esperar sua demorada elaboração pelo órgão incumbido dessa providência. Por isso a referência à desatenção ao contemporâneo texto da norma do § 4º, do artigo 41, do Código de Mineracao, a que se apegou para justificar o indeferimento do pedido de concessão de lavra.

11. – Mas o controle do cumprimento dos prazos é tanto um dever atribuído ao particular, como também constitui encargo dos agentes da administração, a ser atendido a cada passo do desdobramento do procedimento administrativo. E nada justifica que, à falta de reiteração pelo particular, dos pedidos de concessão de prazo para a realização de qualquer providência, se venha, também por inércia dos agentes administrativos, a aguardar todo o curso do procedimento, para apenas em seu momento final, depois de largo tempo de demora, atribuir, a uma pretérita ausência de pedido de prorrogação de prazo, o efeito de justificar o indeferimento do reclamo de concessão de lavra, de modo a importar na perda de toda atividade realizada até então.

Em especial nos casos, como o presente, em que, tardia, a intervenção dos agentes da administração sobrevenha quando já estejam reunidos nos autos todos os requisitos substanciais para essa outorga.

12. – Aliás, a essa altura do procedimento administrativo instaurado, nem mais se fazia admissível o critério de antepor, à apreciação das condições de idoneidade pessoal do interessado e de viabilidade do aproveitamento econômico da jazida - como traços reputados suficientes para autorizar a concessão de lavra - o obstáculo formal derivado da falta de pedido de prorrogação de prazo para a realização da diligência pendente de realização.

13. – Por isso o desvio da legalidade em que incorreu o ato impugnado.

14. – Assim, a um primeiro aspecto, por se ter despercebido da finalidade que justifica a exigência do pedido de prorrogação de prazo, nos procedimentos relacionados com o aproveitamento econômico dos recursos minerários e, em especial, na pendência da apresentação da licença do órgão ambiental.

15. – Mais do que passível de aferição pelo senso ordinário, o objetivo do pedido de prorrogação de prazo é explicitado em disposição de norma da legislação em vigor, mais precisamente a do novel texto do § 6º, do artigo 41 do Código de Mineracao, introduzido pela edição da Medida Provisória n.º 790, de 29 de julho de 2017, onde se enunciou, como função dessa providência, a de demonstrar:

“que o procedimento do licenciamento ambiental está em curso e pendente de conclusão, e que o requerente tem adotado as medidas necessárias à obtenção da licença ambiental.”

16. – Com isso se permite inferir que, à vista da mera expedição da licença

ambiental, só por isso se tinha evidência inequívoca da fluência da atividade tendente à sua consecução e do persistente empenho da impetrante em sua obtenção. E de modo a tornar irrelevante toda nova consideração em torno da falta de antecedentes pedidos de prorrogação de prazo no curso do procedimento administrativo, como cogitação já encoberta pela própria emissão da licença do órgão ambiental, trazida para os autos do procedimento administrativo.

17. – Não apenas isso.

18. – A licença ambiental, no caso, veio a completar os requisitos subjetivos e objetivos tidos como necessários para a concessão da lavra. Nesse sentido, a documentação do procedimento administrativo não deixa a menor dúvida, tanto que, como antes anotado, foi seguida da elaboração de uma minuta da portaria de outorga da lavra a ser assinada pelo Secretário de Geologia, Mineração e Transformação Mineral do Ministério de Minas e Energia.

19. – Nessas condições, serviu como elemento de consumação da base de fato do direito à outorga da lavra pleiteada pela impetrante. E se não se fez considerada com esse atributo, na esfera da administração, foi por ter sido preterida em face da orientação que preferiu reconhecer, como imperfeição formal impeditiva, a falta de continuidade, da impetrante, nos pedidos de prorrogação de prazos durante o aguardo de sua apresentação, nos autos do procedimento.

20. – Esse adotado critério, no entanto, não tinha como prevalecer. E não fosse pela evidente irrelevância da falta de reiteração dos pedidos de prorrogação de prazos, haveria de ser por força da aplicação da teoria do fato consumado, do plano procedimental, em razão de, ainda embora a presença dos requisitos suficientes para a concessão da lavra, se ter assentado o juízo sobre a omissão de caráter meramente formal, relativa à extensão dos prazos no seio do procedimento instaurado.

21. – A observância de prazos, em verdade, é um elemento que interessa à ordem instrumental do procedimento administrativo, sem ser pertinente com os requisitos materiais para corporificação do direito à outorga da lavra. Por isso, o controle, a respeito de sua regularidade, deve ser exercido a cada passo da atividade desdobrada, em adequada contiguidade temporal com o defeito ocorrido.

22. – De se considerar, além disso, que estando completada a documentação dos requisitos substanciais exigidos, com a apresentação da licença ambiental, já não se permitia, no fecho do procedimento administrativo, adotar uma visão retrospectiva sobre a continuidade dos pedidos de renovação de prazo no curso do procedimento, para denegar a outorga da lavra.

23. – Pois a apresentação da licença ambiental, só por si, traz o significado de ter emissão resultante de iniciativa da parte interessada, além de servir a mostrar o empenho por ela exercido, no sentido de sua obtenção, tal como referido na já transcrita norma do § 6º, do artigo 41, do Código de Mineracao, com a redação introduzida pela Medida Provisória n.º 790, de 29 de julho de 2017.

24. - De modo a tornar supérflua toda ulterior indagação a respeito da falta

de continuidade nos pedidos de prorrogação de prazo no segmento pretérito do procedimento administrativo, como fator obstativo da concessão da lavra.

25. – Imperioso é entender, então, que emergiu, do quadro documental do procedimento administrativo, a clara e inequívoca evidência de que a impetrante reúne todas as condições bastantes, subjetivas e objetivas, para ser atribuída da concessão de lavra, havendo, nisso, direito seu, conferido pelo sistema legal. E que o ato impetrado, embora isso, não a veio confortar, à força da identificação de óbices absolutamente irrelevantes. Tudo a revelar, em linha de consequência, que sofreu lesão a direito seu, líquido e certo, a ser reparado aqui e agora, na via do presente writ.

[...]

Nesse diapasão, a empresa impetrante pede a concessão de medida liminar, a fim de que seja suspenso o ato impugnado, em ordem a "evitar a condição de disponibilidade da área da jazida, como um dos efeitos que emanam da recusa da outorga da lavra" (fl. 12) e, no mérito, requer a "reparação de seu direito violado, com o efeito ativo de fazê-la assegurada da outorga de lavra que lhe foi denegada pelo ato impugnado" (fl. 11).

Prossigo para anotar que, em 1º/12/2017, por meio do despacho de fls. 371, determinei a notificação da autoridade impetrada para prestar informações, bem como a cientificação do órgão de representação judicial da União, após o que o pedido de concessão de liminar seria apreciado.

O Ministro de Estado de Minas e Energia, então, prestou informações, por meio da Petição nº 687.435/2017 (fls. 381/391).

É o relatório. Passo a decidir.

A concessão de liminar em mandado de segurança, quando possível, é condicionada à satisfação, cumulativa e simultânea , dos requisitos previstos no art. , inciso III, da Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009, quais sejam, a existência de ato administrativo suspensível, de fundamento relevante e a possibilidade de ineficácia da medida, se deferida somente ao final da demanda.

Na presente hipótese, não se mostra evidente, ao menos nesse exame prefacial, a presença de fundamento relevante na argumentação da empresa impetrante.

Com efeito, conforme ressaltou a autoridade coatora em suas informações, no

procedimento administrativo de concessão de lavra deve o interessado demonstrar a satisfação de diversos requisitos, notadamente a obtenção de licença ambiental (cuja exigência tem fundamento nos arts. 225, § 1º, IV, da Constituição Federal, c/c 9º, IV, da Lei nº 6.938/81).

Pois bem, o Código de Mineracao (Decreto-Lei nº 227/1967), ao disciplinar o procedimento de autorização de lavra, dispõe o seguinte:

Art. 41. O requerimento será numerado e registrado cronologicamente, no D.N.P.M., por processo mecânico, sendo juntado ao processo que autorizou a respectiva pesquisa.

§ 1º Ao interessado será fornecido recibo com as indicações do protocolo e menção dos documentos apresentados.

§ 2º Quando necessário cumprimento de exigência para menor instrução do processo, terá o requerente o prazo de 60 (sessenta) dias para satisfazê-las. § 3º Poderá esse prazo ser prorrogado, até igual período, a juízo do Diretor-Geral do D.N.P.M., desde que requerido dentro do prazo concedido para cumprimento das exigências. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996) § 4º Se o requerente deixar de atender, no prazo próprio, as exigências formuladas para melhor instrução do processo, o pedido será indeferido, devendo o D.N.P.M. declarar a disponibilidade da área, para fins de requerimento de concessão de lavra, na forma do art. 32. (Incluído dada pela Lei nº 9.314, de 1996)

Nesse contexto, ao menos nesta quadra cognitiva prefacial, repita-se, não é possível antever traços de ilegalidade no reputado ato coator, pois o indeferimento do pedido de concessão da outorga de lavra se deu em face da apresentação visivelmente extemporânea da licença ambiental, sem que a impetrante houvesse formulado pedido de prorrogação do prazo estabelecido pelo Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM para o cumprimento de tal exigência.

Ausente, pois, o exigido predicamento da fumaça do bom direito, prejudicada resulta a incursão no exame do periculum in mora.

Forte nessas considerações, indefiro o pedido liminar.

Encaminhem-se os autos ao Ministério Público Federal para parecer, consoante dispõe o art. 12 da Lei nº 12.016/2009.

Publique-se.

Brasília (DF), 18 de dezembro de 2017.

MINISTRO SÉRGIO KUKINA

Relator