Andamento do Processo n. 775 - Ação Cível Originária - 20/09/2018 do STF

Supremo Tribunal Federal
há 3 meses

Secretaria Judiciária

Decisões e Despachos dos Relatores

Processos Originários

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 775 (513)

ORIGEM : ACO - 47986 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

PROCED. : CEARÁ

RELATOR :MIN. ALEXANDRE DE MORAES

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

RÉU (É)(S) : UNIÃO

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

DECISÃO

Trata-se de Ação Cível Originária, com requerimento de liminar não deferido em Ação Cautelar preparatória (AC 402), proposta pelo Estado do Ceará em face da União, em que se postula, em suma, a exclusão das receitas tributárias destinadas ao Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECOP) da base de cálculo (i) da dívida pública devida pelo Autor à Ré; e (ii) da receita de impostos e transferências para apuração dos limites mínimos de gastos nas áreas de educação e de saúde.

Em suas alegações, assevera a Parte autora que, com o advento da Emenda Constitucional 31, promulgada em 14/12/2000, impôs-se obrigação às Unidades federativas de criação de fundos de combate e de erradicação da pobreza, conforme os novos termos dos arts. 79 a 83 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Atento a tanto, o Estado do Ceará editou a Lei Complementar 37/2003.

Sublinha ainda o Autor que o art. 82 do ADCT facultou aos Estados a majoração de alíquota do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, ainda que as Operações e as Prestações se iniciem no Exterior (ICMS), em até 2% (dois por cento), devendo ser o adicional da receita tributária integral e exclusivamente destinado ao FECOP. Acrescenta o Autor que tal atrelamento se traduziria em expressa exceção à vedação de vinculação de receitas decorrentes de impostos.

Sustenta também o Estado do Ceará que, a despeito da vontade do legislador constituinte derivado, a União vem empregando interpretação censurável na definição voltada (i) ao valor destacado à quitação da dívida pública considerado na apuração da Receita Líquida Real (RLR), base para apuração da parcela para quitação da dívida pública; e (ii) ao limite constitucional obrigatório dirigido às despesas direcionadas às políticas e ações para as áreas de saúde e de educação. O equívoco estaria na compreensão de que as referidas bases de cálculo deveriam levar em conta os totais apropriados ao FECOP.

Adiante, o Autor sublinha a inconstitucionalidade formal da Resolução 69/1995 do Senado Federal e da Lei Federal 9.496/1997, na medida em que somente à lei complementar estaria permitida a regulação de matéria afeta ao Direito Financeiro, aí incluídas as normas para instituição de fundos, nos termos do art. 163, incisos I, II e V; do art. 165, § 9º, inciso II; e art. 192 da Constituição Federal, e ainda do art. 79 do ADCT.

Como requerimento, foram apresentados: (i) desconsideração da receita tributária destinada ao FECOP como parte da Receita Líquida Real e, por conseguinte, da base de cálculo para quitação de parcela da dívida pública; (ii) desconsideração da receita tributária destinada ao FECOP como parte da Receita Líquida de Impostos e das Transferências Constitucionais e Legais, no sentido de que a receita tributária destinada ao FECOP não seja considerada na base de cálculo para apuração dos limites mínimos de gastos com educação e saúde.

Intimada, a União apresentou contestação, por intermédio da qual (i) alega ausência de impropriedade formal da Resolução 69/1995 do Senado Federal para tratar do tema, uma vez ter o Texto Constitucional contemplado ambas as Casas legislativas federais das competências privativas e específicas estabelecidas no art. 52, incisos VII e IX, descabendo, portanto, a invocação de imposição de lei complementar; e (ii) ressalta o caráter voluntário na criação de fundo estadual de combate e erradicação da pobreza com emprego de adicional de alíquota na incidência de ICMS.

Defende também a Ré a observância do veiculado pela Resolução 69/1995, em que são relacionadas as receitas autorizadas à exclusão da base de cálculo da RLR, não constando qualquer referência a valores destinados a fundo estadual de combate à pobreza e de sua erradicação.

Em alegações finais, as Partes se reportaram aos argumentos antes expendidos.

Instada a se pronunciar, a Procuradoria-Geral da República se manifestou pela improcedência do pedido.

Em Despacho datado de 9/8/2006, o Ministro CARLOS BRITTO determinou o sobrestamento deste processo até a conclusão do julgamento relativo ao Agravo Regimental na Ação Cautelar 268.

É o Relatório.

Decido.

Considerando que não houve movimentação processual na Ação Cautelar 268 desde 24/8/2006, chamo o processo à ordem, afastando o sobrestamento determinado em 9/8/2006.

Passo à análise dos autos.

O cerne da questão em análise na presente Ação Cível Originária é a pertinência de se considerar um adicional tributário, observada a opção constitucional quanto à sua destinação, como parte da equação financeira relativa a obrigações financeiras públicas de Estado-Membro e aos limites orçamentários afetados às ações públicas de saúde e educação.

À primeira das objeções tecidas pelo Estado do Ceará, de inconstitucionalidade formal, deve-se responder que alegado vício não se evidencia.

A análise de alegação de inconstitucionalidade formal na demarcação do conceito de Receita Líquida Real (RLR), conforme o previsto pelo parágrafo único do art. da Lei 9.496/1997, envolve definição acerca da matéria nela tratada, isto é, se alcançada alguma das hipóteses previstas nos incisos I, II e V do art. 163 da Constituição Federal, os quais exigem lei complementar para (i) estabelecer normas gerais de Finanças Públicas; (ii)

dispor sobre dívida pública externa; (iii) dispor sobre dívida pública interna; e (iv) dispor sobre fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta.

Prevendo a Constituição Federal edição de lei complementar para dispor sobre orçamento, dívida pública, concessão de garantias, fiscalização de instituições financeiras, operações de câmbio e desenvolvimento regional, a espécie normativa referida deverá deter a primazia para o estabelecimento de normas gerais insertas no âmbito das competências concorrentes, devendo, portanto, ser lei nacional.

Não sendo, porém, esse o objetivo do legislador, as demais normatizações afetas ao Direito Financeiro podem ser externadas por meio de lei ordinária, nos termos do art. 24, inciso I, da CF. Nesse sentido, o entendimento da CORTE. Confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. FEDERALISMO FISCAL. DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS PELO PRODUTO. IMPOSTOS DE RECEITA PARTILHADA SEGUNDO A CAPACIDADE DA ENTIDADE BENEFICIADA. ICMS. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. NORMA GERAL DE DIREITO FINANCEIRO. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE ART. DA LEI COMPLEMENTAR 63/90. ART. 135 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MARANHAO. 1. Observa-se que a Lei Complementar 63/90 vem a lume para organizar a atividade financeira dos múltiplos níveis de governo, simplificar e dar uniformidade à legislação referente às finanças públicas, coordenar as competências administrativas comuns e legislativas concorrentes, assim como assegurar a normatividade do princípio da suficiência financeira, devendo dispor sobre os prazos de transferência de receitas compartilhadas. 2. A matéria de direito financeiro é competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, I, da Constituição Federal), de modo que é atribuição da União inovar a ordem jurídica, por meio de lei, que disponha sobre normas gerais financeiras, o que é o caso do prazo para liberação dos repasses das receitas tributárias, à luz da predominância do interesse nacional. 3. Ação direta de inconstitucionalidade a que se dá procedência, para declarar a inconstitucionalidade do art. 135 da Constituição do Estado do Maranhao. ADI 1.046, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 11/2/2016.

Na mesma linha, a ADI 2.198 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 19/8/2013), na qual o Ministro GILMAR MENDES consignou que norma instrumental de Direito Financeiro, cuja finalidade se restrinja à consolidação de contas públicas, não interferindo na autonomia de Estados e Municípios, não pode ser considerada formalmente inconstitucional por desatenção à exigência por lei nacional.

Confirme-se, desde logo, que a Lei 9.496/1997, dispondo sobre critérios e metas para realização dos ajustes financeiros públicos, estabeleceu, no parágrafo único do art. , o conceito de Receita Líquida Real. Essa consiste na receita que é realizada nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele de apuração, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fito específico de atendimento a despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências os municípios no terreno das distribuições e participações constitucionais e legais.

Observe-se também que o legislador infraconstitucional, no ato de definir Receita Líquida Real, o fez se atendo aos propósitos encampados pela própria Lei 9.496/1997, quais sejam, de realização dos Programas de Reestruturação e de Ajuste Fiscal consistentes de consolidação, assunção e refinanciamento das dívidas dos Estados e do Distrito Federal, claro estando que os seus efeitos não avançaram para o campo das normas gerais de Finanças Públicas, da dívida pública externa, da dívida pública interna ou da fiscalização financeira da administração pública direta e indireta, confirmando se o núcleo normativo como voltado à forma de apuração de limite para pagamento da dívida do Estado-Membro, com estabelecimento de metas e de compromissos.

A Resolução 69/1995 do Senado Federal, a seu turno, ao tratar, com amparo no art. 52, IX, da CF, na esteira do que fez a referida Lei 9.469/1997, de operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias, inclusive a concessão de quaisquer garantias, restringiu-se a modular temporalmente o período de apuração do montante da dívida mobiliária. Confira-se:

Art. 4º. As operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias, inclusive a concessão de quaisquer garantias, observarão os seguintes limites:

( ... )

§ 1º Entende-se como Receita Líquida Real, para os efeitos desta Resolução, a receita realizada nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou doações recebidas com o fim específico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências aos Municípios por participações constitucionais e legais. (g.n.)

( ... )

Embora se trate de tema referente às Finanças Públicas, cabe enfatizar, as espécies normativas em questão cuidam de situação específica, de renegociação de dívida pública dos Estados para com a União levada a efeito por meio do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados, autorizada a União a assumir e refinanciar a dívida pública de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal.

Não se exige, portanto, tratamento por lei complementar.

Quanto às pretensões efetivamente deduzidas pelo Estado do Ceará, a ação é parcialmente procedente.

O art. 82 do ADCT, com a redação dada pela EC 31/2000, determinou a instituição dos Fundos Estaduais de Combate e Erradicação da Pobreza, autorizando a instituição de sobretaxa à ordem de até 2% (dois por cento), tomando-se como base as hipóteses de incidência do ICMS sobre os produtos e serviços supérfluos, para, a par com outros que vierem a destinar, o suportar financeiramente. Verifique-se:

Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contém com a participação da sociedade civil.

§ 1º Para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital, poderá ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS, sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição, não se aplicando, sobre este percentual, o disposto no art. 158, IV, da Constituição.

Da leitura do citado dispositivo, ressaltam-se (i) o caráter facultativo da sobretaxa autorizada ao ICMS; e (ii) a não aplicação do destaque, em favor dos Municípios, de vinte e cinco por cento da arrecadação também do ICMS, não se aplicando o disposto no art. 158, inciso IV.

O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, conforme previsto pela referida EC 31/2000, traduz-se como instrumento orçamentário-financeiro submetido à realização de finalidades exclusivas e específicas, autorizado a, inclusive, vincular receitas públicas financeiras de matriz tributária, apartando se da expressa vedação descrita no art. 167, inciso IV, da CF, não se amoldando a qualquer das exceções previstas na parte final do mesmo dispositivo e em seu § 4º.

Relembrem-se tais exceções: repartição do produto da arrecadação do imposto; destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino; prestação de garantias a operações de crédito por antecipação de receita; e prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

Ora, uma vez se tratando de exceção constitucional à vinculação e à repartição de receita tributária da espécie de imposto, exatamente para cumprimento de exclusivo e excepcional escopo de implementação de políticas públicas e de ações voltadas à melhoria da qualidade de vida, empregar tais recursos em desconsideração aos apontados propósitos desnatura, rigorosamente, o intento e a vontade constituintes. É exatamente o que aconteceria se esta receita tributária, de destinação específica, fosse contemplada para a definição da receita líquida real, base de cálculo para aferição do débito a ser repassado pelo Ente Federado à União.

Por outro lado, não merece acolhida a segunda pretensão autoral – de que devem ser desconsiderados os valores que resultem da majoração da alíquota aplicável ao ICMS, quando da apuração para aplicações mínimas em políticas e ações públicas relacionadas à educação e saúde.

Com efeito, tais aplicações mínimas são constitucionalmente definidas em termos percentuais da Receita Líquida de Impostos e Transferências.

Nesse sentido, o art. 212, caput, da Constituição Federal estabelece que os Estados e o Distrito Federal aplicarão, na manutenção e desenvolvimento do ensino, no mínimo vinte e cinco por cento da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, observadas as deduções previstas no parágrafo 1º de tal dispositivo.

Além disso, no art. 198, §§ 2º e , da Constituição, está disposto que os Estados e o Distrito Federal devem aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre o o produto da arrecadação dos impostos de competência estadual (art. 155) e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, observadas as deduções constitucionais. Eis a redação de tais dispositivos:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I – omissis;

II - omissis;

III – omissis.

§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:

I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento);

II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios

§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:

I - os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º;

II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais;

É importante observar que a Constituição Federal, quando se dedicou a tratar de alguma glosa de parcela do montante financeiro fiscal a ser considerado, o fez expressamente – dedução de parcelas que forem transferidas a Municípios pelos Estados (conforme os termos do art. 198, § 2º, inciso II, parte final) –, não se abrindo a qualquer nova hipótese.

Resultaria como injurídica, dessa forma, a manutenção da inclusão do resultado financeiro da referida imposição do adicional na alíquota do ICMS, que o Estado do Ceará estabeleceu para atendimento à determinação constitucional de combate e de erradicação da pobreza, na base para cálculo de parcela para quitação da dívida pública, mas não na consideração dos limites mínimos dispostos constitucional ou legalmente para aplicação em políticas e ações de manutenção e desenvolvimento, e em serviços públicos voltados à saúde e à educação.

Esse quadro de entendimentos vem sendo chancelado pela CORTE, como permitem confirmar as decisões (sobre consideração da Receita Líquida Real) e o excerto (sobre a Receita Líquida de Impostos e Transferências), que se transcrevem:

“DÍVIDA CONSOLIDADA DO ESTADO - AUTORIZAÇÃO - FUNDO DE COMBATE E ERRADICAÇÃO. DA POBREZA - RECEITA VINCULADA. Descabe considerar, para cálculo da amortização da dívida do Estado , a receita prevista no § 1º do artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ”. (AC-MC 921, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Pleno, DJ de 12/5/2006)

“DÍVIDA PÚBLICA - AMORTIZAÇÃO - RECEITA LÍQUIDA REAL -CÁLCULO - FUNDO DE COMBATE À POBREZA - RECEITA -COMPROMETIMENTO. De início, surgem a relevância do pedido e o risco de se manter com plena eficácia quadro a revelar o cômputo de receita prevista no § 1º do artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias no cálculo da Receita Líquida Real definidora da amortização, pelo Estado, da dívida pública consolidada ”. (AC-MC 231, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Pleno, DJ de 25/8/2006)

“Julgamento conjunto de Embargos de Declaração e de Agravo Interno. 2. Embargos de declaração em ação cível originária. 3. Abatimento dos recursos do FECOMP Fundo de Erradicação e Combate à Pobreza na Receita Líquida Real do Estado . 4. Período compreendido entre o início da exigibilidade do adicional de 2% do ICMS para os fins do art. 82, § 2º, do ADCT, até o deferimento da medida cautelar. 5. Provimento. 6. Agravo regimental em Ação Cível Originária. 7. Administrativo. 8. Matéria decidida com base na jurisprudência do STF. 9. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 10. Agravo a que se nega provimento. 11. Multa do art. 1.021, § 4º, do CPC, no percentual de 1% do valor atualizado da causa. 12. Honorários advocatícios não majorados. Sucumbência parcial recíproca reconhecida na decisão agravada”. (ACO 1.039-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJe de 8/9/2017)

“(...) As normas acima mencionadas, no entanto, não tratam da exclusão do percentual previsto no art. 82, § 1º, do ADCT do cálculo da RLIT para fins de apuração dos limites mínimos de gastos com ações e serviços de saúde e educação pelo Estado , nem a jurisprudência desta Corte incluiu essa hipótese dentro da determinação contida no julgamento das ACs 921-MC, Dj 12.5.2006; 268-MC, DJ 10.8.2006; e 231-MC, Dj 25.8.2006.

Diante da falta de previsão constitucional expressa no sentido da pretensão do Autor, não se reveste o pedido da fumaça do bom direito, apta a justificar a concessão da medida cautelar nesse ponto”. (ACO 2.922 MC, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 19/10/2016)

Destaco a existência de outros precedentes desta CORTE, em sede de decisão monocrática, em casos semelhantes ao presente: ACO 2.643, Rel. Min. GILMAR MENDES, Decisão monocrática, DJe de 2/5/2018; ACO 2.658, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Decisão monocrática, DJe de 10/4/2018; ACO 3047, Rel. Min. EDSON FACHIN, Decisão monocrática, DJe de 16/4/2018.

Diante do exposto, e com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, considerando-se o entendimento reiterado por esta CORTE, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES a presente Ação Cível Originária, e, observado o vínculo de acessoriedade, a Ação Cautelar 402, determinando-se à União a desconsideração do adicional arrecadado pelo Estado do Ceará de até 2% (dois por cento) na alíquota relativa à tributação com base no ICMS incidente sobre produtos e serviços supérfluos, conforme os termos da Lei Complementar Estadual 37/2003, no cômputo da sua Receita Líquida Real, para efeitos de cálculo e quitação de parcelas da Dívida Pública ante a União.

Caracterizada a sucumbência parcial, nos termos do artigo 85, § 14, do Código de Processo Civil, condeno cada parte ao pagamento de honorários sucumbenciais, ora arbitrados em R$ 3.000,00 (três mil reais), atualizados a partir desta decisão, com base no § 8º do mesmo dispositivo processual.

Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se nova remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.

Traslade-se cópia desta decisão para os autos da AC 402.

Publique-se.

Brasília, 18 de setembro de 2018.

Ministro Alexandre de Moraes Relator

Documento assinado digitalmente

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