Andamento do Processo n. 0020921-42.2010.4.03.6100 - Apelação Cível - 16/07/2019 do TRF-3

Subsecretaria da 6ª Turma

Expediente Processual (despacho/decisão) Nro 64132/2019

00024 APELAÇÃO CÍVEL Nº 0020921-42.2010.4.03.6100/SP

2010.61.00.020921-7/SP


RELATORA 


Desembargadora Federal CONSUELO YOSHIDA 

APELANTE 


SYLVIO DE ALMEIDA PRADO ROCCHI 

ADVOGADO 


SP219650 TIAGO GUSMÃO DA SILVA e outro(a) 

APELADO(A) 


União Federal 

ADVOGADO 


SP000019 LUIZ CARLOS DE FREITAS 

No. ORIG. 


00209214220104036100 19 Vr SÃO PAULO/SP 

DECISÃO

Trata-se de apelação emembargos à execução por título extrajudicial (acórdão do TCU), interpostos como objetivo de extinguir a execução nº 0016048-96.2010.403.6100 ou, subsidiariamente, anular a multa lavrada pelo TCU, que embasou a execução.

Sustentou o embargante (Sylvio de Almeida Prado Rocchi), na inicial, a eleição incorreta do procedimento de cobrança, pois o correto é o da Lei nº 6.830/80. Alegou, também, que é indevida e desproporcional a responsabilização pessoal do embargante/prefeito, afirmando que não praticou conduta ilícita dolosa ou culposa que justifique a aplicação da multa.

O Juízo a quo julgou improcedente o pedido, condenando a embargante ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em10% sobre o valor da causa atualizado.

Apelou o embargante pleiteando a declaração de nulidade da sentença por cerceamento de defesa, pois não houve dilação probatória e não teve oportunidade de revidar ou comprovar os pontos controvertidos (art. 331, §§ 2º e , do CPC/73).

Sustenta, no mérito, que não foi encontrada irregularidade sobre desvio de verbas ou malversação da verba pública originária do convênio (Programa Saúde da Família), sendo que a auditoria do Ministério da Saúde apenas notificou a instituição para implementação das recomendações necessárias às correções das irregularidades constatadas. No entanto, posteriormente, o Ministério da Saúde efetuou cobrança de débito relativo às impropriedades encontradas, responsabilizando o embargante, prefeito à época da ocorrência dos fatos do Município de Itapuí/SP.

Alega que é indevida a sua responsabilização e a aplicação de multa, sob os seguintes fundamentos: a) os recursos foramrevertidos embenefício dos munícipes e não emfavor de terceiros e as suas contas foramaprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado, inclusive a contabilidade das verbas destinadas à saúde; b) a Prefeitura devolveu ao convênio o valor de R$ 34.000,00 (crédito em18/05/2007); c) não é razoável que se responsabilize umprefeito pelas atribuições detalhadas no acórdão do TCU; d) o Relatório de Auditoria nº 759 do Ministério da Saúde atesta que houve efetiva implementação do programa na cidade e, nas recomendações a única ressalva a respeito das verbas foi de não realizar transferências de recursos das contas do Fundo Municipal de saúde para outras contas que não fazem parte do FMS.

Alega que a responsabilização pessoal dos dirigentes de pessoas jurídicas na legislação pátria é medida de exceção, bemcomo que nos termos do art. 50 do Código Civil (teoria da desconsideração da personalidade jurídica), é necessária a comprovação de que houve prática de dolo, fraude ou abuso de poder, nos termos do art. 135 do CTN.

Aduz a nulidade da decisão administrativa do Ministério da Saúde, da CGU e do TCU sobre a responsabilização pessoal do apelante, pois houve ofensa ao contraditório e à ampla defesa, emface da ausência de motivação administrativa ou judicial e de fundamentação ou amparo legal.

Afirma que a simples alegação de não aplicação correta das verbas ou até mesmo a efetiva constatação da irregularidade, não pode ser considerada violação de dever jurídico, bemcomo que impingir a umprefeito a obrigatoriedade de verificação da milimétrica aplicação de recursos emconformidade como incontável número de normas administrativas é desarrazoado e desproporcional.

Sustenta que o prefeito tema responsabilidade exclusiva de comprovar perante o Tribunal que recolheu aos cofres públicos a quantia correspondente ao débito que lhe tiver sido imputado ou da multa cominada. A sua obrigação é de comprovar o recolhimento e não de pessoalmente pagar os valores, o que seria impossível, pois quando da decisão final do TCU o apelante não era mais prefeito. Sob a ótica da lei de improbidade administrativa é igualmente incabível a afetação do apelante pelos alegados vícios ensejadores da penalização imposta pelo TCU.

Afirma, ainda, que nunca teve acesso ou locupletou-se do numerário destinado ao Programa de Saúde da Família, sendo certo que para configurar ato de improbidade administrativa ou a responsabilização direta do gestor público, é necessário comprovar que houve atuação como animus de obter para si ou outremvantagemindevida emprejuízo à administração.

Alega que o pedido de ressarcimento é improcedente, sob pena de locupletamento ilícito por parte da administração, pois não houve desvio de verba e os valores destinados ao Programa foramefetivamente utilizados, ou seja, o numerário nunca saiu dos cofres da Prefeitura senão na oportunidade da correta devolução.

Dessa maneira, não houve dano ao erário, pois restou comprovado nos autos que o município procedeu à devolução do numerário repassado pelo Executivo Federal, não havendo que se falar emaplicação de penalidade de improbidade administrativa prevista no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, pois não houve conduta marcada por qualquer ato ilícito civil ou penal, ou conduta caracterizadora de má-fé.

Aduz que a inabilidade do administrador não o enquadra na Lei nº 8.429/92, mas apenas quando comprovado enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário e, no caso concreto, não há prova de que o apelante tenha agido commá-fé e nemde prejuízo ao erário público, restando descaracterizado qualquer ato de improbidade. Afirma que foi penalizado por equívoco contábil e não por apropriação indébita.

Pleiteia a extinção da execução semresolução do mérito emface do procedimento eleito ou, subsidiariamente, a anulação da multa lavrada pelo TCU e a consequente extinção da execução.

O embargante/apelante informa que a União Federal enviou-lhe proposta de conciliação extrajudicial (fls. 94/98) e, instada a se manifestar a exequente/embargada requereu fosse desconsiderada a proposta de parcelamento enviada (fls. 117).

Comcontrarrazões subiramos autos a esta Corte. É o relatório.

Primeiramente, verifico que a sentença recorrida foi publicada antes da vigência da Lei nº 13.105/2015 (CPC/2015), ou seja, anteriormente a 18/03/2016, o que ensejou a interposição do recurso ora analisado ainda na vigência do CPC/1973 (Lei nº 5.869, de 11/01/1973).

Emrespeito aos atos jurídicos praticados sob o pálio da lei revogada e aos efeitos deles decorrentes, inadmissível a retroação da lei nova, assegurando-se, portanto, estrita observância ao princípio da segurança jurídica. Tem-se, assimque, interposto o recurso, deve este reger-se pela lei à época vigente, segundo o princípio tempus regit actum, aplicável no caso vertente.

O E. Superior Tribunal de Justiça orientou-se no sentido de que a lei a reger o recurso cabível e a forma de sua interposição é aquela vigente à data da publicação da decisão impugnada, ocasião emque o sucumbente tema ciência da exata compreensão dos fundamentos do provimento jurisdicional que pretende combater (Corte Especial, AgInt nos EAREsp 141652/RJ, Rel. Min. Jorge Mussi, j. 17/08/2016, DJe 30/08/2016). Especificamente sobre a questão, aquela E. Corte Superior consolidou entendimento de que é aplicável o regime recursal previsto no CPC/1973 aos feitos cuja decisão impugnada foi publicada anteriormente a 18/03/2016, ou seja, antes da vigência do CPC/2015, conforme se infere do seguinte julgado:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. SOBRESTAMENTO DECORRENTE DE AFETAÇÃO AO RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS.

1. O sobrestamento dos recursos que tratam de idêntica controvérsia, previsto no art. 543-C do CPC, dirige-se aos Tribunais de origem, não atingindo necessariamente os recursos em trâmite nesta Corte Superior. Precedentes.

2. Consoante decisão do Plenário desta Corte, na sessão realizada em 9/3/2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado, a qual ocorreu em 18/2/2016, sendo, por óbvio, aplicável ao caso concreto o Código de Processo Civil de 1973.

(...)

4. Agravo interno não provido.

(2ª Seção, AgInt nos EDcl nos EAREsp 730.421/SC, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, julgado em23/11/2016, DJe 01/12/2016)

Nesse sentido, o próprio CPC/2015 assegurou a aplicação da norma processual antiga, conforme se infere do disposto emseu art. 14, assimexpresso:

Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada. (grifei)

Portanto, não há óbice à apreciação do presente feito, comfundamento no art. 557 do CPC/1973, considerando-se a jurisprudência dominante sedimentada pelos Tribunais Superiores e por esta Corte Regional. A E. Sexta Turma deste Tribunal adotou tal entendimento, consoante as seguintes decisões unipessoais proferidas recentemente: Apelação Cível nº 0006343-08.2014.4.03.6109, Rel. Des. Fed. Johonsomdi Salvo, j. 19/07/2017; Apelação Cível nº 0006938-89.2008.4.03.6182, Rel. Des. Fed. Diva Malerbi, j. 24/07/2017; Apelação Cível nº 0018615-03.2010.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Fábio Prieto, j. 23/06/2017.

Passo, assim, a decidir comfulcro no art. 557 do CPC/1973, norma ainda emvigor quando da publicação da r. sentença.

Assimdispõe a Constituição Federal, emseu art. 71, XI, § 3º:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; (...)

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

(...)

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; (...)

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado a erário;

(...)

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

(...)

§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

No mesmo sentido, prescreve o art. 23, III, b, da Lei n.º 8.443/92:

Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União constituirá: (...)

III - no caso de contas irregulares:

a) obrigação de o responsável, no prazo estabelecido no Regimento Interno, comprovar perante o Tribunal que recolheu aos cofres públicos a quantia correspondente ao débito que lhe tiver sido imputado ou da multa cominada, na forma prevista nos arts. 19 e 57 desta Lei;

b) título executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável;

c) fundamento para que a autoridade competente proceda à efetivação das sanções previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei.

Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei.

Art. 25. O responsável será notificado para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, efetuar e comprovar o recolhimento da dívida a que se refere o art. 19 e seu parágrafo único desta Lei.

Parágrafo único. A notificação será feita na forma prevista no art. 22 desta Lei.

Verifica-se, da leitura dos dispositivos legais mencionados, que tanto a Carta Magna, quanto a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, atribuemforça executiva ao acórdão proferido pelo TCU onde se apure irregularidades, para fins de cobrança judicial da dívida decorrente de débito ou multa.

Nesse sentido, confiram-se julgados do E. Superior Tribunal de Justiça e desta C. Sexta Turma:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. ACÓRDÃO DO TCU. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL.

1. Nos termos do artigo 23, III, b da Lei nº 8.443/92, o acórdão do Tribunal de Contas da União constitui título executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável. Desse modo, não há necessidade de inscrição por Termo de Dívida Ativa para obter-se a respectiva Certidão prevista na Lei de Execução Fiscal, ensejando ação de cobrança por quantia certa.

2. Recurso especial não provido.

(STJ, 2ª Turma, REsp n.º 200801099787, Rel. Ministro Castro Meira, j. 23/09/2008, DJE 23/10/2008)

PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TCU - CRÉDITO NÃO INSCRITO NA DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO. INAPLICABILIDADE DA LEI DE EXECUÇÕES FISCAIS.

I - Consoante o art. 71, § 3º, da Constituição da República, as decisões proferidas pelo TCU, de que resulte imputação de débito ou multa, terão eficácia de título executivo e, embora tenham natureza de título executivo, se não inscritas na dívida ativa da União, não se revestem da necessária especificidade e, conseqüentemente, não se sujeitam à Lei de Execuções Fiscais n. 6.830/80 e devem ser executadas na vara federal cível.

(...)

IV - Agravo de instrumento provido.

(TRF3, AI n.º 00201454820064030000, Rel. Des. Federal Regina Costa, 6ª Turma, j. 04/12/2008, DJF3 CJ2 12/01/2009)

Dessa maneira, resta afastada alegação de impropriedade da via eleita para cobrança do débito relativo ao acórdão do TCU.

Do mesmo modo, afasta-se alegação de nulidade da sentença por cerceamento de defesa e ausência de dilação probatória.

Emdespacho o Juízo a quo determinou a manifestação do embargante acerca da manifestação apresentada pela União Federal e determinou que, após, os autos fossemconclusos para sentença por se tratar a matéria objeto dos embargos eminentemente de direito (fls. 65).

O despacho foi publicado no Diário Oficial (fls. 65), no entanto o embargante quedou-se inerte e foi proferida a sentença.

Dessa maneira, verifico tratar-se de matéria preclusa, sobre a qual não cabe mais discussão.

Ademais, mesmo que assimnão fosse, trata-se de matéria de direito, passível de julgamento antecipado da lide, ressaltando-se, ainda, que o embargante teve oportunidade de se manifestar e juntar documentos que entendesse importantes para o deslinde da causa.

Tambémnão há que se falar emcerceamento de defesa na esfera administrativa.

Compulsando os autos, verifica-se que o procedimento administrativo levado a efeito no âmbito do TCU seguiu o rito previsto na legislação, comnotificação ao interessado, oportunizando a ampla defesa e o contraditório. Comefeito, constata-se que o embargante apresentou defesa prévia, a qual foi devidamente apreciada e julgada, conforme se verifica a fls. 12/17 e 26/27.

No que se refere à execução propriamente dita, o art. 71 da Constituição Federal dispõe que compete ao Tribunal de Contas da União, dentre outras atribuições, realizar auditorias de natureza contábil nas unidades administrativas dos três Poderes, bemcomo fiscalizar a aplicação de recursos repassados pela União mediante convênio aos municípios e, ainda, aplicar aos responsáveis, emcaso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas emlei, como a multa proporcional ao dano causado ao erário.

Dispõe, também, o § 3º do art. 71, que as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

A disposição constitucional é reproduzida nos arts. 19 e 24 da Lei nº 8.443/92, afirmando o caráter de título executivo extrajudicial do acórdão do TCU, in verbis:

Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.

Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei.

Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei.

Dessa maneira, por se tratar de ato administrativo, o acórdão do TCU goza dos atributos da presunção de legalidade, legitimidade e veracidade.

Trata-se de cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas da União, após auditoria (Tomada de Contas Especial) instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde, órgão vinculado ao Ministério da Saúde, emface de irregularidades apuradas na aplicação de recursos do Sistema Único de Saúde - SUS, repassados ao Município de Itapuí/SP, conforme anotado emRelatório de auditoria nº 759/2003 (do DENASUS, Departamento Nacional de Auditoria do SUS), o qual apontou como responsável pelo débito apurado o embargante, Sr. Sylvio de Almeida Prado Rocchi, ex-prefeito da cidade.

O relatório e voto proferidos pelo TCU na Tomada de Contas (TC-031.422/2008-0 - fls. 13/17), esclarece, reportando-se ao parecer do auditor federal, que não se objetiva, no procedimento administrativo, apurar responsabilidade do ex-prefeito emface de eventual dano patrimonial causado ao Município e tampouco se trata de apuração de eventual crime de improbidade administrativa. O que se pretende, portanto, é apurar, na esfera administrativa, dano patrimonial causado à União.

Ressalta, ainda, que o Relatório de auditoria nº 759 questiona a desconformidade das despesas coma Portaria GM/MS nº 1886/97 (que aprova as normas e diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde -PACS e do Programa de Saúde da Família - PSF) por se tratar de pagamentos a funcionários e prestadores de serviços não previstos na Portaria mencionada (atendente e prestadoras de serviços nas áreas de serviço social, fonoaudiologia e terapia ocupacional). Porém, quanto a isso, entendeu plausível a alegação do ex-prefeito, pois as despesas teriamsido aplicadas na área de saúde/assistência social, revertendo embenefício do município.

No entanto, o Relatório aponta tambéminfração à Portaria GM/MS nº 3.925/98, tendo emvista a movimentação de recursos para contas não pertencentes ao FNS (Fundo Nacional de Saúde) cuja aplicação sequer foi comprovada e, assim, desconhecendo-se a destinação final dos valores, não há que se falar que a quantia foi revertida embenefício do município.

Diante do quadro, o TCU procedeu ao julgamento de irregularidade das contas e na imputação do dever de ressarcir os débitos aos cofres do FNS, bemcomo aplicação de multa.

O Relator assimdispôs emseu voto (fls. 16/17):

No tocante às transferências de recursos da conta bancária específica, pertencente ao Fundo Municipal de Saúde, para outras contas do município, situação dista se impõe. Nesse caso, ante a ausência nos autos de documentos que comprovem o destino dos recursos e a sua correta aplicação, de acordo os normativos aplicáveis à espécie, é evidente que não se pode cogitar de responsabilizar o ente federativo, devendo o dever de reparar os cofres públicos ficar restrito ao ex-prefeito.

Cumpre registrar que, nos processos administrativos que tramitam neste Tribunal, a imputação de débito a responsável independe da configuração de dolo. Isso porque o dever de prestar contas da verba federal recebida compete ao gestor por meio da documentação hábil que demonstre o nexo de causalidade entre o montante gerido e as despesas executadas (art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal). Em outras palavras, o ônus de provar a correta aplicação da quantia repassada nos objetivos pactuados é dever do gestor, a quem é dado agir com zelo no trato da coisa pública e segundo os ditames da Lei. Assim, mesmo que não configurada conduta dolosa, ,quando constatado prejuízo ao erário em face da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos, não há como deixar de responsabilizar o agente que a ela tenha dado causa, uma vez que, em princípio, terá incorrido em culpa, por negligência, ao ignorar o dever de agir com responsabilidade segundo os normativos aplicáveis à espécie.

Verifica-se, ainda, que o Tribunal afastou as alegações de defesa trazidas pelo ex-prefeito na ocasião, no sentido de que as transferências foramnecessárias porque a agência bancária - emrelação à qual estava vinculada a conta específica dos repasses, pertencente ao Fundo Municipal de Saúde - não possuía talonário de cheques emquantidade suficiente para viabilizar os pagamentos, devido a atrasos no fornecimento.

Isso porque, entendeu o TCU que ausência de prova documental do destino conferido aos recursos impede que se considere qualquer alegação cujo escopo desborde do foco das irregularidades, ainda mais quando se trata de argumentos desacompanhados de conjunto probatório (fls. 17).

O TCU, então, no acórdão de nº 3945/2009 (fls. 26/28), julgou irregulares as contas, condenando o embargante ao pagamento das quantias discriminadas, comfundamento nos arts. , inciso I, e 16, III, b e c, da Lei nº 8.443/92, c/c os arts. 19 e 23 da mesma Lei, bemcomo ao pagamento da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92, no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais).

A execução emcomento é apenas do valor referente à multa aplicada.

As decisões do TCU têmnatureza jurídica de decisão técnico administrativa, sendo necessário ter emmente os limites da revisão de acórdão do TCU pelo Poder Judiciário, cuja competência deve se restringir aos casos de irregularidade formal ou manifesta ilegalidade.

Nesse sentido o seguinte julgado desta Corte:

"PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO LEGAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO - TCU - ATRIBUIÇÕES - REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO - PRETENSÃO RECURSAL - NÃO CONFIGURADA. O Tribunal de Contas da União tem por finalidade precípua auxiliar o Congresso Nacional no controle externo da atividade contábil, financeira, orçamentária, operacional e orçamentária de cada Poder da União, incluídas as entidades da Administração direta e indireta, sendo que suas decisões podem ser revistas pelo Poder Judiciário quando violarem o princípio da legalidade. (...)

(AI 2010.03.00.030277-9 - Relatora Des. Fed. Cecília Marcondes, 3ª Turma, DJ 10/12/2010)

Comefeito, cabe ao prefeito a responsabilidade pela regularidade do emprego de verbas públicas, bemcomo pela prestação de contas dos recursos repassados pelo SUS ao Município, pois, durante a sua gestão, ele é o administrador dos recursos recebidos por meio de convênio celebrado coma União Federal e como tal deve apresentar prova concreta da aplicação do dinheiro.

E, no caso concreto, constatou-se prejuízo ao erário emface da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos, denotando-se negligência por parte do gestor.

Não se vislumbra ilegalidade nos procedimentos questionados, os quais levarama não aprovação das contas da prefeitura na gestão do embargante.

O embargante não logrou demonstrar a existência de vícios no processo administrativo de Tomada de Contas Especial, no qual foi observado o direito ao contraditório e à ampla defesa, não havendo razão para desconstituir o acórdão do TCU que lhe aplicou a multa, comfundamento no art. 57 da Lei nº 8.443/92.

Ressalte-se, mais uma vez, que por se tratar de ato administrativo, o acórdão do TCU, título extrajudicial, goza dos atributos da presunção de legalidade, legitimidade e veracidade, revestindo-se, ainda, de liquidez e certeza, nos termos do art. , da Lei 6.822/90, in verbis:

Art. 1º. As decisões do Tribunal de Contas da União condenatórias de responsáveis em débito para com a Fazenda Pública tornam a dívida líquida e certa e têm força executiva, cumprindo ao Ministério

Público Federal, ou, nos Estados e Municípios, a quem dele as vezes fizer, ou aos procuradores das entidades da administração indireta, promover a sua cobrança executiva, independentemente de quaisquer outras formalidades, na forma do disposto na alínea c do artigo 50 do Decreto-lei nº 199, de 25 de fevereiro de 1967.

O ônus da prova, nos embargos à execução, é do devedor, a quemcabe alegar toda a matéria relevante e útil à defesa, apta a desconstituir o título, principalmente por se tratar de execução fundada emtítulo extrajudicial decorrente de decisão administrativa, que goza de presunção geral de legitimidade.

No entanto, o embargante não apresentou elementos hábeis a desconstituir o título executivo, deixando de comprovar eventual ilegalidade, nulidade ou irregularidade.

No caso concreto, as contas da prefeitura foramjulgadas irregulares emface da ausência de comprovação da destinação de parte dos recursos repassados pela União Federal ao município, para os quais não houve demonstração de aplicação plena e correta.

Dessa maneira, diante da ausência de prova inequívoca capaz de afastar os atributos de certeza e liquidez do título executivo extrajudicial proveniente de acórdão do TCU, resta preservada a sua presunção de liquidez e certeza, razão pela qual deve ser mantida a sentença que julgou os embargos à execução improcedentes.

Nesse sentido já decidiu esse Tribunal, conforme se verifica dos seguintes precedentes:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. VERBAS FEDERAIS. UNIÃO FEDERAL. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. EXIGIBILIDADE. LITISPENDÊNCIA NÃO OCORRIDA. LEGITIMIDADE DA UNIÃO. CONTROLE DE VERBAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE EXCESSO DE EXECUÇÃO. PRELIMINARES REJEITADAS. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.

(...)

2. Aduziu o embargante que, em 29.04.1994, foi celebrado convênio entre o Ministério do Trabalho e o Estado de São Paulo, visando à implementação de ações relativas ao Programa do Seguro Desemprego, tendo sido transferidas verbas públicas federais para o gestor do convênio.

3. Após demonstrar falhas na execução do convênio, bem como indícios de superfaturamento de preços de alguns serviços prestados e a inexecução de serviços contratados, o Tribunal de Contas da União julgou irregulares as contas do embargante, durante o exercício das funções de Coordenador de Relações de Trabalho da Secretaria de Trabalho do Estado de São Paulo e de Coordenador Adjunto do SINESP.

4. A parte embargante ofereceu Embargos à Execução, com fulcro no art. 736 do Código de Processo Civil, alegando, em síntese, inexistência de título executivo extrajudicial, ante a ausência de liquidez, certeza e exigibilidade do crédito exequendo; ilegitimidade ativa para a causa executiva da União; a existência de litispendência, em relação à demanda em curso no Juízo da 14ª Vara da Fazenda Pública do Estado de São Paulo; a nulidade dos atos administrativos praticados no procedimento de tomada de contas e o excesso de execução.

(...)

6. Em relação à inexigibilidade do título executivo extrajudicial, insta mencionar que, na forma do art. 71, § 3º da CF/88, a decisão emanada do TCU tem força executiva de título extrajudicial e, por se tratar de ato administrativo, goza dos atributos de presunção da legalidade, legitimidade e veracidade.

7. Quanto à alegação de nulidades no processo administrativo, uma vez que foi apresentada extensa defesa pelo apelante no âmbito administrativo e que todos os seus argumentos foram analisados, não há como acatar o cerceamento de defesa.

(...)

10. No mérito, as decisões do TCU têm natureza jurídica de decisão técnico administrativa, de forma que não se afiguram suscetíveis de irrestrita modificação pelo Poder Judiciário, cuja competência limita se à aferição dos aspectos formais do processo com vistas a identificar ilegalidades.

11. Com efeito, tendo em vista que o administrador de verbas públicas detém a qualidade de agente público, sendo responsável pela regularidade do emprego de dinheiro e verbas públicas, o embargante foi condenado pela Segunda Câmara do TCU ao ressarcimento ao erário, na forma dos arts. 16, I, 16, III, b e c, 19"caput", e 23, inciso m, alínea a, todos da Lei nº 8.443/92, bem como ao pagamento da multa.

12. No âmbito do procedimento de Tomada de Contas Especial, o TCU oportunizou a apresentação de defesa prévia e produção de prova documental. Todos os documentos produzidos foram submetidos à apreciação da Corte de Contas e considerados insuficientes para a comprovação da execução do serviço, em conformidade com o convênio administrativo.

13. Ressalta-se que não há que se falar em cerceamento do direito de defesa quando garantido ao embargante a efetiva participação na formação da decisão administrativa, assegurando-lhe a oportunidade para se manifestar sobre a produção probatória e todos os atos procedimentais.

14. Preliminares rejeitadas. Apelação não provida.

(TRF3, Terceira Turma, AC 0006387-26.2016.4.03.6119, Rel. Des. Fed. Antonio Cedenho, julgado em05/06/2019, e-DJF3 Jud1 de 12/06/2019)

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU): TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL -PRESCRIÇÃO: ÔNUS DO EMBARGANTE INATENDIDO -INEXISTÊNCIA DE CONEXÃO COM AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DESNECESSIDADE DE SUSPENSÃO DOS AUTOS - CONVÊNIO E REPASSE DE VERBAS FEDERAIS - IRREGULAR APLICAÇÃO DO DINHEIRO - PRESTAÇÃO DE CONTAS INSUFICIENTE - LICITUDE DA MULTA APLICADA - IMPROCEDÊNCIA AOS EMBARGOS

(...)

Por definição legal os acórdãos do TCU são títulos executivos extrajudiciais, arts. 23, III, b, e 24, Lei 8.443/92, assim dotados da crucial liquidez e exigibilidade.

(...)

Tal como lançado pela r. sentença hostilizada, pauta o ente executado sua atuação em solteiras palavras, sem nada comprovar a respeito dos pontos que pudessem afastar sua culpabilidade no episódio envolvendo malversação de dinheiro público em convênio junto ao Hospital São Geraldo de Nuporanga-SP. Precedentes.

O embargos de devedor têm justamente o condão de desfazer a cobrança, mas para tanto o interessado/executado tem o dever de trazer e apontar elementos capazes de desconstituir o título executivo, demonstrando qual o vício/erro/irregularidade que a pairar no título executivo, o que jamais procedido ao feito.

(...)

Olvida o particular de que o convencimento jurisdicional é formado consoante os elementos carreados aos autos, demonstrando o cenário em desfile típico quadro de insuficiência de provas, em nenhum momento sendo ilidida a presunção de certeza que emana da CDA, esta somente fragilizada em face de provas robustas, o que inocorre no presente, como se observa.

Permanecendo o executado no campo das alegações, tal a ser insuficiente para afastar a exigência, tema, insista-se, sobre o qual caberia à parte autora, como de seu ônus e ao início destacado, produzir por todos os meios de evidência a respeito situação contrária, artigo 16, § 2º, Lei 6.830/80.

(...)

Improvimento à apelação. Improcedência aos embargos.

(TRF3, 3ª Turma, AC 0002158-50.2011.4.03.6102, Rel. Juiz Convocado Silva Neto, julgado em21/02/2018, e-DJF3 Jud.1 de 02/03/2018, grifei)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU. CERCEAMENTO DE DEFESA E NULIDADES NÃO COMPROVADAS. LIQUIDEZ E CERTEZA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. APELAÇÃO DESPROVIDA.

1. O ônus da prova, nos embargos à execução, é do devedor, a quem cabe alegar toda a matéria relevante e útil à defesa, assim como pleitear a produção da prova necessária, não se autorizando transferir a Juízo tal encargo, dada a presunção de liquidez e certeza do título executivo, quando emanado do Poder Público, em razão da presunção de legitimidade e veracidade dos atos da Administração, descabendo, nesse particular, eventual aplicação do artigo 130, Código de Processo Civil, vigente à época dos fatos.

2. Nada tendo sido postulado, pelo embargante, na fase própria para a especificação de provas no interesse de sua defesa, a execução não pode ser tida como nula ou indevida, por vício na fase administrativa, dado que a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos.

3. Sem que tenha sido provada qualquer nulidade, ilegalidade ou inexigibilidade da dívida cobrada, o título extrajudicial extraído de acórdão condenatório exarado pelo TCU, que, por força do artigo da Lei n. 6.822/90, reveste-se de liquidez e certeza de título executivo, é suficiente para respaldar a pretensão manifestada pela exequente e amparar validamente a execução proposta.

4. Embargos do devedor improcedentes.

5. Apelação desprovida.

(TRF3, Quinta Turma, AC 0007591-41.2002.4.03.6105, Rel. Des. Fed. Mauricio Kato, julgado em19/02/2018, e-DJF3 Jud1 de 28/02/2018)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU. IRREGULARIDADES APURADAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. SUBVENÇÕES FEDERAIS RECEBIDAS. INEXISTÊNCIA DE NULIDADES, CONEXÃO OU PRESCRIÇÃO/DECADÊNCIA. PRESUNÇÃO DE LIQUIDEZ E CERTEZA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. APELAÇÃO DESPROVIDA.

(...)

6. O ônus da prova, nos embargos, é do devedor, a quem cabe alegar toda a matéria relevante e útil à defesa, assim como pleitear a produção da prova necessária, não se autorizando transferir ao Juízo tal encargo, dada a presunção de liquidez e certeza do título executivo, quando emanado do Poder Público, em razão da presunção de legitimidade e veracidade dos atos da Administração, daí porque impertinente invocar o artigo 130, CPC/1973, para respaldar a nulidade aventada. Além do mais, o fato de a documentação, que poderia ser periciada, estar na posse da OSEC, não justifica a omissão no tocante ao requerimento de produção probatória, pois incumbia à parte interessada pleitear, se fosse o caso, a requisição e exibição da documentação pela detentora.

7. Nada tendo sido postulado pelo embargante na fase própria para a especificação de provas no interesse de sua defesa, a execução não pode ser tida como nula ou indevida, por vício na fase administrativa ou judicial, dado que a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos e o de liquidez e certeza do título executivo são suficientes para respaldar a pretensão executiva manifestada. (...)

9. O ônus de desconstituir a validade do título executivo é do executado, sobretudo quando fundada a ação em título decorrente de processo ou decisão administrativa, que gozam da presunção geral de legitimidade.

10. A rejeição das contas decorreu da falta de prestação integral dos recursos repassados, capaz de provar a aplicação plena e correta das subvenções sociais. Não se trata, portanto, de condenação que resultou da mera divergência, entre TCU e embargante, quanto a critérios jurídicos de aplicação e destinação válida de recursos federais, mas de efetiva inexistência de comprovação de seu uso pleno e criterioso na finalidade educacional e social que foi a motivadora da subvenção, e de acordo com a legislação, sobretudo a Lei 4.320/1964.

11. Não existe espaço para reconhecer a invalidade do título executivo, seja formalmente, seja substancialmente, já que não houve a comprovação de qualquer ilegalidade na apuração administrativa do crédito que foi objeto da execução fiscal embargada.

12. Não trouxe o Embargante a estes autos qualquer elemento capaz de demonstrar que os acórdãos do TCU tenham incorrido em vício competente a desconstituí-lo, restando, pois, preservada a presunção de liquidez e certeza desse título executivo.

13. De fato, acerca do procedimento de Tomadas de Contas Especial, o embargante alegou nulidade, porém, nem mesmo juntou a cópia respectiva nos autos, e, na verdade, sequer enfrentou, para rebater as conclusões do TCU, o mérito das irregularidades apuradas pela fiscalização de contas, de modo que, à míngua de narrativa analítica e prova, não haveria como reexaminar a condenação imposta e revisar o mérito da decisão da Corte de Contas.

(...)

15. Não bastam alegações genéricas e sem a mínima demonstração para desconstituir título executivo e acórdão condenatório do TCU. Cabia ao apelante ter apresentado com a exordial documentos comprobatórios das operações que tivesse consigo, ou, ao menos promovido sua juntada no curso do processo ou, ainda, solicitado requisição e exibição por quem os detinha, para que, aí sim, restasse afastada qualquer dúvida sobre a premissa fática. Ou então cópia integral do procedimento de Tomada de Contas, no qual, presumivelmente, já teria apresentado ou haveria tais provas.

16. Diante da ausência de prova inequívoca capaz de afastar os atributos de certeza e liquidez do título executivo extrajudicial proveniente de acórdão do TCU, julga-se improcedentes os embargos à execução opostos.

17. Título extrajudicial revestido de objetiva liquidez e certeza, amparando validamente a execução proposta, sem que tenha sido provada qualquer nulidade, ilegalidade ou inexigibilidade da dívida cobrada, pelo que improcedentes os embargos do devedor.

18. Apelação desprovida.

(TRF3, Terceira Turma, AC 0019212-69.2010.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Carlos Muta, julgado em15/03/2017, e-DJF3 Jud1 de 24/03/2017)"CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DESCONSTITUIÇÃO. VÍCIOS. PROVA. ÔNUS DO DEVEDOR. DESINCUMBÊNCIA NÃO VERIFICADA. DESPROVIMENTO.

(...)

8. Tratando-se de pronunciamento do TCU calcado na sua função constitucional de auxílio ao controle externo das contas públicas (art. 71), e exarado mediante regular processo administrativo, a ingerência do Poder Judiciário centra-se na averiguação da legalidade das medidas adotadas e na conformidade em geral com o direito, sendo vedada a intromissão sobre o mérito da deliberação. Precedentes citados: STJ, MS 12.634/DF, Rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, 3ª Seção, DJe 16.12.2015; EDcl no MS 14.938/DF, Rel. Min. Jorge Mussi, 3ª Seção, DJe 10.11.2015.

9. Não há falar-se em nulidade no processo administrativo tramitado no TCU, posto ter havido regular citação e apresentação de defesa por advogado constituído.

(...)

12. Nega-se provimento ao recurso de apelação."

(AC 0010854-13.2013.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Diva Malerbi, Sexta Turma, e-DJF3 Judicial 1 de 20/06/2017)

"PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. IMPRESCRITIBILIDADE DOS PREJUÍZOS CAUSADOS AO ERÁRIO. DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO DO TCU. PRESUNÇÃO JURIS TANTUM DE LEGALIDADE E VERACIDADE. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.

(...)

6. Não se pode olvidar que o acórdão lavrado pela Corte de Contas constitui ato administrativo, dotado de presunção juris tantum de legalidade e veracidade. Assim, apenas mediante prova inequívoca de (a) inexistência dos fatos descritos pela autoridade, (b) atipicidade da conduta ou (c) vício em um de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade) pode ser desconstituída a decisão. Precedentes (STJ - RESP 201001842991; TRF3 - AC 200261820040214).

7. O recorrente não logrou macular a presunção de legitimidade, legalidade e veracidade inerente ao acórdão do Tribunal de Contas da União, ônus que lhe incumbia também por força da previsão contida no artigo 333, inciso I, do Código de Processo Civil.

8. Preliminar afastada. Apelação não provida."

(AC 0022589-43.2013.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Nery Junior, Terceira Turma, e-DJF3 Judicial 1 de 10/03/2015)

"DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. FORÇA EXECUTIVA. DECADÊNCIA, PRESCRIÇÃO E INVALIDADE DA CITAÇÃO AFASTADOS. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO COMPROVADO. EXIGIBILIDADE DO TÍTULO MANTIDA. VERBA HONORÁRIA.

I. O acórdão do TCU é título hábil para aparelhar a execução, a qual se rege pelo Código de Processo Civil. A Lei Orgânica do TCU nº 8.443/92 estabelece que a decisão do Tribunal, da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo (Artigo 24). A Constituição Federal confere eficácia de título executivo às decisões do Tribunal de Contas da União que imputem débito ou multa (Artigo 71, § 3º).

(...)

IV. Não se verifica ter havido cerceamento de defesa, pois ausentes elementos probatórios de que não ocorreram os fatos apurados por meio da tomada de contas. O embargante não comprovou ser indevida a obrigação contida no título tampouco demonstrou existência de vícios em sua formação.

V. Exigibilidade do título mantida.

VI. Honorários advocatícios mitigados.

VII. Apelação parcialmente provida."

(AC 0001091-56.2011.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Alda Basto, Quarta Turma, e-DJF3 Judicial 1 de 10/03/2014)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INOMINADO. ARTIGO 557, CPC. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TCU. PRESUNÇÃO DE LIQUIDEZ E CERTEZA. RECURSO DESPROVIDO.

(...)

2. Embargos à execução de título extrajudicial consubstanciado em Acórdão do Plenário do Tribunal de Contas da União - TCU, que julgou parcialmente irregulares as contas relativas a convênio realizado. (...)

5. Improcedentes os embargos à execução opostos, vez que ausente prova inequívoca capaz de afastar os atributos de certeza e liquidez decorrentes do título executivo extrajudicial proveniente de acórdão do TCU.

6. Agravo inominado desprovido.

(TRF3, 3ª Turma, AC 0006331-60.2010.4.03.6100, Rel. Juiz Convocado Roberto Jeuken, julgado em04/06/2014, e-DJF3 Jud1 de 13/06/2014)

"EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. RESSARCIMENTO DOS DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO. LEGITIMIDADE PASSIVA. ÔNUS DA PROVA. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO.

I - O acórdão lavrado pelo Tribunal de Contas possui eficácia de título executivo, na forma dos artigos da Lei nº 6.822/80 ("As decisões do Tribunal de Contas da União condenatórias de débitos para com a Fazenda Pública tornam a dívida líquida e certa e têm força executiva) e 71, XI, § 3º da Constituição Federal ("As decisões do Tribunal de que resulte imputação do débito ou multa terão eficácia de título executivo").

II - O Apelante não demonstrou, na via administrativa, que houve a devida aplicação dos recursos referentes ao Convênio nº 070/95, não obstante tenha sido ofertada possibilidade de defesa naquela esfera. E tampouco o fez na via judicial, não apresentando prova documental suficiente a afastar as conclusões inscritas na decisão do TCU.

(...)

VI - Apelação desprovida."

(AC 0000514-45.2007.4.03.6124, Rel. Juíza Convocada Giselle França, Sexta Turma, e-DJF3 Judicial 1 de 02/08/2013)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. E CONSTITUCIONAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. NÃO APROVAÇÃO DE CONTAS PELO ÓRGÃO DE CONTROLE INTERNO. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO VÁLIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

(...)

9. Assim, conforme se depreende da farta documentação juntada aos autos, a tramitação do processo se deu de forma regular, tendo sido oferecida oportunidade para a apresentação de defesa, com observância ao devido processo legal e ao contraditório, inexistindo, portanto, qualquer nulidade procedimental.

10. De resto, é de bom alvitre asseverar que incumbe à Embargante o ônus da prova para desconstituir o título executivo, seja ele judicial ou extrajudicial; in casu, não trouxe a Embargante a estes autos qualquer elemento capaz de demonstrar que o processo administrativo que tramitou perante o Ministério da Cultura e que antecedeu os processos conduzidos pelo Tribunal de Contas da União tenha incorrido em vício competente a desconstituí-lo, restando, pois, preservada a presunção de liquidez e certeza desse título executivo.

11. Dessa forma, o título extrajudicial em questão encontra-se revestido de liquidez e certeza, amparando validamente a execução proposta, tal como assinalado na r. sentença, a qual deverá ser integralmente mantida.

12. Apelação a que se nega provimento.

(TRF3, Terceira Turma, AC 0010546-45.2011.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Cecília Marcondes, julgado em23/05/2013, e-DJF3 Jud.1 de 29/05/2013)

Ante o exposto, comsupedâneo no art. 557, § 1º A do CPC, nego provimento à apelação.

Oportunamente, observadas as cautelas de estilo, baixemos autos à Vara de origem.

Intimem-se.

São Paulo, 05 de julho de 2019.

LEILA PAIVA

Juíza Federal Convocada

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