Andamento do Processo n. 112 - Arguição de Descumprimento de Preceito - 09/08/2019 do STF

Supremo Tribunal Federal
há 2 meses

Secretaria Judiciária

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Processos Originários

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO (130) FUNDAMENTAL 112

ORIGEM : ADPF - 81775 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

PROCED. : DISTRITO FEDERAL

RELATOR :MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO DOS ENGENHEIROS AGRÔNOMOS DO BRASIL - CONFAEAB

ADV.(A/S) : ANA FLAVIA SOUZA SANTOS (22645/DF)

INTDO.(A/S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

DECISÃO

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. AUSÊNCIA DE REQUISITOS PRESCRITOS NA LEI Nº 9.882/1999. NÃO ADMISSÃO.

1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, em que se discute a legitimidade constitucional do Decreto nº 4.560/2002, que dispõe sobre o exercício da profissão de Técnico Industrial e de Técnico Agrícola.

2. A inexistência de demonstração de controvérsia constitucional relevante, seja quantitativa ou qualitativa, impede o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. , I, parágrafo único, da Lei nº 9.882/1999).

3. Inadmite-se a arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999).

4. A alegação de que o Decreto nº 4.560/2002 teria regulamentado as profissões de Técnico Industrial e Técnico Agrícola em desacordo com as Leis nº 5.194/1966 e nº 5.524/1968 implica a análise da legislação infraconstitucional sobre a matéria, o que é vedado em sede de controle concentrado. As eventuais violações à Constituição elencadas pela requerente são meramente reflexas.

5. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido do não cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental nas hipóteses em que há mera ofensa reflexa à Constituição, como ocorre no presente caso. Precedentes.

6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental à qual se nega seguimento.

1.Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Confederação dos Engenheiros Agrônomos do Brasil, em face do Decreto nº 4.560/2002, que dispõe sobre o exercício da profissão de Técnico Industrial e Técnico Agrícola. Confira-se o inteiro teor do ato normativo impugnado:

“Art. . Os arts. , e 15 do Decreto nº 90.922, de 6 de fevereiro de 1985, passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 6º ........................................................................

II - atuar em atividades de extensão, assistência técnica, associativismo, pesquisa, análise, experimentação, ensaio e divulgação técnica;

.....................................................................................

IV - responsabilizar-se pela elaboração de projetos e assistência técnica nas áreas de:

a) crédito rural e agroindustrial para efeitos de investimento e custeio; b) topografia na área rural;

c) impacto ambiental;

d) paisagismo, jardinagem e horticultura;

e) construção de benfeitorias rurais;

f) drenagem e irrigação;

V - elaborar orçamentos, laudos, pareceres, relatórios e projetos, inclusive de incorporação de novas tecnologias;

VI

..................................................................................

a) coleta de dados de natureza técnica;

b) desenho de detalhes de construções rurais;

c) elaboração de orçamentos de materiais, insumos, equipamentos, instalações e mão-de-obra;

d) detalhamento de programas de trabalho, observando normas técnicas e de segurança no meio rural;

e) manejo e regulagem de máquinas e implementos agrícolas;

f) execução e fiscalização dos procedimentos relativos ao preparo do solo até à colheita, armazenamento, comercialização e industrialização dos produtos agropecuários;

g) administração de propriedades rurais;

.....................................................................................

VIII - responsabilizar-se pelo planejamento, organização, monitoramento e emissão dos respectivos laudos nas atividades de :

a) exploração e manejo do solo, matas e florestas de acordo com suas características;

b) alternativas de otimização dos fatores climáticos e seus efeitos no crescimento e desenvolvimento das plantas e dos animais;

c) propagação em cultivos abertos ou protegidos, em viveiros e em casas de vegetação;

d) obtenção e preparo da produção animal; processo de aquisição, preparo, conservação e armazenamento da matéria prima e dos produtos agroindustriais;

e) programas de nutrição e manejo alimentar em projetos zootécnicos;

f) produção de mudas (viveiros) e sementes;

.....................................................................................

XII - prestar assistência técnica na aplicação, comercialização, no manejo e regulagem de máquinas, implementos, equipamentos agrícolas e produtos especializados, bem como na recomendação, interpretação de análise de solos e aplicação de fertilizantes e corretivos;

.....................................................................................

XV - treinar e conduzir equipes de instalação, montagem e operação, reparo ou manutenção;

.....................................................................................

XVII - analisar as características econômicas, sociais e ambientais, identificando as atividades peculiares da área a serem implementadas;

XVIII - identificar os processos simbióticos, de absorção, de translocação e os efeitos alelopáticos entre solo e planta, planejando ações referentes aos tratos das culturas;

XIX - selecionar e aplicar métodos de erradicação e controle de vetores e pragas, doenças e plantas daninhas, responsabilizando-se pela emissão de receitas de produtos agrotóxicos;

XX - planejar e acompanhar a colheita e a pós-colheita, responsabilizando-se pelo armazenamento, a conservação, a comercialização e a industrialização dos produtos agropecuários;

XXI - responsabilizar-se pelos procedimentos de desmembramento, parcelamento e incorporação de imóveis rurais;

XXII - aplicar métodos e programas de reprodução animal e de melhoramento genético;

XXIII - elaborar, aplicar e monitorar programas profiláticos, higiênicos e sanitários na produção animal, vegetal e agroindustrial;

XXIV - responsabilizar-se pelas empresas especializadas que exercem atividades de dedetização, desratização e no controle de vetores e pragas;

XXV - implantar e gerenciar sistemas de controle de qualidade na produção agropecuária;

XXVI - identificar e aplicar técnicas mercadológicas para distribuição e comercialização de produtos;

XXVII - projetar e aplicar inovações nos processos de montagem, monitoramento e gestão de empreendimentos;

XXVIII - realizar medição, demarcação de levantamentos topográficos, bem como projetar, conduzir e dirigir trabalhos topográficos e funcionar como perito em vistorias e arbitramento em atividades agrícolas;

XXIX - emitir laudos e documentos de classificação e exercer a fiscalização de produtos de origem vegetal, animal e agroindustrial;

XXX - responsabilizar-se pela implantação de pomares, acompanhando seu desenvolvimento até a fase produtiva, emitindo os respectivos certificados de origem e qualidade de produtos;

XXXI - desempenhar outras atividades compatíveis com a sua formação profissional.

§ 1º Para efeito do disposto no inciso IV, fica estabelecido o valor máximo de R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais) por projeto.

§ 2º As atribuições estabelecidas no caput não obstam o livre exercício das atividades correspondentes nem constituem reserva de mercado."(NR)

"Art. 9º. O disposto neste Decreto aplica-se a todas as habilitações profissionais de técnico de 2º grau dos setores primário e secundário, aprovadas pelo Conselho Nacional de Educação. (NR)"

"Art. 15.

......................................................................

Parágrafo Único. A Carteira Profissional conterá, obrigatoriamente, o número do registro e o nome da profissão, acrescido da respectiva modalidade." (NR)

Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Fica revogado o art. 10 do decreto nº 90.922, de 6 de fevereiro de 1985”

2.Em síntese, a requerente alega que o decreto viola os seguintes preceitos constitucionais fundamentais: (i) separação dos poderes (arts. ; 22, XVI; 44, caput e 84, IV da CF/88); (ii) direito ao livre e correto exercício da profissão (art. , XIII da CF/88); (iii) proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 225 e 170, VI, da CF/88); (iv) proteção aos consumidores (arts. , XXXII e 170, V da CF/88); e (v) proteção à saúde e à segurança (arts. ; 196 e 5º, caput da CF/88). Aduz que o ato impugnado, ao conferir nova redação ao art. do Decreto nº 90.922/85, exorbitou a sua competência de regulamentar a Lei nº 5.524/1968, de modo a ampliar as atribuições dos Técnicos Agrícolas de nível médio para o exercício de atividades destinadas aos profissionais de nível superior, concedendo-lhes atribuições exclusivas de Engenheiros Agrônomos, nos termos da Lei nº 5.194/1966.

3.Em informações, a Presidência da República manifestou-se pelo não cabimento da presente ação. Sustenta a ilegitimidade ativa da requerente pela sua natureza de “associação de associações”. Defendeu que a jurisprudência desta Corte não considera entidade de classe aquelas que, congregando pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras “associação de associações”. Alega, ainda, ausência de subsidiariedade, uma vez que o mandado de segurança, como as demais vias ordinárias, seriam instrumentos processuais suficientes para impugnar o decreto, especialmente considerando que o argumento da requerente é apenas de ilegalidade do decreto. No mérito, defende que a reserva de mercado não constitui preceito constitucional, menos ainda preceito fundamental. Por fim, defende que as digressões da autora quanto à defesa do meio ambiente e aos consumidores hão de ser recebidas como simples exercício retórico.

4.A Procuradoria-Geral da República também se manifestou pelo não conhecimento da ação. Defendeu a extinção do processo sem o julgamento do mérito, dada a ausência de conflito direto com o texto constitucional. Aduz que, na ADI nº 3.052, em que a CONFAEAB impugnava o mesmo Decreto nº 4.560/2002, o Ministro Celso de Mello concluiu que eventual vício estaria apenas no campo da legalidade e, portanto, excluído do âmbito de incidência do controle abstrato de constitucionalidade. Defende que a presente ação em nada altera tal conclusão, pois também é instrumento a serviço da fiscalização abstrata de atos normativos.

5.Em ofício encaminhado a esta Corte, o juízo da 3ª Vara Federal do Distrito Federal informou que indeferiu pedido de antecipação de tutela da requerente no processo nº 2007.34.00.017494-9/DF, demanda que possui identidade de partes, pedido e causa de pedir com a presente ação.

6.A Federação Nacional dos Técnicos Agrícolas – FENATA requereu ingresso no feito como amicus curiae, nos termos do art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999.

7. É o relatório. Decido.

8.A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental é inadmissível.

9.Inicialmente, a inexistência de controvérsia constitucional relevante representa obstáculo ao prosseguimento da presente arguição. A exigência da demonstração de tal requisito está prevista no art. , parágrafo único, I, da Lei nº 9.882/1999.

10.Na inicial, a requerente não destacou a relevância da controvérsia quanto à constitucionalidade da norma em questão, limitando-se a fazer referências genéricas aos supostos preceitos constitucionais violados, como a separação dos poderes, livre exercício da profissão, meio ambiente e direito do consumidor. A autora sequer se preocupou em buscar entendimentos antagônicos sobre a matéria de forma a embasar seu pedido. A mera discordância da requerente com a edição do decreto – e seus possíveis efeitos na reserva de mercado aos engenheiros agrônomos – não autoriza o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sob pena de desvirtuamento deste importante meio processual.

11.Ademais, o art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999 dispõe que não será admitida a arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. Trata-se aqui do requisito da subsidiariedade pelo qual se rege esta ação.

12.É bem verdade que o fato de existir ação subjetiva ou possibilidade recursal não basta para descaracterizar a admissibilidade da ADPF — já que a questão realmente importante será a capacidade do meio disponível de sanar ou evitar a lesividade ao preceito fundamental. Por isso mesmo, se as ações subjetivas forem suficientes para esse fim, não caberá o uso da arguição. No caso dos autos, foi ajuizada pela própria requerente ação declaratória de ilegalidade perante o juízo da 3ª Vara Federal do Distrito Federal (processo nº 2007.34.00.017494-9/DF), demanda que possui identidade de partes, pedido e causa de pedir com a presente ação. A ação ordinária ajuizada, portanto, é capaz de sanar a suposta lesividade à ordem constitucional apontada pela requerente.

13.Além disso, nota-se que a requerente busca, por meio da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, a concessão de medida cautelar negada pela justiça federal. Permitir o processamento da arguição para este fim representaria a transformação da arguição de preceito fundamental em recurso disponível àqueles legitimados inconformados com decisões judiciais de instâncias ordinárias. Não é esse, porém, o sentido que lhe é dado pela legislação que a regulamenta.

14.Por fim, os supostos vícios constitucionais do decreto, caso existentes, apenas se dariam de modo reflexo e não diretamente. Ao longo da inicial, a requerente aponta que o Decreto nº 4.560/2002 teria regulamentado as profissões de Técnico Industrial e Técnico Agrícola em discordância com o disposto na Lei nº 5.194/1966, que regulamenta a profissão de Engenheiro Agrônomo. Segundo alega, as atribuições dos técnicos, de formação de nível médio, foram ampliadas pelo decreto impugnado, o que estaria em desacordo com a Lei nº 5.524/1968, que regulamentou a profissão. O principal argumento da autora, portanto, diz respeito à ilegalidade do decreto, seja por violação à Lei nº 5.194/1996 seja por afronta à Lei nº 5.524/1968. Como se

percebe, a argumentação implica a análise da legislação infraconstitucional sobre a matéria, medida vedada em sede de ADPF. As eventuais violações à Constituição elencadas pela requerente são meramente reflexas.

15.A jurisprudência desta Corte é firme no sentido do não cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental nas hipóteses em que há mera ofensa reflexa à Constituição, como ocorre no presente caso. A título exemplificativo, confiram-se os seguintes precedentes:

AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ALEGADA OFENSA AO TEXTO CONSTITUCIONAL QUE, SE EXISTENTE, APENAS SE MOSTRARIA DE FORMA REFLEXA E INDIRETA. IMPOSSIBILIDADE DE SUA ANÁLISE NO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. NECESSÁRIA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL ATINENTE À MATÉRIA. PROVIDÊNCIA DESCABIDA NESTE MOMENTO PROCESSUAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os atos que consubstanciem mera ofensa reflexa à Constituição não ensejam o cabimento das ações de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes: ADPF 169-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe de 14/10/2013; ADPF 210-AgR, rel. Min. Teori Zavascki, Pleno, DJe de 21/6/2013; ADPF 93-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe de 7/8/2009. 2. In casu, o cotejo entre as decisões judiciais impugnadas e os preceitos fundamentais tidos por violados implicariam a análise da legislação estadual atinente, providência descabida nesta via processual. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADPF 192 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. em 19.08.2015)

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 5.597, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O ACESSO DE CONSUMIDORES LIVRES ÀS REDES DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO ARGÜENTE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE POTENCIALIDADE LESIVA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I - A composição híbrida da ABRADEE, devido à heterogeneidade na participação social macula a legitimidade da argüente para agir em sede de controle abstrato de constitucionalidade. II -Não é parte legítima para a proposição de argüição de descumprimento de preceito fundamental a associação que congrega mero segmento do ramo das entidades das empresas prestadoras de energia elétrica. Precedentes. III -Inexistência de controvérsia constitucional relevante. IV - A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado. V -O ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental regese pelo princípio da subsidiariedade, previsto no art. , § 1º, da Lei 9.882/99, a significar que a admissibilidade desta ação constitucional pressupõe a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado. VI - Agravo regimental improvido. (ADPF 93 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewadowski, Tribunal Pleno, j. em 20.05.2009)

16.Destaco ainda que o Ministro Celso de Mello chegou à idêntica conclusão na análise da ADI 3.052, que possui as mesmas partes, pedido e causa de pedir da presente ADPF. Confira-se trecho da decisão do Relator:

“Para apreciar o cabimento da presente ação direta, impõe-se analisar questão preliminar pertinente à própria admissibilidade, na espécie, do processo de fiscalização normativa abstrata, considerada a natureza mesma do decreto regulamentar em causa.

E, ao fazê-lo, reconheço que a controvérsia instaurada na presente sede processual diz respeito a típica hipótese de antagonismo entre ato normativo de caráter secundário, de um lado, e determinado diploma legislativo, de outro, a refletir a existência de mero conflito de legalidade.

Na realidade, como o ato infralegal ora questionado foi editado em função da Lei federal nº 5.524/68, torna-se claro que a situação de antinomia acaso existente poderia traduzir, eventualmente, comportamento administrativo efetivado em desarmonia com o texto da lei, circunstância essa que se revelaria apta a configurar hipótese de simples incompatibilidade legal.

A controvérsia ora em análise, portanto, conduz a uma só conclusão: quer se trate de normas editadas contra legem, quer se cuide de regras promulgadas ultra legem, a situação de contraste a ser examinada reduz-se, no caso, a uma única hipótese, consistente no reconhecimento de que ato de menor hierarquia jurídica teria transgredido a normatividade emergente de um estatuto de caráter meramente legal”.

17.Portanto, à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser dado prosseguimento devido à (i) não ter sido demonstrada a relevância da controvérsia (art. , I, da Lei nº 9.882/1999); (ii) por não estar preenchido o requisito da subsidiariedade (art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999); e, por fim, (iii) por se tratar de mera ofensa reflexa à Constituição.

18.Diante do exposto, com base no art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999, e no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental , restando prejudicado o exame do pedido de liminar.

Publique-se. Intimem-se.

Brasília, 01 de agosto de 2019.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Relator

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