Andamento do Processo n. 1.221.918 - Recurso Extraordinário - 19/08/2019 do STF

Supremo Tribunal Federal
há 2 meses

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Decisões e Despachos dos Relatores

Recursos

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.221.918 (592)

ORIGEM : 00590023720168190000 - TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR :MIN. ALEXANDRE DE MORAES

RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO

RECTE.(S) : MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO

RECTE.(S) : PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO

ADV.(A/S) : SERGIO ANTONIO FERRARI FILHO (085984/RJ, 75864A/RS, 365336/SP)

RECDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

DECISÃO

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.

Na origem, o Prefeito do Município do Rio de Janeiro ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra a Câmara Municipal do Rio de Janeiro, cujo objeto é a Lei Municipal 5.726, de 31 de março de 2014, que “institui o sistema de acessibilidade nas praias da orla do Município do Rio de Janeiro denominado – praia para todos, e da outras providências”.

Em síntese, alegou que a referida lei violou os artigos 7º; 112, § 1º, II, d; 113, I; 145, VI, a; e 210, § 3º, II, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, ao dispor sobre matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, definindo sobre atribuições de órgãos administrativos, incidindo sobre a gestão de bens e serviços públicos, além de gerar obrigações para a Administração sem a necessária indicação da fonte de custeio, afetando, assim, o planejamento orçamentário.

O Tribunal de origem julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade em acórdão assim ementado (fl. 1, Vol. 1):

“Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Sr. Prefeito do Município do Rio de Janeiro, tendo por objeto a Lei nº 5.726, de 31 de março de 2014, do Município do Rio de Janeiro, que “Institui o sistema de acessibilidade nas praias da orla do Município do Rio de Janeiro denominado – praia para todos, e dá outras providências”.

Sustenta o Representante a inconstitucionalidade da Lei Municipal, pois cria obrigações para o Poder Executivo e dispõe sobre a administração de bens públicos de uso comum, usurpando competência do Chefe do Poder Executivo Municipal, sem fonte de custeio, em violação aos artigos 7º, 112, parágrafo 1º, inciso II, alínea d, 113, inciso I, 145, inciso VI, alínea a e 210, parágrafo 3º, inciso II da Constituição do Estado.

Projeto de Lei de iniciativa parlamentar. Violação à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo em matéria sujeita à reserva da organização da Administração Pública, e consequente afronta ao princípio da separação dos poderes. Inconstitucionalidade formal. Eficácia ex tunc.

Aplicação dos artigos 7º, 112, parágrafo 1º, inciso II, alínea d, combinados com o 145, incisos III e VI, alínea a e artigos 113, inciso I, 210, parágrafo 3º, inciso II e 211, inciso I da Constituição Estadual do Rio de Janeiro. Procedência da Representação.”

Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (Vol. 5).

No apelo extremo, alega-se, com amparo no art. 102, III, a, da Constituição Federal, violação aos arts. ; 61, § 1º, II, b e e; e 84, VI, da CF/1988, pois:

(a) o acórdão recorrido divergiu do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do ARE 878.911-RG (Tema 917), com repercussão geral reconhecida, pois, se no paradigma o STF entendeu válida lei que determinou a instalação de câmeras em órgãos municipais, inclusive com criação de despesas, da mesma forma, deve ser considerada constitucional lei que estabelece um programa sem determinar qualquer ato específico do executivo;

(b) no caso, não houve violação ao princípio da separação dos poderes, tampouco qualquer interferência na autonomia administrativa do Poder Executivo, uma vez que “a mera leitura dos dispositivos da lei mostra que não é determinado diretamente nenhum ato administrativo, apenas são estabelecidos critérios e diretrizes para que estes sejam praticados pelo Administrador” (fl. 19, Vol. 7); e

(c) a necessidade de observância à dignidade da pessoa humana e à especial proteção ao portador de deficiências constitui fundamento autônomo e suficiente para justificar a constitucionalidade da lei impugnada.

Em contrarrazões, o Prefeito do Município do Rio de Janeiro alega que o Recurso Extraordinário não pode ser admitido, pois:

(a) o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta CORTE;

(b) incide, no caso, o óbice previsto na Súmula 282/STF;

(c) a repercussão geral da matéria não está suficientemente fundamentada; e

(d) o Tema 917 não é aplicável à hipótese dos autos.

No mérito, defende (a) a inconstitucionalidade da Lei Municipal 5.726/2014, ao argumento de que a norma citada dispõe sobre assunto que não é de interesse local, competindo à União e aos Estados legislar sobre a proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência física, destacando que, no exercício dessa competência, foram editadas as Leis Federais 13.146/2015 e 10.098/2000; (b) violação ao princípio da separação dos poderes, uma vez que a lei em questão, de iniciativa do Poder Legislativo Municipal, “estabeleceu norma de atribuição ordinária e privativa do Poder Executivo” (fl. 9, Vol. 8). Ao final, requer a manutenção do acórdão recorrido.

Eis o teor da Lei Municipal 5.726/2014:

“LEI nº 5.726, de 31 de março de 2014

Institui o Sistema de Acessibilidade nas praias da orla do Município do Rio de Janeiro denominado - praia para todos, e dá outras providências.

Art. 1º Institui o Sistema de Acessibilidade nas praias da orla do Município do Rio de Janeiro denominado - praia para todos.

Art. 2º Serão garantidas condições de acesso físico e de utilização às pessoas com dificuldade de locomoção permanente ou temporária nas praias da orla do Município do Rio de Janeiro.

Art. 3º A acessibilidade se dará através do conjunto de alternativas de acesso às praias da orla do Município do Rio de Janeiro.

Art. 4º As principais atividades oferecidas pelo Sistema - praia para todos serão:

I - esteira para passagem de cadeiras de rodas;

II - cadeiras anfíbias – de fácil deslocamento pela areia e que flutuam na água;

III - atividades esportivas adaptadas como natação no mar, frescobol, vôlei de praia, peteca e surf adaptado;

IV - handbike para empréstimo;

V - Jogos recreativos, piscina e brinquedos para crianças;

VI - vagas de estacionamento reservadas, rampas de acesso à areia, sinalização sonora e piso tátil;

VII - barracas de sol e tendas de apoio com equipe especializada.

Art. 5º O Poder Executivo Municipal adotará os procedimentos necessários para a implantação e execução do Sistema - praia para todos.

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Câmara Municipal do Rio de Janeiro, 31 de março de 2014 D. O. RIO 28.04.2014”

É o relatório. Decido. Não assiste razão à parte recorrente. Senão, vejamos.

No caso, o Tribunal de origem assentou que a Lei Municipal 5.726/2014, que institui o sistema de acessibilidade nas praias da orla do Município do Rio de Janeiro, padece de inconstitucionalidade por vício formal, dado que decorre de iniciativa parlamentar, em contrariedade às normas constitucionais. Aduziu que a referida norma cria obrigações para o Poder Executivo e dispõe sobre a administração de bens públicos de uso comum, usurpando competência do Chefe do Poder Executivo Municipal, e violando, por consequência, o princípio da separação dos poderes.

A Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos artigos , 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição Federal, tendo sido ressaltado pelo professor PAULO BONAVIDES, que:

“não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988” (Curso de direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 314).

A autonomia municipal configura-se pela tríplice capacidade de auto organização e normatização próprias, autogoverno e autoadministração. No âmbito da auto-organização e normatização próprias, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e os preceitos fixados em seu artigo 29, o Município editará sua Lei Orgânica e exercerá suas competências legislativas determinadas pela Constituição Federal por meio de leis municipais produzidas pela Câmara dos Vereadores, no legítimo exercício de sua autonomia.

A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, pois, um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal. A própria Constituição Federal estabelecerá as matérias próprias de cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios, e a partir disso poderá acentuar a centralização de poder, ora na própria Federação, ora nos Estados-membros. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, de maneira que à União caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matérias de predominante interesse regional e aos municípios concernem os assuntos de interesse local. Em relação ao Distrito Federal, por expressa disposição constitucional (CF, art. 32, § 1º), acumulam-se, em regra, as competências estaduais e municipais, com a exceção prevista no art. 22, XVII, da Constituição.

As competências legislativas do município, portanto, caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, que, apesar de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União) (PINTO FERREIRA. O município e sua lei orgânica. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 10, p. 64; FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA. Competências na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991. p. 124).

Dessa forma, a atividade legislativa municipal submete-se à Lei Orgânica dos municipios, à qual cabe o importante papel de definir, mesmo que exemplificativamente, as matérias de competência legislativa da Câmara, uma vez que a Constituição Federal (artigos 30 e 31) não as exaure, pois usa a expressão interesse local como catalisador dos assuntos de competência municipal (CELSO BASTOS. O município: sua evolução histórica e suas atuais competências. p. 54-76; REGINA MACEDO NERY. Competência legislativa do município. p. 258-265, ambos em Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 1).

No âmbito do Município, portanto, a função legislativa é exercida pela Câmara dos Vereadores, que é o órgão legislativo do município, em colaboração com o prefeito, a quem cabe também o poder de iniciativa das leis, assim como o poder de sancioná-las e promulgá-las, nos termos propostos como modelo, pelo processo legislativo federal.

A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, em seu artigo 145, III e VI, a, estabeleceu, em simetria ao disposto no artigo 61, § 1º, II, b, da Carta Federal, a competência privativa do Governador do Estado para regulamentar determinadas matérias. Vejamos:

“Art. 145 - Compete privativamente ao Governador do Estado:

(...)

III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

(...)

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração estadual, que não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;”

Tal regramento deve, por óbvio, ser observado pelos entes municipais, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes. Foi sob esse prisma que o Tribunal de origem concluiu que a norma impugnada padece de vício de iniciativa formal. Nesse sentido, vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (fls. 5-6, Vol. 1):

“A inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 5726, de 31 de março de 2014, do Município do Rio de Janeiro, evidencia-se no caso, por vício formal decorrente de iniciativa parlamentar, em contrariedade às normas constitucionais aplicáveis à espécie.

Os artigos 112, parágrafo 1º, inciso II, letra d e 145, incisos III e VI da Constituição Estadual, elencam matérias reservadas à iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, garantindo-lhe exclusividade para a disciplina das matérias.

Os Estados e os Municípios devem observar, obrigatoriamente, no processo legislativo, no tocante à iniciativa legislativa privativa, as regras estabelecidas na Constituição Federal, sob pena de violação aos princípios constitucionais da separação e independência dos poderes, previstos no artigo da Carta Magna e no artigo da Carta Estadual.

A lei de iniciativa parlamentar municipal que institui o Sistema de Acessibilidade nas praias da orla do Município do Rio de Janeiro viola o artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, alínea b, da Constituição Federal e o artigo 145, incisos III e VI, alínea a da Constituição Estadual, que dispõe que:

Art. 145 - Compete privativamente ao Governador do Estado:

III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração estadual, que não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

A lei municipal impugnada dispõe sobre a organização administrativa municipal, relacionada com bens públicos de uso comum – acessibilidade às praias municipais – comportando, portanto, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, não sendo possível a criação de obrigações ao atuar do Poder Executivo, pelo Poder Legislativo.

Consigne-se que a norma municipal impugnada não cuida diretamente da assistência pública ou de proteção das pessoas portadoras de deficiência, como permite o artigo 23, inciso II da Constituição Federal, mas dispõe sobre a organização administrativa municipal, exteriorizando típico ato administrativo de competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal.”

Conforme corretamente destacado pelo acórdão recorrido, da leitura da norma impugnada, verifica-se que impõe ao Executivo local obrigações que vão além da simples garantia de acessibilidade à praia, sendo notória a necessidade de contratação de pessoal capacitado para a implementação de medidas de inclusão, sejam elas de fornecimento de itens de recreação,

sejam de ministração de aulas ou coordenação de atividades.

Quanto à alegação no sentido de que o Tribunal de origem divergiu do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do ARE 878.911-RG (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016, Tema 917), o Tribunal de origem decidiu a controvérsia nos seguintes termos (fl. 7, Vol. 1):

“Ressalte-se que, no julgamento do paradigma ARE 878911/RJ (Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo), em que se discutia a constitucionalidade da Lei nº 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a instalação de câmeras de monitoramento de segurança nas escolas públicas municipais e cercanias, a Corte Suprema firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no artigo 61 da Constituição Federal, que cuida da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do mencionado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.

No caso, a Lei Municipal nº 5.726, de 2014, dispõe sobre a organização administrativa municipal, pois relacionada com as formas em que a administração Municipal deveria garantir a acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência às praias municipais, situação diversa da matéria submetida a repercussão geral perante o Supremo Tribunal Federal, em que se discutia a instalação de câmeras de monitoramento de segurança nas escolas públicas municipais.”

o assim decidir, verifica-se que o Tribunal de origem não divergiu do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do ARE 878.911-RG (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016, Tema 917), sob a sistemática da repercussão geral, que tratou de lei municipal que dispõe sobre a instalação de câmeras de monitoramento de segurança nas escolas públicas. Na ocasião, o Relator assim se pronunciou:

“Ressalto, ademais, no tocante à reserva de iniciativa referente à organização administrativa, que esta Corte já pacificou jurisprudência no sentido de que a reserva de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, somente se aplica aos Territórios federais (ADI 2.447, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 4.12.2009).

No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.”

O acórdão do precedente paradigma ficou assim ementado:

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos . 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido (ARE 878.911 RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016)” ( grifo nosso ).

No caso, a Lei 5.726/2014, dispõe sobre a organização administrativa municipal, pois relacionada com as formas em que a administração municipal deveria garantir a acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência às praias, situação diversa da matéria submetida a repercussão geral perante o Supremo Tribunal Federal, em que se discutia a instalação de câmeras de monitoramento de segurança nas escolas públicas municipais.

Portanto, não há dúvida de que a lei impugnada padece de vício de iniciativa formal, uma vez que para a efetiva implementação de suas disposições, faz-se necessária a criação ou alteração da estrutura ou da atribuição de órgãos da Administração pública local, em evidente afronta ao princípio da separação dos poderes.

Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

Publique-se.

Brasília, 8 de agosto de 2019.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES Relator

Documento assinado digitalmente

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