Andamento do Processo n. 2.311 - Ação Direta de Inconstitucionalidade - 02/09/2019 do STF

Supremo Tribunal Federal
há 2 meses

Secretaria Judiciária

Decisões e Despachos dos Relatores

Processos Originários

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.311 (501)

ORIGEM : ADI - 75323 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

PROCED. : MATO GROSSO DO SUL

RELATORA :MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL

ADV.(A/S) : PGE-MS - WILSON VIEIRA LOUBET

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL

PROC.(A/S)(ES) : LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO (7684/MS)

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REVOGAÇÃO DA LEI IMPUGNADA APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AUSÊNCIA DE CARACTERIZAÇÃO DE REVOGAÇÃO ESTRATÉGICA PARA IMPEDIR O EXERCÍCIO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ABSTRATA. PRECEDENTES. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

Vistos etc.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado do Mato Grosso do Sul em face da Lei Estadual nº 2.120, de 27 de junho de 1999, que dispõe sobre a alteração Lei nº 204, de 29 de dezembro de 1980, do Estado de Mato Grosso do Sul, a fim de incluir no rol de beneficiários de pensão por morte “os filhos solteiros, inclusive adotivos, ou enteados, que não exerçam atividades remuneradas e dependam economicamente do segurado, até 24 anos de idade, se estiverem frequentando cursos superior ou técnico de 2º Grau”.

Sustenta que a Constituição Federal estatui, no art. 24, XII, a competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal para legislar sobre previdência social, cabendo à União estabelecer as normas gerais e aos Estados, suplementá-las.

Transcreve a Lei Estadual nº 2.120, de 27 de junho de 1999, verbis: “ LEI Nº 2.120 DE 27 DE JUNHO DE 1999.

Dispõe sobre a alteração de dispositivo da Lei nº 204, de 29 de dezembro de 1980.

O PRESIDENTE DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL:

Faço saber que a Assembléia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul decreta e eu promulgo, na forma do § 7º do artigo 70 da Constituição Estadual, a seguinte Lei:

‘Art. 1º - Ao art. 8º da Lei nº 204, de 29 de dezembro de 1980, é acrescido o inciso IX, com a seguinte redação:

Art. 8º- .... ...................... ......... .... .... ............. .

IX - Os filhos solteiros, inclusive adotivos, ou enteados, que não exerçam atividades remuneradas e dependam economicamente do segurado, até 24 anos de idade, se estiverem frequentando cursos superior ou técnico de 2º Grau.’

Art. 2º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação".

Defende a inconstitucionalidade formal do diploma normativo estadual atacado, à alegação de que, ao editar a Lei nº 2.120, de 27 de junho de 1999, o Estado de Mato Grosso do Sul teria extrapolado a sua competência suplementar e violado, por conseguinte, o art. 24, §§ 1º e , da Carta Magna.

Segue alegando que “a inclusão de dependentes maiores de 21 anos, sejam adotivos ou enteados, majora e estende o benefício da previdência do Estado, sem a correspondente fonte de custeio, além de ferir dispositivos expressos contidos nas Leis Federais nº 9.717, de 27 de novembro de 1998 e 8.213 de 24 de julho de 1991”. Desse modo, afirma que a lei impugnada teria incorrido, também, em inconstitucionalidade material o violar os arts. 40 e 195, § 5º, da Lei Maior .

Refere que o art. da Lei nº 9.717/98 veda aos Regimes Próprios de Previdência Social dos servidores públicos dos Estados conceder benefícios distintos dos previstos pelo Regime Geral de Previdência Social.

Requer a concessão de medida cautelar , com fundamento no art. 10 da Lei nº 9.868/99, para suspender a eficácia da Lei nº 2.120/1999 do Estado de Mato Grosso do Sul. No mérito, requer a procedência do pedido objeto da ação direta a fim de que, confirmada a liminar, seja declarada inconstitucional, na integralidade, o referido diploma legal.

2. Requisitadas as informações , a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul defende a constitucionalidade do ato normativo impugnado, uma vez que a referida Lei foi elaborada de acordo com os procedimentos formais da Casa e submetida ao Governador do Estado, “órgão sancionador, exercente também do chamado"controle prévio da inconstitucionalidade", que, de certa forma aceitou-o, através da sanção tácita já que, no prazo legal não exerceu a prerrogativa constitucional do veto”.

3. Deferida , na sessão plenária realizada no dia 7 de março de 2002 , a medida cautelar para suspender a eficácia da Lei combatida, em decisão tomada por maioria de votos, assim ementada:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Estadual nº 2.120/99. Alegação de que a Lei Estadual violou os arts. 25, §§ 1º e 4º, 40 e 195,"caput", § 5o, da CF, ao indicar nos filhos solteiros, com idade até 24 anos e freqüência a cursos superiores ou técnico de 2o grau corno dependentes, para fins previdenciários, no Estado do Mato Grosso do Sul. 2. o art. 195, da CF, na redação da EC n. 0 20/98, estipula que nenhum benefício ou serviço de seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. A Lei nº 9.717/98 dispôs sobre regras gerais para a organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, dando outras providências. 3. No art. 5º, da Lei n. 0 9.717/98 dispõe que ‘os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados, e do Distrito Federal, não poderão conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdência Social, de que trata a Lei nº 8.213/91. 4. Extensão do benefício impugnada se fez sem qualquer previsão de correspondente fonte de custeio. A competência concorrente dos Estados em matéria previdenciária, não autoriza se desatendam os fundamentos básicos do sistema previdenciário, de origem constitucional. 5. Relevantes os fundamentos da inicial. Medida liminar deferida”.

4. A Advocacia-Geral da União colaciona jurisprudência deste Tribunal que decidiu pela procedência do pedido em casos similares, nos termos dos fundamentos jurídicos sustentados pela parte requerente.

5. A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, opina pela procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade, na linha de precedentes desta Casa.

Afirma que a Lei 8.213/91 não contempla o benefício de pensão para os dependentes indicados na lei impugnada.

Ressalta, também, a ausência de indicação da correspondente fonte de custeio.

Invoca, por fim, o entendimento deste Tribunal Pleno ao julgamento da ADI 838/DF, que declarou inconstitucional legislação do Distrito Federal que estendeu benefício sem a correspondente fonte de custeio total.

6. Substituição da Relatora nos termos do art. 38 do RISTF.

7. Solicitadas informações atualizadas a respeito da vigência da Lei nº 2.120, de 27 de junho de 1999, a Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul noticia sua revogação pela Lei nº 2.207/00.

8. Intimada a parte requerente, aduz que a Lei nº 2.120/99 “ foi de fato revogada pelo art. 110 da Lei Estadual nº 2.207, de 28 de dezembro de 2000, a qual foi atualizada e consolidada pela Lei Estadual nº 3.150, de 22 de dezembro de 2005 (que instituiu o atual Regime de Previdência Social do Estado de Mato Grosso do Sul - MSPREV)”.

Por fim, esclarece que “o texto vigente atualmente, acima parcialmente reproduzido, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 4.963/2016, está nos mesmos moldes da legislação federal e dentro das determinações da Secretaria de Previdência”.

É o relatório.

Decido.

9. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem como objeto, nos termos do pedido deduzido, a declaração da inconstitucionalidade da Lei

nº 2.120, de 27 de junho de 1999, do Estado do Mato Grosso do Sul.

10 . Conforme afirmado pela Assembleia Legislativa do Estado e confirmado pela parte requerente, houve a revogação do diploma normativo estadual impugnado na presente ação direta, que está, por conseguinte, prejudicada, ante a perda superveniente do objeto.

Atualmente vige a Lei 4.963/2016, do Estado do Mato Grosso do Sul, que reduziu a idade do filho beneficiário do segurado para 21 anos, verbis:

LEI Nº 4.963, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2016.

Altera a redação de dispositivos da Lei nº 3.150, de 22 de dezembro de 2005, que consolida e atualiza a Lei nº 2.207, de 29 de dezembro de 2000, que instituiu o Regime de Previdência Social do Estado de Mato Grosso do Sul - MSPREV.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Faço saber que a Assembleia Legislativa decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1º Os dispositivos, abaixo indicados, da Lei nº 3.150, de 22 de dezembro de 2005, e suas alterações, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 13. ..................................:

I - o cônjuge, a companheira, o companheiro, a pessoa do mesmo sexo que mantém união homoafetiva pública e duradoura com o segurado (a) e o filho (a) não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte e um anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental ou deficiência grave;

(...)”

11. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Isso porque, vocacionada essa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente, o interesse na tutela judicial pressupõe, em consequência, ato normativo em vigor.

Nesse sentido os seguintes precedentes:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REVOGAÇÃO E ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DE PARTE DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. SUPERVENIENTE PERDA PARCIAL DO OBJETO. ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. HOMOLOGAÇÃO DE CÁLCULOS DAS COTAS DO ICMS A SEREM TRANSFERIDAS PARA MUNICÍPIOS: INCONSTITUCIONALIDADE. PREVISÃO DE EXISTÊNCIA DE PROCURADORIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. ART. 132, CF: INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA LIMITAR A POSSIBILIDADE DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL ÀS CAUSAS RELATIVAS À DEFESA DAS PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS DO ÓRGÃO. PROCURADORIA DA FAZENDA ESTADUAL. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS: INCONSTITUCIONALIDADE DE PREVISÃO DE ÓRGÃO E DE CARREIRA AUTÔNOMOS. PREVISÃO DE RESERVA DE VAGAS NO SERVIÇO PÚBLICO PARA PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA: MERA REPETIÇÃO DE NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA POPULAR PARA EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL: CONSTITUCIONALIDADE. 1. É inconstitucional a atribuição, aos Tribunais de Contas estaduais, de competência para homologação dos cálculos das cotas do ICMS devidas aos Municípios, por violação ao princípio da separação dos Poderes (art. da CF), afastada a alegação de simetria com o modelo federal (arts. 75 e 161, parágrafo único, da CF). 2. A jurisprudência desta Corte reconhece o princípio da unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica para Estados e Distrito Federal, que são atribuições exclusivas dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da natureza da causa. A existência de consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais somente é admitida se sua existência for anterior à Constituição Federal (art. 69 do ADCT). Excetua-se a atividade de consultoria jurídica das Assembleias Legislativas, que pode ser realizada por corpo próprio de procuradores. Já a atividade de representação judicial fica restrita às causas em que a Assembleia Legislativa ostentar personalidade judiciária, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais frente aos demais poderes (ADI 1.557, Rel. Min. ELLEN GRACIE). 3. É facultado aos Estados, no exercício de seu poder de auto-organização, a previsão de iniciativa popular para o processo de reforma das respectivas Constituições estaduais, em prestígio ao princípio da soberania popular (art. , parágrafo único, art. 14, I e III, e art. 49, XV, da CF). 4. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada parcialmente procedente”. (ADI 825, Relator (a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-139 DIVULG 26-06-2019 PUBLIC 27-06-2019, destaquei)

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. RECEPÇÃO COMO AGRAVO REGIMENTAL. ARTIGO DO DECRETO nº 3.070/1999 E ARTIGO 153 DO DECRETO nº 4.544/2002. REVOGAÇÃO DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Prima facie, o Supremo Tribunal Federal tem conhecido os embargos de declaração opostos objetivando a reforma da decisão do relator como agravo regimental, que é o recurso cabível, por força do princípio da fungibilidade. 2. Diante da revogação das normas impugnadas, o objeto da pretensão inicial não mais subsiste, revelando-se inviável o exame de sua compatibilidade com a Carta Maior por meio do controle abstrato de constitucionalidade. 3. A jurisprudência dessa Suprema Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou alteração substancial da norma questionada em sua constitucionalidade. Precedentes: ADI 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3.8.2007; ADI 1.445QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.4.2005; ADI 519-QO/ MT, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 28.6.2002; ADI 2.515-MC/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 1º.3.2002; ADI 2.290-QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001; ADI 1.859-QO/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 26.11.1999; ADI 2.001-MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 3.9.1999; ADI 520/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 6.6.1997; ADI 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 24.6.1994 e ADI 2.118/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJE nº 145, de 06/08/2010. 4. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ADI 4061- ED/DF, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.9.2015, destaquei)

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 15.227/2006 do Estado do Paraná objeto de fiscalização abstrata. 3.Superveniência da Lei estadual 15.744/2007 que, expressamente, revogou a norma questionada. 4. Remansosa jurisprudência deste Tribunal tem assente que sobrevindo diploma legal revogador ocorre a perda de objeto. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade prejudicada ”. (ADI 3885/PR, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28.6.2013, destaquei)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 1.442, DE 10.05.1996, E SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES. CRIAÇÃO DO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL - CADIN. ARTIGOS 6º E 7º. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 6º RECONHECIDA, POR MAIORIA, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 15.06.2000. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DO ART. 7º A PARTIR DA REEDIÇÃO DO ATO IMPUGNADO SOB O NÚMERO 1.863- 52, DE 26.08.1999, MANTIDA NO ATO DE CONVERSÃO NA LEI 10.522, DE 19.07.2002. DECLARAÇÃO DE PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO, QUANTO AO ART. 7º, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 20.06.2007. [...] 2. A alteração substancial do art. 7º promovida quando da edição da Medida Provisória 1.863-52, de 26.08.1999, depois confirmada na sua conversão na Lei 10.522, de 19.07.2002, tornou a presente ação direta prejudicada, nessa parte, por perda superveniente de objeto. 3. Ação direta parcialmente prejudicada cujo pedido, no que persiste, se julga improcedente.” (ADI 1454/DF, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 03.8.2007, destaquei)

No mesmo sentido: ADI 5427/DF (Relator Ministro Edson Fachin, decisão monocrática, DJe 19.4.2016); ADI 4240/MS (Relator Ministro Edson Fachin, decisão monocrática, DJe 05.11.2015); ADI 4379-AgR/MT (Relator Ministro Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe 04.11.2015); ADI 5116/DF (Relatora Ministra Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJe 01.10.2015); ADI 4665/DF (Relator Ministro Teori Zavascki, decisão monocrática, DJe 03.08.2015); ADI 4035/DF (Relatora Ministra Rosa Weber, decisão monocrática, DJe 27.6.2013).

12 . Destaco, por fim, a inexistência, in casu, de qualquer elemento que indique a revogação estratégica de ato normativo com o intuito deliberado de impedir o exercício da jurisdição constitucional abstrata, hipótese em que a não haveria o prejuízo ao processamento e julgamento da ação, por caracterizar fraude processual, consoante já assentou este Supremo Tribunal Federal na ADI 3306/DF (Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 07.6.2011).

Na mesma linha:

“CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. QUESTÃO DE ORDEM. ALTERAÇÃO, POR EMENDA, DO TEXTO CONSTITUCIONAL ESTADUAL IMPUGNADO. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DO TEXTO NORMATIVO ANTERIOR. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AUSÊNCIA DE REVOGAÇÃO ESTRATÉGICA COM O FIM DE IMPEDIR OU OBSTACULIZAR O EXERCÍCIO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. PREJUÍZO DA AÇÃO. 1. Questão de ordem apresentada no sentido da perda superveniente de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, a ensejar-lhe a declaração de prejuízo, haja vista a revogação, por reforma constitucional posterior a seu ajuizamento, do ato normativo impugnado. 2. A jurisprudência formada nesse Supremo Tribunal Federal e confirmada nas decisões posteriores ao julgamento da ADI 709, Rel Min. Moreira Alves, é no sentido da prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém revogação ou alteração substancial da norma questionada. 3. A alteração do texto legal impugnado não se resume a mera redução do âmbito de incidência do ato normativo anterior, consubstanciando alteração substancial, uma vez excluídos os Poderes Legislativo e Judiciário da regra de impedimento de realização de prova oral nos concursos públicos. Cumpre registrar, conquanto não vincule a causa de pedir, que circunscritos os fundamentos jurídicos determinantes da iniciativa de ajuizamento da presente ação direta à violação da autonomia e independência do Poder Judiciário. 4. Não há falar, na espécie, em revogação estratégica do ato normativo inquinado de inconstitucional, com o intuito deliberado e ilegítimo de impedir o exercício da jurisdição constitucional abstrata. A nova disposição normativa, consistente na Emenda à Constituição do Estado do

Paraná de nº 07/2000, que alterou o § 11º do art. 27, não configura réplica idêntica daquele ato, presente alteração substancial do texto normativo. 5. Reafirmação da atual jurisprudência desta Suprema Corte, ante a inexistência de motivos para sua superação. 6. Perda superveniente de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, motivo pelo qual configurado o prejuízo (art. 21, IX, do RISTF) ensejador da extinção do processo sem resolução do mérito”. (ADI 1080, Relator (a): Min. MENEZES DIREITO, Relator (a) p/ Acórdão: Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 05/04/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-192 DIVULG 12-09-2018 PUBLIC 13-09-2018, destaquei)

13. Assim, considerando a revogação expressa do ato normativo impugnado, cumpre assentar o prejuízo desta ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto.

Ante o exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade ( art. 21, IX, do RISTF) , extinguindo o processo sem resolução do mérito.

Publique-se.

Brasília, 28 de agosto de 2019.

Ministra Rosa Weber

Relatora

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