Andamento do Processo n. 0001635-08.2016.4.01.4004 - Apelação/reexame Necessário - 13/09/2019 do TRF-1

Ctur5 - Coordenadoria da quinta Turma - Trf1

APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO N. 0001635-08.2016.4.01.4004/PI

: DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS AUGUSTO

RELATOR PIRES BRANDÃO

APELANTE : TRANSNORDESTINA LOGISTICA SA ADVOGADO : DF00049264 - JANAINA LUSIER CAMELO DINIZ E OUTROS (AS)

APELANTE : FUNDACAO CULTURAL PALMARES

PROCURADOR : MA00003699 - NIOMAR DE SOUSA NOGUEIRA

APELANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA

PROCURADOR : PROCURADORIA REGIONAL FEDERAL DA 1A REGIAO

APELADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROCURADOR : ISRAEL GONCALVES SANTOS SILVA

ASSISTENTE : ASSOCIACAO COMUNIDADE CONTENTE E OUTRO (A)

ADVOGADO : DF00050305 - RODRIGO PORTELA GOMES

ASSISTENTE : UNIÃO FEDERAL

PROCURADOR : MA00003699 - NIOMAR DE SOUSA NOGUEIRA

REMETENTE : JUÍZO FEDERAL DA SUBSECAO JUDICIÁRIA DE SÃO RAIMUNDO NONATO - PI

DECISÃO

Trata-se de pedido liminar formulado pela apelante TRANSNORDESTINA LOGÍSTICA S/A (TLSA), no qual pleiteia a retomada das obras da Ferrovia Transnordestina referente ao trecho Eliseu Martins/PI-Trindade/PE.

A TLSA afirma, em síntese, que a suspensão das obras está ocasionando a degradação da infraestrutura já construída (enferrujamento dos vagões, deterioração dos trilhos e materiais adquiridos, danos na terraplanagem já executada). Ressalta também os gastos empregados com a manutenção de uma estrutura mínima para o monitoramento ambiental, segurança patrimonial, manutenção dos canteiros, preservação dos equipamentos, dentre outros.

Nesse sentido, reforça a necessidade de retomada do empreendimento em análise, ao argumento de que a construção da Ferrovia fomentará o desenvolvimento econômico e social nos Estados do Piauí, Ceará e Pernambuco, promovendo a criação de mais de 6.000 (seis mil) empregos diretos e indiretos nas frentes de serviço no interior dos aludidos Estados, proporcionando, assim, o imediato reaquecimento na economia da região.

Aduz ainda existir independência entre a retomada da obra e a manutenção das tratativas de acordo e cumprimento do Termo de Compromisso firmado entre a empresa e a Fundação Cultural Palmares (FCP), mediante aprovação do Plano Básico Ambiental Quilombola (PBAQ), ao fundamento de que a retomada da obra não interferirá diretamente na localidade das comunidades quilombolas de Barro Vermelho e de Contente, tendo em vista que o trecho da ferrovia que mais se aproxima da localidade já foi totalmente executado.

Ao final, requer a retomada das obras no trecho Eliseu Martins/PITrindade/PE, haja vista seus esforços na resolução da demanda por meios de tratativas para que sejam mitigados/compensados os impactos às comunidades quilombolas envolvidas, bem como o depósito judicial realizado no importe de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), correspondente ao limite máximo fixado em sentença para reparação dos eventuais danos nas residências das aludidas comunidades, de modo a garantir o pleno cumprimento da sentença em caso de sua manutenção.

Distribuídos, restaram intimadas as partes apeladas e seus assistentes, com vistas a trazerem aos autos elementos que permitissem a elaboração de uma solução judicial capaz de encaminhar o conflito, prestigiando-se negociações, com a garantia da paridade de armas entre os interessados, tendo havido manifestações.

Como a parte apelante, Fundação Cultural Palmares, restringiu sua impugnação nas razões recursais ao tema de sua alegada ilegitimidade passiva (fls. 1783/1785), os autos foram conclusos para decisão.

Relatado. Decido.

De acordo com o disposto no art. 1.012, § 4º, do CPC/2015, a eficácia da sentença poderá ser suspensa pelo relator se o apelante demonstrar a probabilidade de provimento do recurso ou se, sendo relevante a fundamentação, houver risco de dano grave ou de difícil reparação.

Conforme verificado nos presentes autos, a sentença proferida pelo magistrado a quo julgou procedente a ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal, determinando: a) a suspensão dos efeitos da Licença de Instalação nº 638/2009 no trecho Eliseu Martins/PI a Trindade/PE, suspendendo quaisquer atividades desenvolvidas pela Transnordestina Logística S/A (TLSA) no aludido trecho, até que seja cumprido em sua integralidade o Termo de Compromisso Ambiental realizado entre a Fundação Cultural Palmares (FCP) e a TLSA; b) a condenação da TSLA na obrigação de fazer consistente em realizar melhorias nos acessos das comunidades de Contente e Barro Vermelho, entre os lados da ferrovia e seus acessos externos, realizar a adequação da utilização da casa do mel, bem

como a construção do depósito de feno destas comunidades; c) a condenação da TLSA na obrigação de fazer de reparar todos os danos existentes nas casas e benfeitorias das comunidades de Contente e Barro Vermelho, em decorrência das obras da Transnordestina, reparando os defeitos ali existentes, oportunidade em que fixou como limite indenizatório para o referido reparo o montante de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), podendo ser gasto menor valor desde que a empresa comprove que os reparos necessários foram realizados; d) o cumprimento pela TLSA dos itens previstos no Termo de Compromisso Ambiental (TCA) firmado com a FCP, os quais foram especificados no dispositivo da referida sentença, cujo adimplemento dos itens ficou condicionado à aprovação pela FCP do Plano Básico Ambiental Quilombola (PBAQ) apresentado pela TLSA, abrangendo todas as comunidades quilombolas situadas no trecho Eliseu Martins/PI a Trindade/PE; e) a realização de consultas prévias às comunidades quilombolas, notadamente sobre o PBAQ, antes do cumprimento das supramencionadas medidas; f) a manifestação pela FCP sobre sua aprovação ou não sobre o PBAQ apresentado pela TLSA, assegurando-se ainda que os membros das comunidades quilombolas afetadas participem do processo de aprovação; g) a promoção pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA de atos administrativos consistentes em suspender a Licença de Instalação e Supressão de vegetação de nº 638/2009.

A apreciação da medida ora requerida exige contextualização histórica.

A Ferrovia Transnordestina consiste em um empreendimento destinado à implementação de uma rede ferroviária na Região Nordeste, visando o escoamento de produtos dos arranjos econômicos da agricultura e da mineração, pelo Porto de Pecém, no Ceará, e pelo Porto de Suape, em Pernambuco, partindo do Município de Eliseu Martins.

A execução da aludida obra foi concedida à empresa Transnordestina Logística S/A (TLSA), concessionária de serviço público de transporte ferroviário de

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cargas, ainda em 1997, encontrando-se o empreendimento, atualmente, paralisado em virtude da suspensão dos efeitos da Licença de Instalação nº 638/2009 expedida pelo IBAMA, até que sejam cumpridas pela empresa medidas de controle e mitigação de impactos da obra em território quilombola, previstas no Termo de Compromisso firmado entre a TLSA e a FCP.

Vale ressaltar que os quilombos se formaram como locais de refúgio de escravos africanos e afrodescendentes, fugidos de engenhos, fazendas, garimpos, durante o período colonial e imperial no Brasil. Com o caminhar do tempo, o termo quilombo assumiu novos significados, como bem delineado pela Associação Brasileira de Antropologia:

O termo quilombo tem assumido novos significados na literatura especializada e também para grupos, indivíduos e organizações. Ainda que tenha um conteúdo histórico, o mesmo vem sendo ‘ressemantizado’ para designar a situação presente dos segmentos negros em diferentes regiões e contextos do Brasil. (...) Contemporaneamente, portanto, o termo não se refere a resíduos ou resquícios arqueológicos de ocupação temporal ou de comprovação biológica. Também não se trata de grupos isolados ou de uma população estritamente homogênea. Da mesma forma nem sempre foram constituídos a partir de uma referência histórica comum, construída a partir de vivência e valores partilhados. Neste sentido, constituem grupos étnicos conceitualmente definidos pela Antropologia como um tipo organizacional que confere pertencimento através de normas e meios empregados para indicar afiliação ou exclusão (...) No que diz respeito a territorialidade desses grupos, a ocupação da terra não é feita em termos de lotes individuais, predominando seu uso comum. A utilização dessas áreas obedece a sazonalidade das atividades, sejam agrícolas, extrativistas e outras, caracterizando diferentes formas de uso e ocupação do espaço, que tomam por base laços de parentesco e vizinhança, assentados em relações de solidariedade e reciprocidade (ABA, Associação Brasileira de Antropologia (1994). . Grupo de Trabalho Comunidades Negras Rurais”. p. 81-82).

A Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 - CRFB/88, por sua vez, reconheceu expressamente o direito dos povos indígenas e afro-brasileiros, bem como a proteção à cultura dos grupos formadores da sociedade brasileira, como se depreende do teor do art. 215, caput, § 1º, e art. 216, caput, §§ 1º e , in verbis:

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Ferrovia Transnordestina. VALEC, 2019. Disponível em:

. Acesso em: 03 set. 2019.

Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.

§ 1º O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional.

Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

I - as formas de expressão;

II - os modos de criar, fazer e viver;

III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;

IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;

V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. (...)

§ 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos.

A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, norma integrante do bloco de proteção aos direitos humanos, promulgada no Brasil pelo Decreto nº 5.051/2004, prevê, inclusive, que os governos deverão assumir a responsabilidade de desenvolver, com a participação dos povos interessados, uma ação coordenada e sistemática com vistas a proteger os direitos desses povos e a garantir o respeito pela sua integridade, devendo tal ação incluir, dentre outras, medidas que promovam a plena efetividade dos direitos sociais, econômicos e culturais desses povos, respeitando a sua identidade social e cultural, os seus costumes e tradições e as suas instituições.

Aludida Convenção também consagra o dever de consulta a todos os povos interessados, exigindo que sejam assegurados meios para que possam participar das decisões que lhe sejam prejudiciais, não havendo nenhuma exigência em seu bojo no sentido de formalização das comunidades junto ao órgão de representação para que seja exercido o direito fundamental de consulta.

A consulta às comunidades quilombolas envolvidas, quais sejam, a de Contente e Barro Vermelho, assim, tem como finalidade assegurar a participação plena e efetiva destes grupos minoritários na tomada de decisões que possam afetar sua cultura e seu modo de viver a fim de que possam exercer influência na deliberação a ser tomada. A consulta objetiva inserir essas culturas tradicionais nos diálogos sobre planos e ações de desenvolvimento, fazendo com que os esforços governamentais prestigiem os interesses dessas culturas, democratizando a atuação pública.

Nesse sentido, vejamos o que dispõem os arts. 2º e 6º da Convenção 169 da OIT:

Artigo 2º

1. Os governos deverão assumir a responsabilidade de desenvolver, com a participação dos povos interessados, uma ação coordenada e sistemática com vistas a proteger os direitos desses povos e a garantir o respeito pela sua integridade.

2. Essa ação deverá incluir medidas:

a) que assegurem aos membros desses povos o gozo, em condições de igualdade, dos direitos e oportunidades que a legislação nacional outorga aos demais membros da população;

b) que promovam a plena efetividade dos direitos sociais, econômicos e culturais desses povos, respeitando a sua identidade social e cultural, os seus costumes e tradições, e as suas instituições;

c) que ajudem os membros dos povos interessados a eliminar as diferenças sócio -econômicas que possam existir entre os membros indígenas e os demais membros da comunidade nacional, de maneira compatível com suas aspirações e formas de vida.

Artigo 6

1. Ao aplicar as disposições da presente Convenção, os governos deverão:

a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente; (grifo nosso).

b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes;

c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos necessários para esse fim.

2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas (grifo nosso).

Na mesma linha, o Decreto nº 4.887/2003, que “Regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”, aponta, em seu art. , como critérios para identificação dos remanescentes das comunidades de quilombos a autoatribuição, a trajetória histórica própria no contexto do coletivismo, a territorialidade e a presunção de ancestralidade negra relacionadas com a resistência à opressão histórica sofrida. Eis o seu teor:

Art. 2 Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida. Vide ADIN nº 3.239

§ 1 Para os fins deste Decreto, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade (grifo nosso).

§ 2 São terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural.

§ 3 Para a medição e demarcação das terras, serão levados em consideração critérios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado à comunidade interessada apresentar as peças técnicas para a instrução procedimental.

Desse modo, o ordenamento jurídico pátrio confere proteção às comunidades quilombolas com o intuito de promover a plena efetividade dos seus direitos sociais, econômicos e culturais, de modo a respeitar sua identidade social e cultural, bem como seus costumes e tradições, sendo assegurado também aos povos quilombolas o direito à consulta a fim de que possam participar na tomada de decisões que possam afetar sua cultura e seu modo de viver.

No presente conflito, mostra-se possível conciliar-se esse necessário prestígio dos interesses quilombolas com os interesses nacionais estratégicos ao desenvolvimento do Brasil. Para tanto, impõe-se que os espaços de diálogos sejam preservados, para que as soluções sejam construídas a partir de diálogos.

No presente momento, com o estado da arte já configurado por ações que já impactaram diretamente sobre a vida das comunidades quilombolas, os direitos decorrentes de consulta prévia só podem agora ser garantidos e/ou efetivados por medidas compensatórias, capazes de mitigar os efeitos e de também favorecer as condições de bem-estar das comunidades, inclusive com iniciativas inclusivas.

Deve-se ponderar a importância estratégica da Ferrovia Transnordestina para o desenvolvimento econômico nacional. Mesmo porque já foram investidos mais de R$ 6 bilhões, com 50% da obra executada. Para Heitor Studart, presidente da Câmara Setorial de Logística (CSLog) e coordenador do Núcleo de Infraestrutura da Federação das Indústrias do Estado do Ceará (Fiec), "O Nordeste não pode mais esperar. Esse processo de caducidade às vezes gera pendenga jurídica, recursos de liminares que levam até um ano para serem concluídas. O ideal são todos os envolvidos sentarem para verem o peso dessa obra e tentar uma solução imediata

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sob pena de ter uma defasagem ainda maior no cronograma" . O empreendimento, destinado ao transporte de grãos e minérios na região nordeste, poderá promover o desenvolvimento econômico e social do país, em especial em uma região matizada por baixos índices de desenvolvimento humano.

Trata-se, assim, de uma obra destinada a promover o desenvolvimento nacional, insculpido no art. , inciso II, da CRFB/88 como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. Assim, as instituições devem atuar de modo concertado e articulado para a promoção do desenvolvimento, em suas diversas dimensões.

Uma obra dessa magnitude tem certamente efeitos positivos e tais efeitos deverão ser tomados em consideração pelas instâncias de decisão. Há repercussões sobre os arranjos produtivos existentes, com a abertura de contextos para a estruturação de novos empreendimentos, com a elevação dos níveis de bemestar da região, caso sejam observados os ditames constitucionais, a partir de deliberações construídas pelo diálogo entre os envolvidos.

O desenvolvimento advindo da obra, com a mobilização de recursos econômicos que propicie o aumento no produto interno bruto, deve, contudo, ser sustentável, com a promoção de inclusão social, de bem-estar, preservando-se patrimônios natural e cultural, inclusive das comunidades quilombolas envolvidas (Contente e de Barro Vermelho). O desenvolvimento econômico decorrente da execução da obra e de sua utilização para o transporte de valores econômicos deve estar em sintonia e ser conciliado com direitos fundamentais das comunidades tradicionais atingidas pela Transnordestina.

Nesse sentido, mostra-se imprescindível considerar a geografia onde será executada a obra, pois só assim se pode propiciar a estruturação de encadeamentos entre as necessidades locais e as formas de aproveitamento do investimento pela economia local. Com isso, podem-se ultrapassar as meras ações de mitigação/compensação, ao criar-se uma coerência entre o projeto da obra e o tecido econômico e social dos territórios abrangidos.

O Estado, desse modo, deve promover a parceria entre as partes envolvidas visando a compatibilizar os diversos interesses, a fim de possibilitar, ao mesmo tempo, o desenvolvimento socioeconômico da região, bem como a efetivação dos direitos sociais, econômicos e culturais das comunidades quilombolas de Contente e de Barro Vermelho, promovendo, assim, um desenvolvimento sustentável na região.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário, na gestão de conflitos, articular os espaços de diálogo para a construção de soluções sustentáveis ao presente conflito. Em razão dos valores do Estado Democrático de Direito não lhe é autorizado elaborar solitariamente decisões, para depois impor suas conclusões e visões de mundo no campo prático, sem tomar em consideração todas as vozes interessadas na presente demanda.

Ademais, deve-se aplicar ao presente caso o princípio da solidariedade, imperativo ético que opera no ordenamento jurídico pátrio conjuntamente com outros princípios, tais como a justiça social, a igualdade substancial e a dignidade humana.

Por essa razão, os agentes econômicos, que serão capitalizados com os fluxos dos valores transportados pela Ferrovia Transnordestina, devem ser solidários com as comunidades quilombolas em apreço, tendo em vista que tais comunidades já foram, de alguma forma, atingidas pela implementação do citado empreendimento.

Nesse sentido, como uma das formas de mitigação/compensação dos impactos e violações causados pelo empreendimento às comunidades quilombolas envolvidas, destaque-se a efetivação pela TLSA do depósito em juízo no montante de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), correspondente ao limite máximo fixado em sentença para reparação dos eventuais danos nas residências das aludidas comunidades, conforme verificado à fl. 1897.

Contudo, ainda existem outras medidas de mitigação/compensação dos impactos causados à comunidade que ainda devem ser implementadas pela TLSA, mediante a prévia aprovação do Plano Básico Ambiental Quilombola (PBAQ) pela Fundação Cultural Palmares (FCP). A fase de consulta, portanto, ainda não se encerrou e cabe ao Judiciário possibilitar negociações que garantam a efetivação de direitos fundamentais.

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Nascimento, Hugo Renan do. CSN corre o risco de perder concessão da ferrovia

Transnordestina. 15, abril 2019. Disponível em:

. Acesso em: 03 set 2019.

Desse modo, aplicando o princípio da paridade de armas, que operacionaliza o valor da equidade, entendo necessária a retomada da execução da obra. Sua paralisação, no presente estágio, quando já investida vultuosa cifra, em nada beneficia o interesse público, considerando-se os danos emergentes com o abandono do canteiro de obras e deterioração das estruturas logísticas, bem como da infraestrutura já implementada.

Para protegerem-se interesses defendidos pelas comunidades quilombolas envolvidas, fica a empresa autorizada a retomar a execução da obra no trecho Ribeira do Piauí – Trindade, restando, todavia, impedida de executar no trecho

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Eliseu Martins – Ribeira do Piauí.

Tal medida mostra-se adequada para a retomada da obra, uma vez que também garante a paridade de armas nas negociações que se sucedem entre as comunidades quilombolas envolvidas, de Contente e de Barro Vermelho.

O perigo da demora - caracterizado nos graves prejuízos decorrentes da paralisação da obra, quando já foram investidas elevadas cifras, com riscos de deterioração de estruturas - e a plausibilidade jurídica do pedido estão, assim, motivados e justificados.

Por outro lado, não há que se falar em periculum in mora para as comunidades quilombolas envolvidas, tendo em vista o depósito pela TLSA do valor de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), correspondente ao limite máximo fixado em sentença para reparação dos eventuais danos nas residências de tais comunidades, bem como a existência de tratativas entre as partes com o intuito de mitigar/compensar os impactos resultantes da execução do empreendimento ferroviário em enfoque.

Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido liminar, de modo a permitir a retomada da execução da presente obra da Transnordestina no trecho Ribeira do Piauí a Trindade, até ulterior deliberação deste juízo.

Cumpra-se. Comunique-se, com urgência, ao Juízo a quo o teor desta decisão. Publique-se. Intimem-se. Atos pela Secretaria da 5ª Turma deste Tribunal para efetivo cumprimento desta decisão.

Brasília/DF, 05 de setembro de 2019.

DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS AUGUSTO PIRES BRANDÃO

Relator