Andamento do Processo n. 59.597 - Recurso em Mandado de Segurança - 05/02/2020 do STJ

Superior Tribunal de Justiça
há 2 meses

AUTOS COM VISTA AOS INTERESSADOS

Os processos abaixo relacionados encontram-se com Vista ao Embargado para Impugnação dos EDcl:

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 59.597 - PR (2018/0328697-1)

RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES

RECORRENTE : FRANCISCO LUIS DOS SANTOS

ADVOGADOS : RICARDO DE FREITAS VASCO - PR037377 LUIZ FERNANDO OBLADEN PUJOL - PR068526

RECORRIDO : ESTADO DO PARANÁ

PROCURADOR : ROSERIS BLUM E OUTRO (S) - PR034437

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DE ESTADO (TCE). IRREGULAR EXECUÇÃO DE TERMO DE PARCERIA FIRMADO ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP. EXAME DA DESTINAÇÃO DADA POR QUALQUER PESSOA A VERBAS PÚBLICAS. ATRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL DO TC. ART. 70, PARÁGRAFO 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

CONTAS GLOBAIS DO MUNICÍPIO SÃO APRECIADAS PELO LEGISLATIVO. ART. 71, I E 49, IX DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTAS RELATIVAS AO DEVER DE PRESTAR CONTAS DAQUELES QUE RECEBEM RECURSOS PÚBLICOS (ART. 70, PARÁGRAFO ÚNICO DA CF/88) SÃO JULGADAS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS, PODENDO GERAR IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA (ART. 71, II E § 3º DA CF/88). AUSÊNCIA DE BIS IN IDEM.

ACÓRDÃO DO TCE QUE CONCLUI PELA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DESTINAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS NOS MOLDES COMO DEVERIAM SER DESTINADOS A TEOR DA PARCERIA N. 3/2010. DESVIO DE FINALIDADE, DE RECURSOS PÚBLICOS E DANO AO ERÁRIO. LEGAL APLICAÇÃO DAS PENALIDADES PREVISTAS NO ART. 18 DA LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ (LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 113/2005). VEDAÇÃO DE INGRESSO JURISDICIONAL NO MÉRITO DA DECISÃO ADMINISTRATIVA, EXCETO NO CASO DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER, O QUE NÃO SE VERIFICA PRESENTE.

TESES DE FALTA DE EXAME DE PROVAS, DE FALTA DE FUNDAMENTO JURÍDICO PARA A CONDENAÇÃO SOLIDÁRIA, DE QUE NÃO SERIA AUTORIZADO O RESSARCIMENTO INTEGRAL E DE QUE FOSSE INCABÍVEL A APLICAÇÃO INELEGIBILIDADE. FALTA DE ALEGAÇÃO NA INICIAL. INOVAÇÃO RECURSAL.

CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA OBSERVADOS. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.

RECURSO EM PARTE NÃO CONHECIDO E, NA PARTE CONHECIDA, NÃO PROVIDO.

DECISÃO

Trata-se de recurso em mandado de segurança interposto por Francisco Luis dos Santos contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado (fls. 827/829):

MANDADO DE SEGURANÇA - ACÓRDÃO N. 3.136/2015 DO TRIBUNAL DE CONTA DO ESTADO DO PARANÁ, QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO DE REVISTA E CONFIRMOU O ACÓRDÃO DE N. 6.517/2014 DA 2ª CÂMARA DAQUELA CORTE, QUE HAVIA JULGADO IRREGULARES AS CONTAS DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DECORRENTE DO TERMO DE PARCERIA N. 03/2010, CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE FAZENDA RIO GRANDE E O INSTITUTO CONFIANCCE, CUJO OBJETIVO ERA A IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA 'ARMAZÉM DA FAMÍLIA' - IMPOSSIBILIDADE DE INCURSÃO NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO - INTERVENÇÃO JUDICIAL SOMENTE ADMITIDA EM CASOS DE ILEGALIDADE E ABUSIVIDADE -PRECEDENTES DO STF - AUSÊNCIA DE ILEGALIDADES NO PROCESSO ADMINISTRATIVO NA CORTE DE CONTAS -COMPETÊNCIA DO TCE/PR PARA JULGAR AS CONTAS DOS RESPONSÁVEIS POR DINHEIROS, BENS E VALORES PÚBLICOS, INCLUSIVE TERMOS DE PARCERIA ENTRE O PODER PÚBLICO E AS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP) - INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 70 E 71 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 74 E 75 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, ALÉM DOS ARTS. 4º, INC. VII, D, DA LEI FEDERAL N. 9.790/1999 E ART. 1º DA LEI ORGÂNICA DO TCE/PR (LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 113/2005)- INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO DA DECISÃO DO STF NA ADI N. 1.923/2015 -INEXISTÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA -OPORTUNIDADE DO CONTRADITÓRIO AO IMPETRANTE EM VÁRIAS OPORTUNIDADES NO CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO - RESPEITO ÀS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA, BEM COMO ÀS DISPOSIÇÕES DO REGIMENTO INTERNO DO TCE/PR. SEGURANÇA DENEGADA.

Em sua razões, o recorrente afirma que (a) o TCE/PR, à época, não tinha competência para julgar contas de transferência, consoante estabelecido em seu acórdão17988/08, bem como ao que se depreende do art.344 da Resolução TCE/PR n.033/2006, sendo imprescindível ato infralegal para que o TCE pudesse apreciar contas oriundas de Termos de Parceria. Argumenta que as contas de 2010 do Município de Fazenda Rio Grande foram aprovadas pelo TCE, de modo que seria "bis in idem" apreciar em separado as contas relativas àquele Termo de Parceria n. 03/2010. Além disso, aduz que (b) o TCE, ao entender pela irregularidade na contratação, extrapolou suas funções de órgão auxiliar do Poder Legislativo e intrometeu-se em assuntos que competem exclusivamente ao Executivo. Acrescenta que o TJPR reconheceu a regularidade da contratação via Termo de Parceria (pois, segundo o recorrente, "em momento algum reputa irregular a contratação"), de modo que seria ilegal o TCE reputar indevida a "terceirização" decorrente da parceria entre o Município e o Instituto Confiancce. Alega que, nos termos do que decidiu o STF na ADI 1923, cabe aos agentes políticos definir o modelo de intervenção mais adequado para a prestação dos serviços sociais. Ainda, afirma que (c) não se comprovou dano ao erário ou desvio de finalidade, de modo que não se poderia invocar os arts.166, III, d, e e f,parágrafo 1ºº, e art.188 da Lei Complementar Estadual n.1133/2005. Aduz não se ter comprovado que os serviços decorrentes do Termo de Parceria n. 03/2010 não tenham sido integral ou parcialmente prestados. Ao contrário, alega que a aplicação dos recursos e a integral prestação dos

serviços foi demonstrada pelos "Relatórios de Gestão de fls. 60/107, a Ata de Reunião da Comissão de Avaliação de fls. 113/114, o Parecer de Auditoria Independente de fls. 120 e o Termo de Cumprimento dos Objetivos de fls. 126", sendo encargo da autoridade coatora comprovar o contrário, o que não ocorreu. Ademais, sustenta (d) falta de fundamento para sua condenação solidária, uma vez que o dever de prestar contas seria do parceiro, não do gestor, nos termos do que já decidiu o TCU (acórdão 1643/2016). Defende a inconstitucionalidade do preceito de lei estadual (art. 16, parágrafo 1º, a, da Lei Complementar estadual n. 113/2005) que estabelece a responsabilidade solidaria do gestor público, pois estaria a afrontar a disposição constitucional (art. 5º, XLV) de que nenhuma pena passará da pessoa do condenado, bem como aquela (art. 71, VIII) segundo a qual à Corte de Contas incumbe aplicar aos responsáveis sanções previstas em lei, "que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano", de modo que, na linha da argumentação empreendida pelo recorrente, não seria autorizado o ressarcimento integral ao qual foi condenado. Ainda, alega (e) ofensa ao contraditório e à ampla defesa, pois intimações não foram realizadas para que o impetrante se manifestasse sobre pareceres de órgãos técnicos e do Ministério Público ou se manifestasse sobre documentos e imputações e não foram examinadas pelo ato coator provas, tal como (e.1) a Instrução DAT - Diretoria de Administração de Transferências do TCE - n.64522/14, que recomendava a intimação dos gestores para apresentarem documentos e justificativas a respeito de incongruências relativas a terceirização indevida de serviços e à ausência de documentos, e (e.2) aqueles documentos mencionados no item c deste relatório. Por último, sustenta (f) ser incabível a pena de inelegibilidade, uma vez que, sendo o Tribunal de Contas órgão meramente opinativo, o julgamento das contas só poderia ser feito pela Câmara de Vereadores, nos termos como o STF decidiu o RE7297444, com repercussão geral.

O Estado do Paraná apresentou contrararrazões às fls. 927/936. Preliminarmente, defende que o recurso não pode ser conhecido, por falta de atenção à dialeticidade (art. 514, II, do CPC), uma vez que o principal fundamento do acórdão recorrido é o de que o Judiciário não pode adentrar ao mérito da decisão administrativa. No mérito, sustenta o acerto do acórdão recorrido, tanto quanto aos limites da atuação jurisdicional, quanto em relação à competência do TCE/PR, derivada da Constituição Federal (arts. 70 e 71), da Constituição Estadual (arts. 74 e 75), da Lei Orgânica do TCE/PR (Lei Complementar Estadual n. 113/2005), art. , da Lei Federal n. 9.790/99, art. , VII, d, que dispõe sobre o dever de as OSCIPs prestarem contas ao Tribunal de Contas.

O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento do recurso, nos termos da seguinte ementa (fls. 948):

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DE CONTAS IRREGULAR. I -PREVISÃO CONSTITUCIONAL DA COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS ESTADUAIS PARA JULGAR CONTAS. II - LEGALIDADE DO TERMO DE PARCERIA. ADI 1.923/DF. INAPLICABILIDADE. ENTIDADES DISTINTAS. III - REVISÃO DAS SANÇÕES IMPOSTAS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. ART. 16 DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 113/2005. SANÇÕES PREVISTAS NO SEU ART. 18. LEGALIDADE. IV - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DO CONTRADITÓRIO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. PREJUÍZO NÃO

DEMONSTRADO. V - REEXAME DAS PROVAS PRODUZIDAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. VI - ANÁLISE DE DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. VII -PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO.

É o relatório. Decido.

Como visto, a recorrente sustenta ser ilegal o ato apontado como coator, em síntese, por: incompetência do TCE, equivocada apreciação da prova, falta de prejuízo ao erário, nulidade por falta de devidas oportunizações de defesa, bem como ilegal aplicação da penalidade de inelegibilidade.

O Tribunal a quo denegou a ordem, quanto à tese de incompetência do TCE, mediante a seguinte fundamentação (fls. 839/845 e-STJ):

(...) A competência do TCE para julgar as contas do responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos advém, como é cediço, de previsão expressa da Constituição Federal (arts. 70 e 71) e Estadual (arts. 74 e 75):

(...) Ademais, no que tange especificamente à fiscalização da aplicação de recursos repassados pelos Estados ou Municípios às OSCIP, o art. 1º da Lei Complementar Estadual 113/2005 (Lei Orgânica do TCE/PR), prevê [...].

Por oportuno, mencione-se ainda o art. , VII, d, da Lei Federal n. 9.790/1999, que alude de forma expressa ao dever das OSCIP de prestarem contas aos órgãos de controle externo:

(...) Feitas essas considerações, não é difícil concluir que a ausência de ato infralegal específico do TCE/PR não pode obstaculizar o exercício da atribuição constitucional e legal daquela corte para aprovar as contas referentes a termos de parceria celebrados entre o Poder Público e as OSCIP.

[...] a Resolução n. 28/2011 tão somente trouxe normas complementares, com o objetivo de pormenorizar a regulamentação [...]

Com efeito, os preceitos da Constituição Federal e da Constituição do Estado do Parana mencionados pelo acórdão recorrido estabelecem os Tribunais de Contas como órgãos auxiliares do Poder Legislativo (art. 71, caput, da Constituição Federal) na fiscalização contábil, financeira e orçamentária do gasto de qualquer dinheiro de origem pública (art. 70, parágrafo 1º, da Constituição Federal).

Embora estes preceitos tratem dos Tribunais de Contas como órgão auxiliar do Poder Legislativo, a própria Constituição da República traz preceito específico expresso (parágrafo 3º do art. 71 da Constituição da República) consignando que decisões do Tribunal de Contas têm eficácia de titulo executivo nas hipóteses em que resulte imputação de débito ou multa , como ocorre no caso dos presentes autos.

Em simetria como o dispositivo constitucional federal, a Constituição do Estado do Parana estabelece (art. 75, VIII) que ao Tribunal de Contas daquele Estado compete, dentre outras atividades, "aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesas ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei , que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário".

Dessarte, como bem decidiu o acórdão recorrido, não era preciso qualquer ato normativo diverso para que o Tribunal de Contas do Estado do Paraná tivesse atribuição para examinar eventual irregularidade nas contas de Município daquele Estado e, se

concluísse pela efetiva irregularidade das contas, como o TCEPR concluiu, aplicasse as sanções previstas em lei.

Note-se, ademais, que o fato de o acórdão recorrido haver mencionado (fl. 846-eSTJ) que havia Resolução específica prevendo especificamente a competência do TCE/PR para a fiscalização de transferências de recursos públicos às OSCIPs não autoriza a conclusão, pretendida pelo recorrente, de que tal Resolução fosse imprescindível.

De conseguinte, ao examinar a destinação de dinheiro público por meio do Termo de Parceira n. 03/2010, o TCE-PR não extrapolou suas funções. Ao contrário, agiu nos moldes da determinação constitucional de sua atuação.

Quanto à tese do recorrente de que seria "bis in idem" apreciar em separado as contas relativas àquele Termo de Parceria n. 03/2010 se as contas do Município relativas ao exercício de 2010 já haviam sido aprovadas, sem razão o recorrente, como bem decidiu o acórdão recorrido (fls. 846/848), na medida em que, ao examinar em geral aquelas contas de 2010, o TCE-PR não havia examinado especificamente as transferências de dinheiro do Município decorrentes daquele Termo de Parceria n. 03/2010, o que só veio a ser feito com o processo administrativo que culminou com o acórdão do TCE atacado no mandamus.

Neste sentido já decidiu esta Corte Superior, em acórdão bastante didático, assim ementado:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PÚBLICOS. JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO SUJEIÇÃO AO DECISUM DA CÂMARA MUNICIPAL. COMPETÊNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

Os arts. 70 a 75 da Lex Legum deixam ver que o controle externo ? contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial ? da administração pública é tarefa atribuída ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quando atua nesta seara, o faz com o auxílio do segundo que, por sua vez, detém competências que lhe são próprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da interveniência do Legislativo.

O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso do conteúdo das contas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e Municípios). Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88).

As segundas ? contas de administradores e gestores públicos, dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos públicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, parágrafo único da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputação de débito e multa (art. 71, II

e § 3º da CF/88).

Destarte, se o Prefeito Municipal assume a dupla função, política e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar orçamento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento . Um político perante o Parlamento precedido de parecer prévio; o outro técnico a cargo da Corte de Contas.

Inexistente, in casu, prova de que o Prefeito não era o responsável direto pelos atos de administração e gestão de recursos públicos inquinados, deve prevalecer, por força ao art. 19, inc. II, da Constituição, a presunção de veracidade e legitimidade do ato administrativo da Corte de Contas dos Municípios de Goiás.

Recurso ordinário desprovido.

(RMS 11.060/GO, Rel. Ministra LAURITA VAZ, Rel. p/ Acórdão Ministro PAULO MEDINA, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/06/2002, DJ 16/09/2002, p. 159)

Ao contrário do que alega o recorrente, o acórdão recorrido não reconheceu a regularidade da contratação via Termo de Parceria. O fato de o acórdão recorrido, do TJPR, não tornar a examinar o mérito daquilo que foi administrativamente decidido pelo TCE/PR, não autoriza a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houvesse a irregularidade que o TCE/PR afirmou presente.

Ao lado disso, o acórdão recorrido acentuou em sua fundamentação que o acórdão do TCE/PR concluiu por aplicar penalidades ao impetrante e à OSCIP "parceira" em decorrência da "apresentação incompleta dos documentos requisitados pelo TCE/PR para averiguação da regularidade da aplicação dos valores repassados ao Instituto Confiancce" (fls. 854/855eSTJ).

Ou seja, ao contrário do que procura fazer crer o recorrente, o TCE não reputou simplesmente indevida a "terceirização" decorrente da parceria entre o Município e o Instituto Confiancce, mas sim concluiu pela não comprovação da regular aplicação das verbas públicas destinadas àquela OSCIP.

Daí porque o acórdão recorrido concluiu que:

"Deste modo, não há que se falar em locupletamento ilícito da Fazenda Pública Municipal, até porque o impetrante não logrou demonstrar a correta aplicação dos recursos transferidos ao Instituto Confiancce" (fl. 848eSTJ)

Em outras palavras: se não se comprovou que qualquer proporção das quantias destinadas pelo Município de Fazenda Rio Grande ao Instituto Confiancce em decorrência do Termo de Parceria n. 03/2010 tenha sido destinada à finalidade prevista em tal Termo de Parceria, então toda a quantia destinada ao Instituto em decorrência deste Termo de Parceria deve ser restituída aos cofres da Municipalidade.

Observe-se que o acórdão recorrido destacou que o Parecer n. 19/2015 da Diretoria de Análise de Transferências do TCE/PR (exarado após ser oportunizado aos interessados que apresentassem documentos suficientes à averiguação da correta aplicação dos recursos públicos destinados ao Instituto Confiancce), ao verificar que os interessados não apresentaram relatórios de execução do termo de parceria, não apresentaram "os extratos bancários da conta corrente específica utilizada para movimentar os recursos públicos recebidos" (fl. 869eSTJ), além de uma lista de 11 documentos (fls. 869/870eSTJ) considerados necessários pelo TCE para a comprovação da correta destinação dos recursos, dentre eles: extratos bancários, comprovante dos procedimentos adotados para a contratação de pessoal empregado na execução da parceria etc.

Desse modo, não há como se acolher a alegação do recorrente de que "não se comprovou dano ao erário ou desvio de finalidade", pois o TCE/PR considerou não comprovada a execução pelo Instituto Confiancce de suas obrigações decorrentes da celebração do Termo de Parceria e do recebimento das verbas públicas correspondentes ("o montante ingressou nos cofres do beneficiário, mas não se verificou a respectiva saída e aplicação na finalidade prevista no instrumento de convênio"- fl. 856eSTJ).

Foi por isso que o acórdão recorrido, corretamente, considerou que, diante do desvio de finalidade, de dinheiro público e de dano ao erário verificados pelo TCE/PR, havia de se aplicar as penalidades previstas no art. 18 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (Lei Complementar Estadual n. 113/2005).

Para além disso, o acórdão recorrido expôs que o juízo administrativamente feito pelo TCE/PR no desempenho de suas atribuições constitucionais não está sujeito a livre reexame jurisdicional, que só se admite em casos de ilegalidade ou abusividade (fl. 836eSTJ). É neste sentido a contundente jurisprudência desta Corte de Justiça. Confira-se:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR. TRANSFERÊNCIA EX OFFICIO, DENTRO DO MESMO MUNICÍPIO, POR NECESSIDADE DE SERVIÇO. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO E PERSEGUIÇÃO DA MILITAR IMPETRANTE. PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO ORDINÁRIO IMPROVIDO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

[...] III. "Em inúmeros julgados, o Superior Tribunal de Justiça afirma que não cabe ao Judiciário interferir em atos discricionários da Administração Pública . Ademais, os atos discricionários, por sua vez, possuem certa liberdade de escolha. Assim, o agente público ao praticar um ato discricionário possui certa liberdade dentro dos limites da lei, quanto à valoração dos motivos e à escolha do objeto, segundo os seus critérios de oportunidade e conveniência administrativas. (...) ao Poder Judiciário cabe à fiscalização do controle jurisdicional dos atos administrativos restringindo-se apenas a observância aos princípios Constitucionais. (...) Ora, se não há qualquer ilegalidade patente no ato administrativo atacado, a improcedência da ação é a regra" (STJ, REsp 1.676.544/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/10/2017).

[...] VI. Segundo a jurisprudência do STJ, "a incursão pelo Poder Judiciário no mérito administrativo somente pode ser efetivada se houver demonstração , de plano, por meio de prova pré-constituída, que a motivação apresentada pela Administração não traduz a realidade , uma vez que a dilação probatória é providência incompatível com o rito do mandado e segurança. Embora a recorrente aduza a nulidade do ato administrativo por ausência de motivação válida e afirme que sua remoção possui nítido caráter persecutório, não logrou veicular, nos presentes autos, prova capaz de corroborar suas alegações ou demonstrar a liquidez e certeza de seu direito" (STJ, AgInt no RMS 54.278/PE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 15/12/2017). Nesse sentido: STJ, RMS 54.709/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 17/10/2017; RMS 42.696/TO,

Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/12/2014.

VII. Recurso ordinário improvido.

VIII. Agravo interno - interposto contra a decisão que, nesta Corte, indeferiu a liminar requerida - prejudicado.

(RMS 55.732/PE, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/05/2019, DJe 30/05/2019)

No caso em exame, o acórdão recorrido não verificou qualquer ilegalidade ou abuso de poder nas conclusões a que chegou o TCE/PR, uma vez que, no entender do acórdão recorrido, o acórdão do TCE/PR impôs as sanções de restituição ao erário e de multa baseado nos preceitos já acima mencionados, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas (arts. 16, III, d, e e f, parágrafo 1º, e art. 18 da Lei Complementar Estadual n. 113/2005), na medida em que concluiu pela falta de prova da destinação dos recursos públicos da forma como deveriam ser destinados nos termos do Termo de Parceria n. 3/2010

A alegação do recorrente de que a aplicação dos recursos e a integral prestação dos serviços foi demonstrada pelos "Relatórios de Gestão de fls. 60/107, a Ata de Reunião da Comissão de Avaliação de fls. 113/114, o Parecer de Auditoria Independente de fls. 120 e o Termo de Cumprimento dos Objetivos de fls. 126", sendo, segundo o recorrente, encargo da autoridade coatora comprovar o contrário, haveria de ser formulada junto ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.

Contudo, não consta do acórdão recorrido o exame expresso de tal alegação e não houve interposição de embargos de declaração pelo recorrente. Assim sendo, a formulação de tal alegação apenas em sede de recurso constitui vedada inovação recursal, não havendo como se ingressar no mérito de tal ponto do recurso ora em exame.

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL MILITAR. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CONDUTA TIPIFICADA COMO CRIME. PRAZO PRESCRICIONAL ESTABELECIDO PELO DECRETO ESTADUAL N. 4.713/1996. INAPLICABILIDADE DO DECRETO ESTADUAL N. 4.717/1996. REFORMA EX OFFÍCIO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO CONTIDO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 283/STF. DESNECESSIDADE DA HOMOLOGAÇÃO PELO CONSELHO DE JUSTIÇA MILITAR DO PARECER DO CONSELHO DE DISCIPLINA. NORMA CONSIDERADA INCONSTITUCIONAL PELO TRIBUNAL RECORRIDO.

[...] 4. A ausência de impugnação a fundamento que, por si só, respalda o resultado do julgamento proferido pela Corte de origem impede a admissão do recurso em mandado de segurança. Incide ao caso a Súmula 283/STF. 5. A apresentação de matéria em sede de recurso ordinário em mandado de segurança, que não fora discutida pelo Tribunal de origem, caracteriza intolerável inovação recursal, sendo descabido o seu exame . Nesse sentido: AgInt no RMS 38.680/BA, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 8/5/2017; EDcl no AgRg no RMS 42.776/GO, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 13/11/2015; RMS 41.477/GO, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 10/3/2014.

[...]

(RMS 53.999/GO, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/10/2019, DJe 25/10/2019)

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. SOLDADO DA POLÍCIA MILITAR DE GOIÁS. POSSE. EXIGÊNCIA DE CURSO SUPERIOR ANTES DO CURSO DE FORMAÇÃO. LEGALIDADE. SÚMULA 266/STJ. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE.

1. No Estado de Goiás, por força do que dispõe o art. 2º, § 4º, da Lei Estadual n. 16.928/2010, a formação do policial se dá após a posse. É, portanto, legal a cláusula editalícia que requer a comprovação de escolaridade antes do ingresso no curso de formação.

Súmula 266/STJ.

2. O esforço para provocar o debate, em sede de recurso ordinário, de teses que, ausentes da impetração, não foram discutidas na origem, caracteriza intolerável inovação recursal, em violação do princípio tantum devolutum quantum appellatum.

3. Recurso Ordinário a que se nega provimento.

(RMS 41.477/GO, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/12/2013, DJe 10/03/2014)

O mesmo (vedada inovação recursal) pode ser dito quanto às teses inauguradas no recurso ordinário a respeito de falta de fundamento jurídico para a condenação solidária do gestor público, bem como à tese de que não seria autorizado o ressarcimento integral ao qual o impetrante foi condenado e, ainda, a tese de que fosse incabível a aplicação da pena de inelegibilidade. O impetrante não formulou tais alegações quando da impetração (fls. 4/25eSTJ), de modo que não lhe é dado acrescentar, apenas em recurso, teses não formuladas na petição inicial.

Ainda, o recorrente alega ofensa ao contraditório e à ampla defesa, pois intimações não teriam sido realizadas para que o impetrante se manifestasse sobre pareceres de órgãos técnicos e do Ministério Público de Contas ou se manifestasse sobre documentos e imputações e, ademais, não teriam sido examinadas pelo ato coator provas, tal como a Instrução DAT - Diretoria de Administração de Transferências do TCE - n. 6452/14, que recomendava a intimação dos gestores para apresentarem documentos e justificativas a respeito de incongruências relativas a terceirização indevida de serviços e à ausência de documentos, bem ainda documentos constantes daquele processo administrativo que, segundo o recorrente, comprovariam a regularidade da execução do termo de parceria.

Não obstante, essas alegações foram amplamente rechaçadas pelo acórdão recorrido, que observou que o impetrante foi citado e se manifestou no processo administrativo em questão (fls. 863 e 865-eSTJ), o que, ademais, não se questiona nos presentes autos.

Após já estar o ex-Prefeito participando em contraditório no processo administrativo que tramitava junto ao TCE/PR, o impetrante deixou o cargo de Prefeito. Neste período, observou-se (fl. 864-eSTJ) não houve tentativa de intimação do impetrante porque já se havia manifestado e, então, juntados pareceres conclusivos pelas unidades instrutórias, o feito reunia condições de julgamento.

O acórdão recorrido, ademais, observou que antes de o processo administrativo vir a ser julgado, atendendo-se à recomendação da Diretoria de Análise de Transferências, o impetrante foi intimado por duas vezes para se pronunciar acerca das conclusões da unidade técnica e para complementar documentos (fl. 865-eSTJ).

Além disso, o acórdão recorrido observou que no Regimento Interno do TCE/PR não há previsão para que os interessados devam ser intimados para apresentação de considerações finais após o parecer conclusivo da unidade técnica e antes do julgamento (fls. 855/856-eSTJ). Além disso, em sede recursal (administrativa) os interessados tiveram a oportunidade de apresentar novos documentos, que foram levados a nova análise pela unidade técnica, mas tais documentos também não foram considerados bastantes pelo TCE/PR para que se pudesse efetuar o rastreamento dos valores destinados à Parceria (fl. 867-eSTJ).

Os documentos levados pelos interessados, como observou o acórdão recorrido ao transcrever trecho do Parecer n. 19/2015, da Diretoria de Análise de Transferências do TCE (fls. 868/870-eSTJ), "não são suficientes para alterar a opinião [...] anterior", uma vez que não se efetuou a prestação de contas nos termos disciplinados pela Resolução do TCE/PR que trata do assunto e não se apresentaram relatórios de execução e extratos bancários da conta específica, o que se considerou impossibilitar a verificação do fluxo financeiro ocorrido durante a execução da parceria, a identificação dos beneficiários etc.

Como se verifica, portanto, o impetrante foi intimado e se manifestou, mas os interessados não lograram levar ao TCE os documentos considerados mínimos para a comprovação da efetiva execução da parceria, seja total ou parcial.

É de se notar que o recorrente não impugna, em seu recurso, as conclusões do acórdão recorrido no sentido de que ele foi intimado e de que os documentos apresentados foram considerados insuficientes. Cinge-se a alegar que haveria de ser intimado pessoalmente a partir do momento em que deixou o cargo de Prefeito, mesmo quando posteriormente veio a tornar a tomar ciência e a apresentar documentos, que foram examinados pela autoridade impetrada.

Não obstante, é consabido que não há que se reconhecer nulidade em processo administrativo na hipótese em que não há prejuízo. No caso dos autos, a posterior manifestação do interessado evidencia que a oportunidade inerente ao devido processo legal lhe foi concedida, não havendo como ser reconhecida qualquer nulidade. Nesse sentido:

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EXONERAÇÃO DE POLICIAL CIVIL. FATOS E PORTARIA INSTAURADORA PARA AVERIGUAÇÃO DA CONDUTA MORAL REPROVÁVEL DO RECORRENTE DENTRO DO PERÍODO ESTÁGIO PROBATÓRIO. 1. Na origem, o mandado de segurança foi impetrado contra ato do Governador do Estado de São Paulo, consistente na exoneração do impetrante do cargo de Investigador de Polícia de 3ª Classe, Padrão I, em estágio probatório.

2. Acerca da tese de que o processo administrativo foi concluído após ter adquirido a estabilidade, não podendo ser exonerado, o acórdão recorrido não merece reparos, pois tanto os fatos, quanto a portaria de instauração para a averiguação da conduta moral do recorrente, ocorreram durante o período do estágio probatório. Com efeito, a estabilidade é adquirida apenas quando ultrapassada a fase da aprovação no estágio probatório, nos termos do § 4º do art. 41 da CF, ocorrendo somente "após o implemento, cumulativo, de dois requisitos: (i) o transcurso de 3 (três) anos no cargo pretendido; e (ii) a aprovação na avaliação de estágio probatório. Portanto, por expressa previsão constitucional, o implemento de ambas as condições para continuidade no cargo afasta a tese de que apenas com o transcurso do período de três anos se adquire a estabilidade, ante a inexistência de direito adquirido ou situação estabilizada contra a própria Constituição Federal"

(RMS 024.467/MG, Relatora Ministra Laurita Vaz, DJe de 26/4/2011). 3. Quanto à argumentação de irregularidade no processo administrativo, o inconformismo também não merece êxito. Isso porque todo o processo administrativo transcorreu de forma regular, com observância do princípio da ampla defesa e do contraditório. No ponto, cabe ressaltar que, consoante jurisprudência do STJ, o reconhecimento da nulidade de atos processuais exige efetiva demonstração de prejuízo suportado pela parte interessada, o que não se observou na espécie, sendo aplicável o princípio pas de nullité sans grief . Precedente: RMS 60.303/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 29/5/2019.

4. Recurso em mandado de segurança não provido.

(RMS 53.562/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/08/2019, DJe 23/09/2019)

Ante o exposto, conheço apenas em parte e, na parte conhecida, nego provimento ao recurso ordinário.

Publique-se. Intimem-se.

Brasília (DF), 28 de janeiro de 2020.

MINISTRO BENEDITO GONÇALVES

Relator