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Direito Administrativo dos Bens e Restrições Estatais à Propriedade - Vol. 3 - Ed. 2022

Direito Administrativo dos Bens e Restrições Estatais à Propriedade - Vol. 3 - Ed. 2022

Capítulo 2. Limitação Administrativa

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Sumário:

Luciano Ferraz

1. Conceito e fundamentos

As limitações ou restrições administrativas são medidas unilaterais, de ordem geral e abstrata, impostas com fundamento no poder de polícia do Estado, debaixo de previsão legal, e incidentes sobre propriedades indeterminadas, com o fim de satisfazer interesses coletivos abstratamente considerados. 1 Sob o ângulo constitucional, encontram sustentação no princípio da função social da propriedade (art. 5.º, XXIII e 170, III, da CF/1988), devendo ser constituídas com respeito aos predicados do direito fundamental à propriedade.

As limitações administrativas são, por assim dizer, “uma forma suave de intervenção na propriedade”. 2 O conteúdo das limitações administrativas é a imposição de obrigações públicas (não obrigações privadas), que podem se referir à segurança, à estética, à salubridade, à defesa nacional, meio ambiente ou qualquer outro fim em que os interesses (ou direitos) da coletividade se sobreponham sobre os dos particulares proprietários. 3

As limitações administrativas são veiculadas em preceitos legais de ordem pública, típicos do poder de polícia administrativa, que é inerente e indissociável da Administração. Traduzem imposições unilaterais e imperativas aos destinatários, sob a tríplice modalidade negativa (obrigações de não fazer), positiva (obrigações de fazer), ou permissiva (obrigações de deixar de fazer).

Assim, por exemplo, o Estado se vale das limitações administrativas para, mediante obrigações positivas, imputar aos proprietários a obrigação de construir muros nos limites entre a sua propriedade e os logradouros públicos, como também lhes impõem a obrigação de manter o bem imóvel que lhes pertence limpo, sem mato ou objetos acumuladores de água das chuvas; imputa também obrigações negativas, quando limita a elevação da altura dos edifícios nas cidades, baseando-se em critérios urbanísticos, como também quando impõem, nas áreas rurais, o dever de o proprietário manter a cobertura vegetal em áreas consideradas essenciais à preservação do ambiente; por fim, o Estado pode impor obrigações permissivas (de suportar) impostas, por exemplo, para efeito de viabilizar o ingresso nas propriedades para fins de fiscalização sanitária, além de efetuar vistorias em elevadores e equipamentos de incêndio.

2. Indenização

A princípio, as limitações administrativas não geram direito à indenização. Isto porque “o proprietário conversa em suas mãos a totalidade de direitos inerentes ao domínio, ficando apenas sujeito às normas regulamentadoras do exercício desse direito, para conformá-lo ao bem-estar social; a propriedade não é afetada na sua exclusividade, mas no seu caráter de direito absoluto”. 4 Elas decorrem de medidas de ordem geral, que atingem indistintamente todos os indivíduos que se encontram numa mesma situação, na condição de proprietários dos bens. Com isso, não se verifica a ruptura da equação dos ônus e dos encargos públicos, que é o fundamento da indenização por parte do Estado.

Todavia, se a limitação é de tal sorte incisiva que interfere no exercício dos atributos típicos do domínio, cabe indenização. Se houver aniquilação desses atributos, a indenização haverá de ser correspondente ao valor do bem, equiparando-se à desapropriação: “se a limitação desnaturar o direito de propriedade equivalerá à desapropriação e estará sujeita a idêntico regime”. 5

O STJ firmou o entendimento de que “as limitações administrativas quando demonstrada a existência de efetivo prejuízo, diante da vedação do uso, gozo e fruição da propriedade particular, constituem verdadeira desapropriação indireta”. 6 Em julgados mais recentes, entretanto, fez a distinção entre as limitações aniquiladoras do domínio e a desapropriação indireta, porquanto nesta existe esbulho possessório do Poder Público, inexistente naquela: “não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta”. 7

3. Institutos afins

Dado seu perfil e natureza, as limitações administrativas devem ser: (a) gerais, recaindo sobre todas as propriedades com as características idêntica e uniformemente cogitadas; …

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21 de Junho de 2024
Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1-conceito-e-fundamentos-capitulo-2-limitacao-administrativa-direito-administrativo-dos-bens-e-restricoes-estatais-a-propriedade-vol-3-ed-2022/1712828574