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Direito Administrativo dos Bens e Restrições Estatais à Propriedade - Vol. 3 - Ed. 2022

Direito Administrativo dos Bens e Restrições Estatais à Propriedade - Vol. 3 - Ed. 2022

Capítulo 1. Propriedade: Conceito e Evolução

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Parte II - Restrições Estatais à Propriedade

Sumário:

Luciano Ferraz

A propriedade como fato social e econômico é realidade de reconhecimento universal, que deita raiz na pré-história. A propriedade privada, em primeiros tempos, era circunscrita a coisas de uso pessoal, pois a terra pertencia à comunidade, cultivada em comum, repartindo-se os frutos. 1

A evolução das formas de organização da sociedade, com o reconhecimento do valor comercial dos bens, fomenta o individualismo e a propriedade privada (alicerce do sistema capitalista). Desde então, ela tem sido base da ordem social e econômica, apresentando-se para alguns como causa e efeito da desigualdade entre os homens. 2

Os fundamentos jurídicos do direito de propriedade suscitam debate intenso na historiografia universal. Há diversas teorias que pretendem explicar a sua origem: (a) teoria da vontade divina (que vê na propriedade dádivas das divindades, como nos Códigos de Hamurabi, Manú, Moisés, Maomé); (b) teoria do assentimento universal (que sustenta ser a propriedade fruto da concordância universal em todos os tempos e lugares, entre bárbaros e civilizados); (c) teoria da liberdade (defendida por Rosmini, que vê o direito de propriedade como corolário da liberdade individual e da personalidade humana); (d) teoria da ocupação (de origem romana, típica de povos colonizadores: quod enum nullius est, id rationi naturrali conceditur – Título I do Livro LXI do Digesto ); (e) teoria do trabalho (que vê a propriedade como consequência do trabalho ou da atividade dos indivíduos: as coisas pertencem a quem produz); (f) teoria da criação legal (segunda a qual a propriedade é derivada da lei); (g) teoria da função social (formulada por Düguit, sustenta que os indivíduos têm o dever de desempenhar papéis sociais, conforme a posição que ostentam e os bens que possuem); (h) teorias socialistas (que digladiam contra a propriedade individual, vislumbrando nela a fonte da desigualdade entre os homens). 3

O fato é que sindicar os fundamentos e a origem do direito de propriedade é muitas vezes inútil, como diz Marcel Planiol, 4 bastando considerá-lo como imposto pela organização societária. Deveras, a pré-história, a antiguidade (Babilônia, Egito, Hebreus, Muçulmanos, Hindus), a civilização clássica (Grécia e Roma), 5 os medievais (relações de vassalagem) e o direito moderno, todos reconheceram, de uma forma ou de outra, a propriedade privada.

O conceito romano de propriedade era rigidamente individualista, pois cada coisa tinha apenas um dono, de direito e de fato, cujos poderes eram amplos e absolutos, abrangendo a propriedade do solo e de tudo aquilo que lhe estivesse na superfície ou no subsolo, em toda altura e profundidade: usque ad sidera et ad inferos . 6

Na Idade Média, a propriedade é fracionada no âmbito das relações de vassalagem. A propriedade se detinha, de direito, em mãos do senhor feudal, mas, de fato, em mãos dos vassalos, a quem cabia explorá-la e pagar expressivas somas àquele.

Com a recentralização do Poder durante o absolutismo, a doutrina jusnaturalista forjou a fórmula “dominum eminens” , buscando fundamentar juridicamente na terminologia tradicional algo de novo: a incidência da soberania administrativa sobre a ordem social de bens incursos no território do Estado. Paralelamente, foram desenvolvidas as chamadas “potestas emines ”, isto é, as prerrogativas administrativas do príncipe sobre os bens do território estatal, que autorizavam a intervenção do poder público no direito dos particulares. 7

Nesse quadro, a noção de domínio eminente desenvolve-se como uma prerrogativa geral de ascendência do Poder Público sobre todas as coisas existentes dentro dos limites do seu território. Trata-se, portanto, de uma relação jurídica de domínio abstrato do Estado (em potência), advindo da soberania do Estado dentro do seu território. A ideia de domínio eminente alicerçou a competência expropriatória do Poder Público, fundada na premissa de que, por meio da desapropriação da propriedade alheia, o Poder Público reassumiria a plenitude de seu domínio latente sobre as coisas do território.

Márcia Walquíria Batista dos Santos discorre que “no início do século XVI, a nova classe ascendente, a burguesia, revela-se interessada na aquisição das terras dos nobres, o que faz com que as camadas produtoras, que tinham o domínio útil da terra, se vissem perdendo o seu meio de produção. Tal discrepância levaria à Revolução Francesa, caracterizada pela filosofia burguesa que se traduzia no liberalismo, igualdade e fraternidade. Esta revolução é o principal marco na história da propriedade”. 8

Deveras, os pensadores liberais reivindicaram o reconhecimento do direito de propriedade pelo Estado. Locke, no Capítulo V, item 27 do Segundo Tratado sobre o Governo Civil, sustentou que a propriedade era um direito natural, próprio da natureza dos homens, inerente ao pleno desenvolvimento da personalidade: “ainda que a terra e todas as criaturas inferiores pertençam em comum a todos os homens, cada um guarda a propriedade de sua própria coisa; sobre esta ninguém tem qualquer direito, exceto ela. Podemos dizer que o trabalho de seu corpo e a obra produzida por suas mãos são propriedade sua. Sempre que ele tira um objeto do estado em que a natureza o colocou e deixou, mistura nisso o seu trabalho e a isso acrescenta algo que lhe pertence, por isso tornando propriedade sua”. 9

Com efeito, como resultado da Revolução Francesa, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 consagrou o direito de propriedade em expressão parelha ao dominium romano. No art. 2º previu que “a finalidade de toda associação política é a conservação dos direitos naturais e imprescritíveis do homem. Esses direitos são a liberdade, a propriedade, a segurança e a resistência à opressão”. No art. 17 expôs: “como a propriedade é um direito inviolável e sagrado, ninguém dela pode ser privado, a não ser quando a necessidade pública legalmente comprovada o exigir evidentemente e sob condição de justa e prévia indenização”.

Note-se que “mesmo nos períodos em que a propriedade era vista como um direito ‘sagrado’ e ‘inviolável’ do cidadão já se admitia a possibilidade de o Estado levar a efeito sacrifícios sobre ela, desde que condicionados por uma evidente necessidade pública e mediante o pagamento de justa e prévia indenização”. 10

O Código de Napoleão (1804) foi o repositório em que o direito de propriedade alcançou sua consagração legislativa. O art. 544 tratou de defini-lo: “a propriedade é o direito de gozar e dispor das coisas da maneira mais absoluta, uma vez que não se faça uso proibido pelas leis e regulamentos”.

É certo que desde quando a sociedade passou a repousar sobre princípios jurídicos individualistas, o direito de propriedade expressou o poder de alguém usar de um bem e dele dispor exclusivamente e à sua vontade, em caráter de perpetuidade, além de usufruir-lhe os frutos e rendimentos; e que os caracteres do direito de propriedade desenvolveram-se como um direito fundamental: unius plenum in corporale , agregando-lhe a reivindicação erga omnes . Contudo, o direito de propriedade não restou incorporado pelos ordenamentos jurídicos sem limites.

Conquanto ainda seja definida no plano do direito como o era em 1804, a propriedade sofreu, durante os séculos XIX e XX, uma evolução considerável, seja pela sua extensão a domínios imateriais (marcas, patentes, obras artísticas e literárias), seja pela incidência da noção de função social da propriedade. 11

Rousseau já antevira a necessidade de compatibilização do exercício do direito de propriedade com os direitos da comunidade, quando no Capítulo IX do Contrato Social, afirmava que “o direito de cada particular sobre sua parte do solo está sempre subordinado ao direito da comunidade sobre o todo, sem o que não haveria laço social nem força real no exercício da soberania”. 12

E, com efeito, a concepção individualista do direito de propriedade esmaeceu em força no decorrer do tempo e do avanço dos ideais liberais sociais. Aos poucos, a propriedade “pura” restou afetada por crescentes restrições impostas pelo Estado, fundamentada na superioridade dos interesses da sociedade, assumindo ao lado da vertente individualista, um conteúdo social. 13

1. Função social da propriedade

Esse movimento de “socialização” da propriedade privada emplacou importantes respostas e barreiras ao movimento socialista, que via na propriedade uma espécie de “roubo” (Proudhon). Marx e Engels, no seu Manifesto Comunista de 1848, proclamaram, com o objetivo de igualdade substancial, que seria preciso “abolir a propriedade …

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jusbrasil.com.br
13 de Junho de 2024
Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1-funcao-social-da-propriedade-capitulo-1-propriedade-conceito-e-evolucao-direito-administrativo-dos-bens-e-restricoes-estatais-a-propriedade-vol-3-ed-2022/1712828571