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Direito Tributário - Ed. 2022

Direito Tributário - Ed. 2022

Capítulo 2. Ingressos Públicos

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Sumário:

2.1. Atividade Financeira do Estado

O Estado, instituição política que é, atuando em suas relações com outros Estados soberanos ou no âmbito das relações internas, só pode atuar a serviço da coletividade.

De fato, criação humana, o Estado deve servir à humanidade, que o faz quando pratica as mais variadas atividades, todas direcionadas ao atendimento das necessidades públicas.

A história do Estado moderno demonstra que algumas dessas necessidades são consideradas de relevância superior e constituem por isso mesmo objeto primário dos interesses estatais. Assim são, por exemplo, a saúde, a segurança, a atividade de dizer a justiça e o Direito (atividade jurisdicional) etc. Tais atividades, como lembra Kiyoshi Harada, são exercidas direta e exclusivamente pelo próprio Estado, sendo, portanto, indelegáveis, por força da indisponibilidade do interesse público. 1 São atividades típicas. De outra banda, atividades há que, por se constituírem em interesses secundários estatais, o Estado pode desenvolvê-las diretamente ou, o que é mais comum, praticá-las através de empresas estatais, como as concessionárias de serviços públicos (atividades não típicas). 2 No Brasil, por exemplo, a teor do que estabelece o art. 175, caput , da CF/1988 , “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.

Por outro prisma, as atividades estatais podem estar umbilicalmente ligadas à própria essência do Estado (atividades fins) ou se constituírem em atividades instrumentais (atividades meio), a serviço das atividades fins.

Fonte: elaboração própria.

As necessidades públicas são as necessidades coletivas que a ordem jurídica incorpora ao seu âmbito de proteção e tutela e submetidas ao regime de direito público, informado pelo princípio da legalidade, diferentemente dos interesses privados, submetidos ao regime de direito privado e ao princípio da liberdade de contratar ou autonomia da vontade. 3

Fonte: elaboração própria.

Em tempos modernos e como bem o diz Kiyoshi Harada, a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades públicas básicas, inseridas na ordem jurídica constitucional: a prestação de serviços públicos, o exercício do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico. Acrescentamos mais uma: a realização de obras públicas:

Fonte: elaboração própria.

A atividade financeira do Estado insere-se nos quadrantes das atividades instrumentais, pois se realiza quando o Estado obtém os recursos que serão gastos com a prestação de serviços públicos (saúde, educação, transporte, assistência social etc.) com a realização de obras públicas (rodovias, escolas, presídios etc.), com o atendimento, enfim, das necessidades públicas.

No entanto, o caráter instrumental da atividade financeira não a coloca no reino asséptico da neutralidade ideológica, haja vista que sua concepção, implementação, alocação dos recursos captados e controle de seu funcionamento estão calcados em uma ossatura jurídica evidentemente comprometida com certas pautas axiológicas.

De fato, são os valores incorporados pelo Estado quem determinam que pessoas ou grupos de pessoas de uma sociedade, e em que nível, financiam as atividades estatais; são os valores assumidos juridicamente pelo Estado quem determinam que pessoas ou grupos de pessoas de uma sociedade são beneficiárias das políticas públicas implementadas; São os valores quem determinam o tipo e a natureza dos controles de financiamento e dispêndio públicos.

A este respeito, tem se identificado vários tipos de modelos históricos: o Estado patrimonial, o Estado Fiscal, Estado Social e o Estado Social Democrático de Direito.

a) O Estado patrimonial : Informado pelo Absolutismo, consolida-se no século XVI e perdura até o século XVIII. Sua maior característica era a confusão do soberano com o Estado. Do ponto de vista do financiamento do Soberano e do Estado, predominou a obtenção de receitas decorrentes da exploração do patrimônio estatal ou do próprio soberano.

b) Estado Fiscal : Surge com o Liberalismo no século XIX e início do século XX. Porque sintonizado com a concepção de Estado mínimo, em que as razões estatais centravam em torno do exercício do poder de polícia, com a prestação de raros serviços públicos, posto que sua dimensão social não lhe era de sua afeição, sua atividade financeira era, por igual, mínima. Não produzindo riquezas, centra sua atividade financeira na obtenção de receitas oriundas dos particulares, via tributos.

c) Estado do Bem-Estar Social: A revolução industrial e suas contradições no âmbito da crescente proletarização, a estupenda concentração de capital nas mãos de poucos, a necessidade de rompimento com o liberalismo econômico, sobretudo depois da crise de 1929 e das duas Grandes Guerras, as crises cíclicas da economia, os movimentos sociais e as doutrinas socialistas, e sua preocupação com o bem-estar social, tudo isso rompe com as premissas contidas na fórmula adotada pelo liberalismo (laissez faire laissez passer le monde va de lui même) que começam a ruir sobre si mesmas. É assim que se formata um novo modelo de Estado, que adota nova postura paradigmática à medida que substitui a neutralidade estatal nas coisas da economia, e nela passa a intervir, lhe corrigindo os prumos em vistas da incorporação do homem à riqueza e às políticas sociais. Assim surge, a partir de 1940, o Estado intervencionista, que, dada sua caracterização de Estado providência , requer um grande aporte de recursos públicos.

d) Estado Social Fiscal : Modelo adotado hoje em dia, surge no final do século XX, e adota a tônica da eficiência, por isso procura reduzir o endividamento público, herança do Estado providência. Sua principal característica é a busca pela responsabilidade fiscal.

O Estado social fiscal está em fase de transição para incorporar as características do Estado democrático de direito, razão pela qual se vislumbra o surgimento do Estado Democrático e Social de Direito , estado Subsidiário, ou Estado da sociedade de risco, ou Estado de segurança, caracterizado pela diminuição do Estado e restrição ao intervencionismo, como informa Luis Eduardo Schouri, citando Ricardo Lobo Torres. 4

Mas isso não quer dizer ruptura com as políticas públicas de inclusão e justiça social, como pretende o neoliberalismo. A riqueza, hoje, produzida, a pandemia da Covid-19 que se abateu sobre o mundo e a alta concentração de renda nesse contexto capitalista são motivos mais do que suficientes para que os países se preocupem com a fome, com a pobreza e com o desenvolvimento sustentável, responsável e inclusivo.

Esses modelos não discrepam muito das formas de financiamento da atividade financeira do Estado que, no dizer de Aliomar Baleeiro, podem ser agrupadas ou reduzidas a cinco padrões não necessariamente nesta ordem:

“1. parasitária: oriunda da extorsão, pilhagem e exploração contra povos ou inimigos vencidos, característica do mundo antigo;

2. dominial: decorrente da exploração do próprio patrimônio (bens e direitos) do Estado, tais como imóveis, terras etc., prática disseminada no período medieval;

3. regaliana: obtida através da exploração dos denominados direitos regalianos, assim definidos como os privilégios conferidos e reconhecidos aos reis e príncipes para explorar certos serviços ou conferir esses direitos a terceiros em troca de pagamento ao Estado de uma determinada contribuição (regalia);

4. tributária: obtida coativamente ou coercitivamente e que passaram a ser a principal fonte de receita pública; e

5. social: caracterizada pela utilização do tributo não somente como meio para obtenção de receita, mas, também, com fins extrafiscais, isto é, objetivando influenciar e modificar a ordem econômica e sociopolítica.” 5

Como se observa, o Estado existe para atender as necessidades públicas , 6 aquelas necessidades coletivas que os poderes políticos assumiram como relevantes e as incorporaram no ordenamento jurídico estatal, quer seja por norma constitucional ou legal. Em razão dessas necessidades, o Estado exerce funções variadas. Algumas apresentam certa perenidade. Outras são provisórias; umas de caráter fim, outras de caráter instrumental.

Para prestar o serviço público, para realizar obras públicas, para exercitar o poder de polícia, para intervir no domínio econômico, enfim, para atender as necessidades públicas, o Estado precisa desenvolver uma atividade de natureza instrumental, de caráter meio , sem a qual restaria inviabilizado o desiderato constitucional. É a Atividade Financeira do Estado.

Aliomar Baleeiro define a Atividade Financeira do Estado como a atividade consistente em:

“(...) obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público”. 7

Fonte: elaboração própria.

Assim, a Atividade Financeira do Estado desdobra-se em três vertentes: a obtenção dos Recursos , o Dispêndio desses recursos e a Gestão (a administração da receita e da despesa pública). Este é o aspecto estático da atividade financeira do Estado.

Fonte: elaboração própria.

Dinamicamente, é possível perceber a sociedade fornecendo recursos ao Estado para que ele possa implementar as políticas públicas requeridas pela própria sociedade, tudo sob as premissas da boa gestão pública, cujos instrumentos básicos de apoio são o Plano Plurianual Anual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei de Orçamento Anual (LOA) e a Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF), sem prejuízo de outros instrumentos de gestão, como, por exemplo, a recente Lei de Transparência e os diversos mecanismos de controle social.

Fonte: elaboração própria.

Fonte: elaboração própria.

Como ensina José Souto Maior Borges, citando Gustavo Ingrosso, “(...) a atividade financeira é predominantemente administrativa: O Estado-legislador decreta; o Estado-administrador arrecada os tributos”. 8

A Administração Pública comporta o plexo de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que desempenham a atividade administrativa. Neste sentido ampliado, compõe a Administração Pública não somente as entidades da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), que exercem atividades administrativas de forma direta (Administração Direta), mas igualmente, outras pessoas jurídicas por elas incumbidas da execução da função administrativa descentralizada, como as autarquias, as sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas (Administração Indireta).

2.2. A Constituição Financeira

No Brasil, e dentro da nossa tradicional maneira de formatar Constituições detalhistas, as finanças públicas formam um núcleo de normatização jurídico-constitucional.

O conceito de finanças públicas vem da Economia, abrangendo variados aspectos da atividade econômica e financeira dos particulares e do setor público, mas no bojo da nossa Constituição Financeira, o conceito é bem menos abrangente e está demarcado nos arts. 163 a 169 da CF/1988 .

O Capítulo está divido em duas Seções, sendo a primeira delas a que cuida de normas gerais sobre Finanças Públicas. Diz o art. 163 que Lei Complementar disporá sobre finanças públicas, dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público, concessão de garantias pelas entidades públicas, emissão e resgate de títulos da dívida pública, fiscalização financeira da administração pública direta e indireta, operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional e, na forma do acréscimo feito pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021, a sustentabilidade da dívida, que deve especificar: a) indicadores de sua apuração; b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação; d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; e e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida.

Fonte: elaboração própria.

Ainda nesta mesma Seção, no art. 164 da CF/1988 , estão previstas regras especiais em relação ao Banco Central, como a competência da União para emitir moeda, que será exercida exclusivamente por aquela instituição financeira, a ela sendo vedado conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.

A Emenda Constitucional nº 109, de 2021 incluiu o art. 164-A, nesses termos:

“Art. 164-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem conduzir suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei complementar referida no inciso VIII do caput do art. 163 desta Constituição.

Parágrafo único. A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida.”

Outrossim, permite-se ao Banco Central comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros e é no Banco Central que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Ainda é objeto de Lei Complementar, conforme previsão do § 9.º do art. 165 da CF/1988 :

a) dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

b) estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos;

c) dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.

A Seção II cuida dos Orçamentos. De início, o art. 165 estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

A Emenda Constitucional nº 109, de 2021, alterou o § 2º do artigo 165, que tomou a seguinte redação:

“Art. 165. (...)

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

Na forma do § 5º, a lei orçamentária anual compreenderá:

a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

b) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

c) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder …

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29 de Maio de 2024
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