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Manual de Planejamento e Orçamentário Público - Ed. 2023

Manual de Planejamento e Orçamentário Público - Ed. 2023

Capítulo 3 - Princípios Orçamentários

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Sumário:

“Os melhores aprenderão com os erros do passado, enquanto o resto parece condenado a repeti-los”.

Autor desconhecido

A literatura acerca dos princípios orçamentários no país coloca-os como regras preestabelecidas com a finalidade de nortear a elaboração, execução e controle da lei orçamentária (ciclo orçamentário), possuindo origem constitucional, infralegal e na doutrina. Seu real sentido consiste na pavimentação do caminho a ser seguido em matéria orçamentária, como regras genéricas de cunho constitucional e legal com vistas a parametrizar a atuação dos gestores públicos.

Embora a vasta doutrina já mencionasse os princípios orçamentários, restringindo-os somente à LOA – mesmo porque anteriores ao advento do PPA e da LDO –, há quem argumente que alguns deles poderiam muito bem serem aplicados a todas as leis orçamentárias. São exemplos disso os princípios da legalidade, publicidade e transparência.

Tanto o orçamento quanto as regras que o orientam consolidam o avanço da democracia na medida em que antecipam as condutas a serem adotadas e quais não possuem fundamento normativo a serem seguidos por parte dos administradores públicos quanto ao dever de prestar contas. A final, no âmbito da Administração Pública, somente é lícito aquilo que a lei (sentido amplo), de forma prévia e expressa, autorize (Princípio da Legalidade, art. 37, caput , CF/88). Daí porque há uma constante evolução da base principiológica orçamentária que se iniciou com a Lei 4.320/64 , LRF e, atualmente, atingiu o patamar da CF/88 (não necessariamente nessa sequência).

Como regras para condução do processo orçamentário, os primeiros princípios que se têm conhecimento encontram-se enumerados na Lei de Finanças Públicas do país e orientam o caráter anual, universal e unificado da peça orçamentária (anualidade, universalidade e unidade) (Lei 4.320/64 , art. ). Além destes, mencionou também os seguintes princípios: especialização ou especificação, exclusividade e orçamento bruto.

Com a LRF, foi incluído a transparência e a programação e, com base na CF/88 , a legalidade, publicidade, anterioridade e não afetação das receitas, além de reforçar alguns já previstos na legislação vigente. Cada um deles estabelecem premissas específicas a serem observadas, muito embora inexista hierarquia, encontrando-se todos num mesmo patamar de importância.

Em síntese, temos os seguintes princípios quanto à origem:

Lei 4.320/64

•Universalidade

•Especialização, Especificação ou discriminação

•Anualidade ou periodicidade

•Unidade

•Exclusividade

•Orçamento Bruto

•Exatidão

LRF

•Equilíbrio

•Transparência

•Programação

CF/88

•Universalidade

•Legalidade ou Reserva Legal

•Publicidade

•Não afetação das Receitas ou Não Vinculação

•Exclusividade

•Vedação ou proibição de estorno

Doutrinários

•Clareza

•Programação

•Regionalização

3.1. Legalidade ou Reserva Legal

Possui status constitucional ( CF/88 , art. 37 , caput , c/c o art. 165, caput). O rito da legalidade é cumprido tanto pela proposição do projeto no formato de lei, quanto pelos seus critérios de alteração junto ao Poder Legislativo (abertura de créditos adicionais, alteração do texto da LDO, supressão de programas no PPA etc.), todos dependem de envio de projeto específico a ser enviado ao Legislativo solicitando a mudança proposta.

As leis orçamentárias assumem a condição de leis ordinárias na hierarquia dos atos normativos, porém, em razão de vedação contida no texto constitucional, não se permite o emprego de leis delegadas ( CF/88 , art. 68 , § 1º, inc. III) e a edição de medidas provisórias para delas tratar ( CF/88 , art. 62 , § 1º, inc. I, alínea d), exceto quanto aos créditos extraordinários, no caso da União ( CF/88 , art. 167 , § 3º).

A interpretação é que tanto a proposição quanto a alteração das leis orçamentárias terão que atender ao sentido estrito da norma legal, ou seja, a norma jurídica emanada tem que se reverter, eminentemente, do formato de lei, não podendo ser outro instrumento, tais como: regulamento, decreto, resolução etc. (lei em sentido amplo). Contudo, especificamente, para a União e em relação à abertura dos créditos extraordinários, a CF/88 autorizou a edição de medida provisória, uma verdadeira exceção à lei em sentido estrito para o trato de assuntos orçamentários.

Embora devam cumprir o rito legal, as leis orçamentárias não são dotadas de conteúdo típico das leis em sentido geral, denominadas leis materiais (em contraposição à classificação lei sentido formal ou leis formais). Os atributos a que se referem as leis materiais são generalização e abstração, cujo entendimento é no sentido de tais características não se encontrarem presentes nas leis orçamentárias.

Diz-se que uma lei é genérica por não se destinar a um indivíduo em especial e abstrata por alcançar a todas as situações nela especificada. Em sentido oposto, considera-se que as leis orçamentárias são leis meramente formais ou leis de efeitos concretos, porquanto, embora sejam revestidas de caráter legal – atendem ao princípio da legalidade (projeto, discussão, quórum de votação etc.) –, não atendem ao conteúdo da norma legal (abstração e generalidade), mas são específicas e concretas. É o que se observa ao analisar determinada Lei Orçamentária Anual do Estado de Tocantins ou da Prefeitura de União dos Palmares de Alagoas e que na LDO disciplina o resultado primário em torno de X bilhões de Reais ou a LOA, ao fixar a cifra de despesas autorizadas para um determinado exercício (efeito concreto).

A questão, mesmo por temporalidade, possuía relevância no ambiente jurídico, dado que não era admitido o controle de constitucionalidade destas leis. Porém, em recente alteração de entendimento do STF, a situação passou a ser disciplinada no sentido de que houvesse o referido controle também de leis editadas em caráter formal, como é o caso do PPA, LDO e LOA.

JURISPRUDÊNCIA 03

ADI 4.048 MC

Órgão julgador: Tribunal Pleno

Relator (a): Min. Gilmar Mendes

Julgamento: 14/05/2008

Publicação: 22/08/2008

Ementa

PROVISÓRIA Nº 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS.

I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei nº 11.658/2008 , sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes.

II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade.

III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação.

3.2. Publicidade, Transparência e Clareza

Em geral, o princípio da publicidade é confundido com o da transparência, não havendo motivos para tanto, já que o primeiro tem fundamento no texto constitucional ( CF/88 , art. 37 , caput), enquanto o segundo na LRF (art. 48, § 1º).

A Publicidade (= efeito jurídico) está atrelada ao falto de que todos os atos administrativos, para produzirem efeitos jurídicos, necessitam serem conhecidos pelos meios oficiais de que dispõe a Administração Pública (diário oficial, murais etc.). A regra consiste em levar à sociedade a vontade emanada do Estado, no caso presente às de origem orçamentária e financeira.

Por sua vez, a publicidade do Estado pode ser objeto de questionamentos, quer pelos canais utilizados, quer pela falta dos interessados em acessá-los. Com base nisso, a Transparência (= conhecimento) atende a esse nicho informacional como derivação do princípio da publicidade, na medida em que amplia o escopo dos veículos postos à disposição do cidadão comum, visando expandir o raio de alcance dos atos públicos. Envolve o tempo de exposição que a informação necessita circular, bem como busca ampliar a forma como os stakeholders poderão participar do processo de decisão das políticas públicas.

Eleita como pressuposto da responsabilidade na gestão fiscal ( LRF, art. , § 1º), a transparência se consagrou por intermédio dos meios, tempo da divulgação e chamamento da sociedade.

Os meios residem nos instrumentos que se fizerem necessários à publicização das leis orçamentárias (quaisquer um – cartazes, notas em jornais, programas de rádio, outdoors etc.), inclusive, a internet . O tempo da divulgação assumiu o escopo de “tempo real” ( LRF, art. 48, § 1º, incs. I, II e III). E, por sua vez, o chamamento da sociedade, a participação popular e a realização de audiências públicas buscam assegurar a todos, quanto assim o desejem, manifestar-se a despeito do destino das rendas públicas e sua aplicação, sendo considerado, em última instância, mecanismo de aperfeiçoamento da democracia ( LRF, art. 48, parágrafo único).

Importa que se diga, no que se refere às matérias de direito financeiro, que o Brasil deu um salto considerável na divulgação, diante da criação de sites por todas as instituições públicas, assim como pela …

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20 de Maio de 2024
Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/31-legalidade-ou-reserva-legal-capitulo-3-principios-orcamentarios-manual-de-planejamento-e-orcamentario-publico-ed-2023/1804178822