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Manual de Planejamento e Orçamentário Público - Ed. 2023

Manual de Planejamento e Orçamentário Público - Ed. 2023

Capítulo 6 - Execução Orçamentária

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Execução Orçamentária

Sumário:

“Às vezes precisamos nos afastar das árvores para vermos a floresta”.

Provérbio Chinês, autor desconhecido.

6.1. Não aprovação do PLOA pelo Legislativo e duodécimos

Diferentemente da LDO, é possível que o Parlamento entre no gozo do recesso do final do ano (22/12) sem que a lei orçamentária (ou o PPA) tenha sido aprovada. Especificamente, quanto à LOA, isto possibilitaria o início do exercício financeiro sem que a Administração Pública, seus órgãos, entidades, autarquias, fundações, fundos e poderes dispusessem de dotações orçamentárias para realizar suas ações, ensejando diversas questões de ordem jurídica e operacional.

No tocante às questões contidas no ordenamento jurídico, citem-se a proibição do início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual ( CF/88, art. 167, inc. I) e a exigência de que todas as despesas constem na lei orçamentária para serem realizadas (princípio da universalidade, art. da Lei 4320/64). Em referência ao aspecto operacional, significa dizer que a máquina administrativa não poderá ser movimentada, ante à inexistência de créditos orçamentários aprovados e os órgãos/entidades se tornam incapazes de iniciar a prestação dos serviços públicos.

Embora a aprovação de leis orçamentárias fora do exercício financeiro no qual foi enviado ao parlamento seja uma realidade no país, o legislador constituinte não estabeleceu nenhum dispositivo disciplinando as medidas a serem adotadas face à omissão legislativa. Não obstante à falta de tratativa da matéria na atual Constituição, no âmbito da União, a questão passou a ser tratada concretamente a partir de 1989, mediante dispositivo introduzido na LDO (Lei 7.800/89, art. 50, parágrafo único). De acordo com essa norma, caso o projeto de lei orçamentária não fosse aprovado até 31 de dezembro de 1989, a sua programação poderia ser executada até o limite de 1/12 avos do total de cada dotação para manutenção, em cada mês, atualizada na forma nela prevista, até que concluída a deliberação pelo Congresso Nacional, vedado o início de qualquer projeto novo.

Analisando as LDO’s que se seguiram, sempre houve uma ou outra previsão nesse mesmo sentido, variando apenas com alterações pontuais. Na LDO para o ano de 2022 (Lei 14.194/2021, art. 63) foram eleitas as despesas consideradas prioritárias (obrigações constituições, destinadas a eleições, prevenção de desastres naturais etc.) a serem liberadas pelos montantes necessários e com base no critério de 1/12 avos.

Importa não confundir essa permissibilidade de duodécimos contida nas LDO’s da União, visando impedir a paralisia da Administração Pública, com o mecanismo de duodécimos contido na Constituição que determina o prazo de entrega dos recursos correspondentes às dotações orçamentárias aos Poderes Judiciário, Legislativo, Ministério Público e Defensoria Pública ( CF/88, art. 168). A orientação em questão se refere à entrega dos recursos financeiros até o dia 20 de cada mês e de acordo com a Constituição seria regulamentado por lei complementar, nunca editada.

Contudo, a não aprovação da LOA dentro do exercício, mas no exercício seguinte, é distinta da rejeição em si do projeto de LOA. A situação segue nebulosa no ordenamento vigente, situação que não era em constituições anteriores, cujas previsões se encontravam explícitas nos termos analisados: CF 1891, art. 34, § 1º; 1934, art. 50, § 5º, 1937, art. 72; 1946, art. 74; 1967, art. 68.

Examinando o texto principal da CF/88 (art. 166, § 8º) é possível a compreensão de que, pelo menos em um primeiro momento, há a possibilidade jurídica da rejeição integral do PLOA. O parágrafo em referência menciona textualmente que os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. A expressão rejeição ao projeto de lei encontra-se textualmente adequado.

Conquanto a literalidade do texto permita essa conclusão, a possibilidade não se vislumbra lógica. De acordo com o dispositivo, os recursos sem despesas correspondentes – portanto, todos – seriam utilizados como créditos especiais e suplementares – mediante autorização legislativa.

Ora, suplementares não poderiam, eis que se suplementa aqui que existe e, não é o caso, dado que o orçamento referente ao exercício anterior já se encontra encerrado e a proposta atual, integralmente rejeitada. Quanto aos recursos a serem utilizados para fundamentar a abertura de créditos especiais, também se afigura pouco provável, tendo em vista que infringe a autorização legal deles que se limita às despesas não previstas ao tempo da elaboração da peça orçamentária. No caso em referência foram rejeitadas, portanto, em evidente afronta ao princípio da legalidade.

Corroborando a tese da inconstitucionalidade da rejeição total da peça orçamentária por parte do Legislativo, há que se lembrar que nos ADCTs (art. 35, § 2º) informam-se que a até a entrada da lei complementar que irá substituir a Lei 4320/64, todas as leis orçamentárias – a despeito dos prazos de aprovação – deverão ser devolvidas para sanção até o final da sessão legislativa. Isto é, o próprio legislador constituinte não vislumbrou a possibilidade de não devolução de nenhuma lei orçamentária.

Logo, a melhor interpretação que se afigura legalmente possível e dentro dos parâmetros da norma constitucional, entendemos ser a impossibilidade de rejeição integral da proposta orçamentária por ser contrário ao Estado democrático de direito. Quando muito se permite a rejeição parcial do projeto da LOA enviado ao Legislativo em decorrência do processo de discussão/deliberação (art. 166, § 8º), com a consequente realocação orçamentária em projetos vindouros ( CF/88, art. 166, § 8º).

Também pouco parece crível a negativa do chefe do Poder Executivo em sancionar o projeto de LOA aprovado pelo Legislativo. A principal justificativa para a impossibilidade da situação reside no fato de que foi ele mesmo que enviou o projeto na configuração que melhor se adequava às necessidades coletivas, portanto, contrassenso remetê-lo para, no momento seguinte rejeitá-lo. Aceitar que a LDO poderia estabelecer regras para a execução provisória do orçamento não sancionado parecer atestar a possibilidade da contradição apresentada.

6.2. Mecanismos de Execução Orçamentária e Financeira

Por execução orçamentária e financeira se entende o período compreendido desde a abertura dos créditos orçamentários (aprovação da LOA), a partir de 1º de janeiro até os procedimentos de encerramento das demonstrações contábeis, 31 de dezembro. Lembrando: o período é coincidente com o ano civil, devido o princípio da anualidade orçamentária no Brasil ser idêntico a esse período, o que não ocorre em vários países como comentado anteriormente quando se detalhou o princípio da anualidade. Neste intervalo de tempo, a Administração arrecada as receitas previstas e executa a despesa em todas suas etapas (empenho, liquidação e pagamento).

Durante o exercício, há várias ocorrências relacionadas à execução da LOA, desde a possibilidade da não aprovação do orçamento durante o exercício, questões envolvendo a arrecadação da receita (planejamento deficitário da previsão, medidas para aumentar a arrecadação, sonegação tributária, baixa arrecadação de receitas originárias etc.), execução da despesa (excesso de gastos, necessidade de contingenciamento, ocorrência de déficits primários ou nominais etc.), até a abertura de créditos adicionais para complementar os recursos autorizados ou incluir outros inexistentes.

A administração orçamentária e financeira tem por objetivo compatibilizar estas questões em busca de soluções ou mitigação dos efeitos, visto que parcela das situações que originam as dificuldades são provenientes da receita, cuja previsão depende sobremaneira do contribuinte e não propriamente do poder público. Citem-se:

• Busca do equilíbrio entre receitas arrecadadas e despesas executadas;

• Entrega a tempo dos montantes necessários com vista ao pagamento das unidades orçamentárias;

• Desequilíbrio entre valores arrecadados e despesa empenhada;

• Limitação de crédito orçamentário e/ou redução dos limites concedidos;

• Sazonalidade das receitas arrecadadas;

• Adoção de política fiscal ao longo do exercício.

Contudo, com vista a otimizar os resultados da execução orçamentária e financeira, sobretudo a União, tem sido desenvolvidos e aperfeiçoados mecanismos de planejamento e execução orçamentária e financeira com vistas a evitar desequilíbrios entre os componentes orçamentários. São exemplos desses mecanismos: o quadro de detalhamento de despesas (QDD), a limitação de empenho, a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso.

a. Quadro de Detalhamento de Despesa (QDD)

Com aprovação da LOA e publicação no diário oficial, o orçamento pode ser executado. O procedimento inicial para utilização dos créditos orçamentários reside no registro da abertura da LOA na Contabilidade, ou seja, o registro do detalhamento (receitas e despesas) dos valores aprovados. Em relação à despesa, utiliza-se as informações do QDD.

O QDD consiste na ferramenta na qual se detalham os limites orçamentários fixados na LOA por intermédio de quotas trimestrais de despesas para cada unidade orçamentária (Lei 4320/64, arts. 47 a 50). A Lei Geral de Orçamento reserva ao Executivo a elaboração do QDD de todos os órgãos e poderes de que compõe a Administração Pública, em virtude de ser ele a autoridade recebedora da proposta orçamentária, após sua conversão em lei.

Em termos técnicos, o quadro conterá o detalhamento do volume dos créditos orçamentários atribuídos a toda a estrutura administrativa do ente federado (secretarias, ministérios, tribunais, ministério público, assembleia legislativa, câmara de vereadores, fundações, autarquias etc.), evidenciando:

• Programas a serem realizados;

• Fontes dos recursos associadas aos valores autorizados;

• Montantes das dotações orçamentárias atribuídas;

• Classificação da despesa por natureza (corrente/capital, categoria econômica, modalidade de aplicação e elemento de despesa).

E qual o sentido de elaboração do QDD se a LOA já contém as mesmas informações? Simples: durante o processo de discussão do orçamento no Parlamento é comum que a configuração das dotações atribuídas pelos poderes seja alterada, inclusive, em alguns casos, extintas. Para estas situações, cabe ao poder executivo “reorganizar” os créditos orçamentários aprovados e informar os órgãos e entidades públicas a configuração efetivamente aprovada. O QDD supre esta necessidade.

O exemplo a seguir se refere ao QDD relativo ao Programa de Atuação Legislativa da Assembleia Legislativa do Estado de Tocantins (TO) para o exercício financeiro de 2020.

FIGURA 25 – Exemplo de Quadro de Detalhamento de Despesa

Fonte: QDD do Estado de Tocantins (TO), 2020. Disponível em: https://central.to.gov.br/download/211165 . Acesso 04/09/2022.

De acordo com a prática orçamentária brasileira, faz-se necessária a edição do QDD pelos seguintes motivos:

• É uma forma de divulgação dos recursos aprovados para cada unidade orçamentária (UO) – face ao processo orçamentário no legislativo (discussão, deliberação, aprovação) e a sanção e/ou veto da LOA, é possível que a configuração da estrutura das leis orçamentárias enviada tenha sido modificada. Em razão disso, a função do QDD é atualizar a estrutura orçamentária autorizada, dando ciência aos interessados.

• Auxilia no sistema dos limites orçamentários (cotas) ao longo do ano fiscal – a simples delimitação do montante de créditos orçamentários disponíveis já é um bom instrumento de planejamento orçamentário, com vistas a evitar a utilização total dos créditos orçamentários nos meses iniciais, além de promover a otimização do gasto público ao longo do exercício.

• Incentiva, na medida do possível, o equilíbrio entre receita arrecadada e despesa realizada, bem com eventuais insuficiências de caixa– este aspecto se adequa mais ao órgão central de arrecadação, em razão de ser ele o responsável pela liberação dos valores que serão utilizados para quitar as despesas realizadas ao longo do exercício. A divulgação das autorizações para gastos (QDD) sinaliza o fluxo de desembolso futuro e orienta, no caso da insuficiência de caixa, quais programas poderão ser priorizados.

• Bom instrumento de transparência pública – reside em um dos principais aspectos, ante mesmo do surgimento da lei de transparência em 2009 (LC 131/2009). A pormenorização da estrutura de gastos consiste em avanço da transparência orçamentária, na medida que permite a todos o conhecimento exato da configuração de cada programa público, em termos de recursos alocados por tipo de orçamento (fiscal, seguridade social e investimentos), órgão e unidade orçamentária executoras, função, subfunção e projeto/atividade a que se encontra vinculado, assim como a natureza das despesas (correntes e de capital) associadas, codificação utilizada e elemento de despesa e valores respectivos. Estes últimos 2 (dois) itens consideram-se os mais importantes em virtude de direcionarem o tipo de gasto contemplado no programa.

EXEMPLO 16 – Análise da despesa de acordo com a Portaria 42/99

Suponha que o Tribunal de Justiça do Estado X tenha criado o programa Ação Administrativa e, ao analisá-lo, observou-se que foi programada despesa representada pela seguinte classificação: 3.3.90.39, no valor de R$ 3.000.000.00,00.

A codificação representa que, de acordo com a Portaria 42/99, no orçamento do órgão em questão foram autorizados gastos associados a despesas correntes (3), outras despesas correntes (3), executados em prol do órgão (90), mediante a contratação da prestação de serviços de terceiros (39).

Examinando determinados empenhos emitidos com base neste programa, um analista observou o seguinte: emissão de empenho destinado à contratação de manutenção do serviço de vigilância da entidade (3.3.90.39, R$ 100.000,00) e emissão de empenho para pagamento de academia de ginástica destinado ao corpo de magistrados do tribunal (3.3.90.39, R$ 20.000,00).

Pergunta-se: ambas as despesas são consideradas legais?

Análise

De antemão, deve-se observar que os dois empenhos utilizam a mesma codificação, visto possuírem idêntica natureza da despesa (elemento de despesa 39 – Serviços de Terceiros Pessoa Jurídica).

Comparando-se a codificação utilizada com o teor da Portaria 42/99 não se identifica qualquer irregularidade na utilização dos créditos orçamentários, eis que ambas as despesas são correntes, outras despesas correntes e suportadas pelo elemento de despesa 39.

O exame da ação é concernente ao programa estabelecido. Logo, não se vislumbra nenhuma ilegalidade na ação.

O que se poderia questionar, ante a situação descrita, seria a moralidade administrativa de um órgão da Administração custear academia para magistrados com recursos públicos, visto que a despesa está dissociada de suas finalidades precípuas. Contudo, como se salientou à princípio, não é possível observar isto pelo QDD e, tampouco, chega à sociedade este tipo de informação, salvo pelo exame individual de todos os empenhos emitidos ou contratos celebrados.

Logo, embora o QDD atenda as funções de planejamento para os quais foi elaborado, possibilita que certos gastos sejam escondidos, o que dificulta a fiscalização da utilização dos recursos orçamentários nele identificados.

Não obstante o QDD seja um importante instrumento de execução orçamentária, a principal crítica associada a ele é que não permite identificar com exatidão a natureza do gasto a ser realizado, tendo em vista que um mesmo elemento de despesa pode ser empregado em diversas finalidades. Tanto a situação hipotética anterior, quanto a seguinte, evidencia a questão:

LEITURA

STF acerta compra de menu com lagosta e vinho por R$ 481 mil

Mesmo com questionamentos do Ministério Público e sendo alvo de uma ação popular, o STF ignorou as críticas e decidiu acertar a compra de medalhões de lagosta e vinhos importados – com premiação internacional – para as refeições servidas aos seus integrantes e convidados. O valor final do contrato ficou em R$ 481.720,88, de acordo com a assessoria do STF.

O edital provocou desconforto entre ministros da Corte e indignação entre os servidores do Tribunal. Um ministro disse reservadamente à reportagem que a compra não foi previamente discutida pelos magistrados em sessão administrativa e, portanto, não foi chancelada pelo colegiado. A licitação previa originalmente gastos de até R$ 1,134 milhão.

(...)

Fonte: https://veja.abril.com.br/política/stf-acerta-compra-de-menu-com-lagostaevinho-porr481-mil/ . Acesso em 14/10/2020.

b. Programação Financeira (PF)

A programação financeira, oriunda da LRF (art. 8º, caput), consiste no detalhamento da arrecadação prevista em metas para todo o exercício financeiro. A medida está para a receita, assim como o QDD está para a despesa.

De acordo com o Manual do SIAFI, “compreende um conjunto de atividades que tem o objetivo de ajustar o ritmo de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, de modo a assegurar a execução dos programas anuais de trabalho”. No âmbito da União, o procedimento tem por base legal o DL 200/67 (arts. 17 e 18), além do Decreto 93.872/86 (arts. 9º a 16), o Decreto 825/1993 e a Lei 10.180/2001. Mas recentemente foi estendido a todos os entes federados com a publicação da LRF.

O detalhamento prévio do fluxo possível dos ingressos nos cofres públicos possui inúmeras vantagens.

A primeira delas reside no próprio conhecimento e divulgação aos stakeholders de como irão se comportar (ideia aproximada) as receitas públicas considerando-se a sazonalidade delas. Isto se torna ainda mais relevante, principalmente, em razão do conhecimento pelo Ente (e toda sua estrutura administrativa) do nível de dependência das receitas próprias ou de terceiros (operações de crédito, transferências etc.).

Segundo, o mecanismo auxilia também na avaliação do desempenho da arrecadação da receita em relação à previsão, análise requerida durante a fase de prestação de contas. Nesse sentido, a LRF orienta a explicitação das medidas adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativas e judiciais, bem como demais ações para incremento das receitas tributárias e de contribuições ( LRF, art. 58).

Terceiro, a divulgação da previsão da entrada do fluxo financeiro ajuda a Administração a pensar a política tributária, a geração de receitas originárias ou a diminuição da dependência das receitas de capital. Daí, podem surgir sugestões para o aprimoramento da máquina de arrecadação (melhoria do processo de fiscalização, otimização de fluxos de trabalho, treinamentos, compra de equipamentos, instituição de política para atração de investimentos etc.), mudanças da carta de serviços e atualização dos valores a serem cobrados, realização de parceiras público privadas etc.

Também se compatibiliza com os demonstrativos da RCL, do resultado primário e nominal e das parcerias público-privadas. Com base nas previsões da Programação Financeira e nas realizações apontadas nestes demonstrativos, um outro mecanismo da LRF pode vir a ser acionado que consiste em limitar os empenhos do período seguinte ao analisado ( LRF, art. ).

FIGURA 26 – Exemplo de Programação Financeira do Estado de Pernambuco, Exercício 2020

Fonte: SEFAZ/PE. Disponível em: https://www.sefaz.pe.gov.br/Legislacao/Financeira/Documents/Anexos%20Decreto%20N%C2%BA%2048.551%20de%2017%20de%20Janeiro%20de%202020%20-%20Programa%C3%A7%C3%A3o%20Financeira%202020.pdf . Acesso 04/09/2022.

c. Cronograma de Execução Mensal de Desembolso

O terceiro instrumento encerra o ciclo de compatibilização entre receitas e …

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30 de Maio de 2024
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