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Infrações Ambientais: Comentários ao Decreto 6.514/2008

Infrações Ambientais: Comentários ao Decreto 6.514/2008

Seção VII. Do Procedimento de Conversão de Multa Simples em Serviços de Preservação, Melhoria e Recuperação da Qualidade do Meio Ambiente

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Seção VII

Do procedimento de conversão de multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente

Art. 139. Fica instituído o Programa de Conversão de Multas Ambientais emitidas por órgãos e entidades da União, integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama.
Parágrafo único. A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, excetuadas as multas decorrentes de infrações ambientais que tenham provocado mortes humanas.

21. CONVERSÃO DE MULTA EM SERVIÇOS

A conversão da multa, desde o art. 139 até o art. 148, foi substancialmente alterada pelo Decreto 9.719/17, conforme veremos na sequência. Ainda assim, nos mesmos termos da redação anterior, a conversão de multa é autorizada (poderá) e não imposta (deverá), razão pela qual procederemos a análise no sentido de permitir à autoridade ambiental uma opção coerente com sua convicção pessoal acerca da conveniência ou não de adotar a medida.

Este artigo representa um dos assuntos mais polêmicos da moderna legislação ambiental brasileira, em razão da interpretação que empresta ao § 4º do art. 72 da Lei 9.605/98. 1

Ainda durante a vigência do Decreto 3.179/99, o seu art. 60 previa a suspensão da exigibilidade da multa mediante a assunção, pelo infrator, do compromisso de recuperação dos danos causados ao meio ambiente.

A tentativa de normatização do dispositivo da Lei dos Crimes Ambientais neste Decreto 6.514/08, após a alteração introduzida em 2017, especificou melhor as hipóteses em que a medida pode ser adotada, principalmente afastando a antiga disposição do inciso I do art. 140, que admitia a recuperação dos danos causados pela própria infração como serviço de melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, o que sempre consideramos um lamentável erro de interpretação do § 4º do art. 72 da Lei 9.605/98.

Inicialmente, devemos avaliar os objetivos das sanções por infrações contra o meio ambiente. A Constituição Federal, na sua disposição mais consagrada em matéria ambiental, estabelece a pluralidade e independência das sanções. 2

É mandamento constitucional a obrigação de reparar o equilíbrio ambiental prejudicado por ação ou omissão. Ao mesmo tempo, a lei maior prevê a aplicação de sanções administrativas no caso de práticas lesivas ao meio ambiente.

A obrigação de reparar o dano causado ao meio ambiente e a sanção pecuniária não são penas alternativas, são penas cumulativas. A primeira, com o objetivo de reparar o status quo ante, representa a garantia para a coletividade do usufruto da harmonia entre o homem e a natureza e a qualidade de vida decorrente. A segunda, com uma finalidade dissuasória, tem o objetivo de coibir e desestimular as infrações ambientais que possam vir a provocar a quebra desse equilíbrio. Uma é reparatória, outra é sancionatória. Assim se manifesta Édis Milaré sobre o assunto:

Não custa relembrar que a sanção administrativa, mesmo a pecuniária (multa), não é restauração do direito alheio, individual ou coletivo, mas é pena pela violação de um dever imposto pelo ordenamento administrativo. 3

A equivocada interpretação do § 4º do art. 72 da Lei 9.605/98, gerava consequências negativas para a eficácia dos instrumentos jurídicos de proteção ambiental. A multa, no dizer da Procuradora Federal Giorgia Sena Martins, é

[…] o principal instrumento de proteção ambiental e desestímulo ao cometimento de infrações […]. É a multa administrativa e não a responsabilidade penal ambiental (que, quase sempre, acaba em prescrição ou transação, muitas vezes por duas ou três cestas básicas), que faz com que o potencial infrator pense duas vezes antes de destruir o Meio Ambiente. 4

A multa reduzida a valores muito baixos, nesse contexto economicista que predomina na ótica dos defensores do desenvolvimento a qualquer custo, representaria um inadmissível estímulo a práticas defesas em lei, pois o dispêndio com a sanção poderia ser compensado rapidamente pela atividade econômica possibilitada pela degradação. E era evidentemente essa redução da multa quando parte do seu valor era aplicado para a recuperação do dano, que é outra obrigação a ser imposta ao autuado.

Ainda conforme a Procuradora citada, ao analisar a aplicabilidade do instituto da suspensão da exigibilidade da multa, era a certeza da aplicação da sanção na dosagem indicada pela norma que servia de desestímulo aos infratores e, por conseguinte, propiciava a garantia do meio ambiente equilibrado para as presentes e futuras gerações, em atendimento ao comando do art. 225 da Constituição Federal:

A certeza da aplicação da multa leva o infrator a sopesar se a infração ambiental vale a pena. O infrator ambiental não age passionalmente, mas premeditada e calculadamente. O infrator ambiental busca o lucro. As razões da criminalidade ambiental são muito específicas. Ninguém destrói o Meio Ambiente por raiva. Destrói para auferir benefícios. A partir do momento que o sujeito souber que esse benefício está garantido a priori, não haverá mais óbices para devastar e destruir o pouco que resta do Meio Ambiente.

Para melhor visualizar a incongruência de minorar ou suspender a multa administrativa em face da recuperação do dano ambiental causado pela infração, cabem alguns comentários sobre as finalidades das sanções administrativas previstas no Decreto 6.514/08. Segundo a lição de Francisco José Marques Sampaio, as sanções previstas nas normas ambientais têm finalidades diferentes:

É sabido que a violação de um preceito normativo pode dar origem a sanções de diversas naturezas, a cada uma correspondendo um tipo de responsabilidade, que pode ser penal, administrativa, civil e, em certos casos, até mesmo política. Cada uma dessas modalidades tem objetivos peculiares, e os meios de atingir tais objetivos, isto é, as sanções a serem aplicadas aos violadores do direito positivo, consequentemente, diferem. 5

É inquestionável que as sanções penais, civis e administrativas podem ser aplicadas cumulativamente, pois cada uma tem uma finalidade distinta. E, mais, que a satisfação de qualquer uma das sanções impostas não vincula nem subordina as demais, eis que são totalmente independentes entre si.

O gestor público tem obrigação de aplicar a norma conforme seu objetivo expresso. A discricionariedade somente é admissível quando possível mais de uma forma de aplicar a norma ou quando vago ou impreciso o comando legal. No âmbito federal, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal impõe a interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim a que se dirige (art. 2º, XIII). Por isso, sempre foi nosso entendimento que o § 4º do art. 72 da Lei 9.605/98 não afastou a independência entre a sanção administrativa e a obrigação de reparar o dano causado ao meio ambiente.

No entanto, o art. 141 afastou esta possibilidade de converter a multa administrativa em serviço de recuperação do próprio dano causado ao meio ambiente, conforme veremos na análise daquele dispositivo.

O parágrafo único deste artigo foi alterado pelo Decreto 9.760/19, proibindo a conversão das multas aplicadas por infrações ambientais que tenham provocado mortes humanas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.

Art. 140. São considerados serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, as ações, as atividades e as obras incluídas em projetos com, no mínimo, um dos …

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jusbrasil.com.br
14 de Junho de 2024
Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/art-139-secao-vii-do-procedimento-de-conversao-de-multa-simples-em-servicos-de-preservacao-melhoria-e-recuperacao-da-qualidade-do-meio-ambiente/1481215285