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Curso de Direito Imobiliário Brasileiro - Ed. 2023

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9.1. Tempo e Lugar da Lei N. 6.766/1979

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Sumário:

Pedro Niebuhr

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9.1. Tempo e lugar da Lei n. 6.766/1979

9.1.1. Fundamento constitucional e antecedentes normativos

O parcelamento do solo urbano é disciplinado, em âmbito nacional, pela Lei Federal n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979 . A Lei n. 6.766/1979 foi editada sob a égide da Emenda Constitucional n. 1/69 (que substituiu o texto da Constituição Federal de 1967). A Emenda Constitucional n. 1/69 não dispunha, expressamente, sobre a competência da União para editar normas gerais sobre Direito Urbanístico como faz a atual Constituição Federal 1 . Não obstante a ausência de previsão de competência legislativa expressa na Constituição então vigente, a edição de uma lei nacional sobre parcelamento do solo atendia a um clamor pela regulamentação do controle municipal nessa seara, pela proteção dos interesses dos adquirentes dos lotes e pela regularização dos loteamentos irregulares então implantados. Provavelmente mais por uma questão pragmática, portanto, a discussão sobre a constitucionalidade formal da Lei n. 6.766/1979 não foi óbice para sua ampla aceitação, inclusive pelos demais entes federados, a quem a própria legislação reservou, na forma prevista logo no parágrafo único do artigo , a competência para “estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta Lei às peculiaridades regionais e locais” 2 .

A Lei n. 6.766/1979 derivou do Projeto de Lei do Senado n. 18/1977, de autoria do Senador Otto Lehmann; daí sua referência, por muitos, como Lei Lehmann. A Lei n. 6.766/1979 substituiu o Decreto-lei n. 58/1937 , que tratava do loteamento e da venda de terrenos para pagamento em prestações. Segundo resgata Talden Farias, o Decreto-lei n. 58/1937 “tinha um enfoque muito mais contratual e registral, atendo-se pouco à discussão urbanística” 3 .

Na década de 1930, lembra Gisela Cunha Viana Leonelli, viu-se um aumento expressivo da população urbana; os loteamentos se proliferaram, na mesma época em que se institucionalizava o urbanismo e o planejamento urbano no país 4 . O Decreto-lei n. 58/1937 foi editado, portanto, nesse contexto, em um momento embrionário da implantação de projetos urbanísticos de parcelamento do solo urbano. Justificou-se, então, a necessidade de um regulamento específico para tratar do parcelamento do solo urbano a partir da avaliação de que a legislação civil então vigente parecia não endereçar respostas adequadas para essa realidade específica. O Decreto-lei n. 58/1937 , essencialmente, estipulava formalidades especiais para a averbação do parcelamento no Cartório de Registro de Imóveis e para a promessa de compra e venda dos lotes. Essas exigências, de alguma forma, comprometiam o loteador a entregar os lotes providos com as especificações e infraestruturas prometidas ao tempo do registro, pelo menos.

A Lei n. 6.766/1979 representou, à época, um aprimoramento do modelo anterior. Além de detalhar as regras para averbação do loteamento no Registro de Imóveis e do conteúdo dos contratos de promessa e de compra e venda dos lotes, fez distinções importantes entre as modalidades de parcelamento do solo, estabeleceu requisitos urbanísticos mínimos nessas operações, parametrizou a atividade de controle municipal prévio no ato de aprovação dos parcelamentos, regulamentou a obrigação de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, criminalizou condutas ofensivas à ordem consumerista e urbanística, entre outros aspectos.

Por um longo tempo (a rigor, até pelo menos a edição da Lei n. 10.257/2001 , o Estatuto da Cidade) as disposições da Lei n. 6.766/1979 representaram muito do conteúdo básico da legislação urbanística nacional. As definições veiculadas na Lei n. 6.766/1979 sobre os conceitos de lote, espaços livres de uso público (áreas verdes) e de equipamentos comunitários (áreas institucionais), infraestrutura básica, áreas não edificáveis, entre outros, pautaram (e ainda pautam, em grande medida) o modelo de urbanismo e de planejamento urbano predominante no país, além de orientar o desenvolvimento das legislações urbanísticas regionais e locais. Até hoje muitos estados e municípios reproduzem o modelo preconizado na concepção originária da Lei n. 6.766/1979 , tanto no que concerne à estipulação de tamanho mínimo de lotes e de percentuais mínimos de áreas públicas quanto no que toca aos procedimentos de aprovação e registro de loteamentos e desmembramentos.

Enquanto uma hipotética discussão sobre a constitucionalidade formal da Lei n. 6.766/1979 perde sentido na atualidade ante sua evidente recepção pelo inciso I do artigo 24 da Constituição Federal, o foco das reflexões atuais se dirige muito mais ao conteúdo (procedimental e material) propriamente dito da Lei n. 6.766/1979 .

A Lei n. 6.766/1979 foi editada há mais de quarenta anos; endereça soluções, incontestavelmente, para outra realidade, versa sobre distintas dinâmicas de sociedade, relações de consumo e perfil do setor empreendedor. Até mesmo o urbanismo e o planejamento urbano dos dias atuais são muito diferentes do urbanismo que inspirou a Lei n. 6.766/1979 . Nos tempos atuais, muitos aspectos da Lei n. 6.766/1979 se revelam extremamente rígidos e burocratizados, o que pode inclusive ser um fator gerador de efeito inverso ao pretendido: a rigidez, complexidade e o tempo que os requisitos e procedimentos previstos na Lei n. 6.766/1979 acabam impingindo aos projetos de loteamento e desmembramento repercutem no preço do produto (lote). Podem também afastar e desencorajar a implantação de projetos regulares, “empurrando” os interessados à clandestinidade. Não por outra razão, inclusive, uma das atuais diretrizes da política urbana veiculada no Estatuto da Cidade é justamente a “simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais” (inciso XV do artigo da Lei n. 10.257/2001).

A par das críticas e da demanda por sua revisão (ou simplificação), a Lei n. 6.766/1979 continua válida e vigente. Suas disposições devem ser observadas, de forma integrada e complementar à eventual legislação estadual e municipal sobre a matéria. Essa leitura sistemática e integrada com a legislação concorrente de Estados e Municípios, importante registrar, nem sempre é tarefa fácil, especialmente nos casos de coexistência de disposições díspares ou contraditórias. A dificuldade repousa em identificar a medida em que a legislação dos Estados e Municípios transborda o exercício da competência suplementar nessa matéria 5 , atingindo o núcleo de norma geral cuja competência da União deve ser preservada e respeitada. De igual modo, pode haver casos, hipoteticamente falando, em que a própria Lei n. 6.766/1979 extravasa do âmbito de uma norma geral, descendo a especificidades que deveriam ser reservadas aos Estados e Municípios, o que pode induzir à prevalência da legislação editada por estes.

A título de exemplo, o Supremo Tribunal Federal já havia referendado a iniciativa dos municípios disciplinarem a figura do que, à época, chamava-se de loteamento fechado, antes mesmo que o assunto fosse incorporado à Lei n. 6.766/1979 como loteamento de acesso controlado:

CONSTITUCIONAL. ORDEM URBANÍSTICA. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS. PODER NORMATIVO MUNICIPAL. Art. 30, VIII, E Art. 182, CAPUT , DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PLANO DIRETOR. DIRETRIZES BÁSICAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL. COMPREENSÃO. [...] 2. É legítima, sob o aspecto formal e material, a Lei Complementar Distrital 710/2005, que dispôs sobre uma forma diferenciada de ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, tratando da disciplina interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos mínimos a serem neles observados. A edição de leis dessa espécie, que visa, entre outras finalidades, inibir a consolidação de situações irregulares de ocupação do solo, está inserida na competência normativa conferida pela Constituição Federal aos Municípios e ao Distrito Federal, e nada impede que a matéria seja disciplinada em ato normativo separado do que disciplina o Plano Diretor. [...] (STF, RE 607.940 , Relator Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2015).

9.1.2. Incidência da Lei n. 6.766/1979 sob o aspecto funcional e espacial. A questão dos parcelamentos para fins não urbanos, fora da zona urbana ou congênere

Outro importante aspecto introdutório é relacionado ao âmbito funcional e espacial de incidência da Lei n. 6.766/1979 . A Lei não faz uma distinção clara entre os conceitos de “parcelamento do solo urbano”, “parcelamento do solo para fins urbanos” e “zonas urbanas” (ou congêneres), muito embora tampouco os trate como sinônimos.

A ementa da Lei n. 6.766/1979 diz que ela “Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras providências” (g.n.). O artigo 1º diz que “O parcelamento do solo para fins urbanos será regido por esta Lei” (g.n.) e o artigo 3º preceitua que “Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica , assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal” (g.n.).

Os dispositivos devem ser lidos de forma sistemática. A lei trata, segundo consta em sua ementa, do parcelamento do solo urbano. É determinante, para a definição do seu âmbito de incidência, os aspectos espaciais (solo urbano como sinônimo de zona urbana) e funcional (finalidade urbana, enquanto antônimo de rural). A Lei n. 6.766/1979 rege os parcelamentos do solo urbano (isto é, localizados em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica) com finalidade, igualmente, urbana.

Ressalva-se que a conjunção dos critérios espaciais e funcionais do parcelamento (feita no artigo da Lei n. 6.766/1979) não encerra, evidentemente, todas as alternativas possíveis. Pode-se cogitar, pelo menos, (i) o parcelamento de imóvel rural (assim definido pelo seu uso) localizado em zona urbana (ou congêneres), com finalidade urbana ou rural; (ii) o parcelamento de imóvel sem uso rural localizado fora da zona urbana (ou congêneres), com finalidade urbana; (iii) o parcelamento de imóvel rural (assim definido pelo seu uso) localizado na zona rural, com finalidade urbana ou rural.

A Lei n. 6.766/1979 (como qualquer outra norma positivada no ordenamento jurídico) não veda essas outras possibilidades. Recorde-se que a lei trata do parcelamento do solo urbano. A Lei n. 6.766/1979 limita sua aplicação, como regra geral , ao parcelamento para fins urbanos em zonas urbanas ou congêneres. Significa dizer que as demais alternativas não são proibidas e podem (ou melhor, devem) ser regulamentadas por atos normativos próprios. O parcelamento do solo rural para fins rurais, por exemplo, é disciplinado pela Lei n. 4.504/1964 ( Estatuto da Terra), que admite a possibilidade de “divisão” do imóvel rural desde que respeitada a dimensão mínima do “módulo rural” 6 . O parcelamento do solo rural para outros fins não rurais, por sua vez, é regulamentado pelo Decreto Federal n. 62.504/1968 .

O ponto que se quer chamar atenção e que tem suscitado controvérsia diz respeito ao parcelamento de imóvel rural 7 para fins urbanos. Essa previsão consta expressamente na própria Lei n. 6.766/1979 ; o artigo 53 estatui duas exigências específicas e bastante precisas, que é a aprovação municipal e a prévia anuência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA: “Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, do Órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação da Prefeitura municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, segundo as exigências da legislação pertinente”.

A opção do artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 em condicionar a possibilidade (jurídica) de parcelamento de imóvel rural para fins urbanos à aprovação municipal não se confunde, em absoluto, com a necessidade, defendida por alguns, de que o imóvel esteja previamente inserido na zona urbana (ou congênere). Fosse isso, o artigo 53 não teria qualquer utilidade, já que bastaria o intérprete recorrer ao disposto no artigo 3º.

A lei não contém palavras inúteis. O artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 não conflita com o artigo 3º, porque o artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 não faz qualquer ressalva quanto ao critério de qualificação do imóvel como rural (isso é, não faz distinção entre sua finalidade ou localização em zona rural). Assim, a melhor interpretação da norma é reconhecer que a finalidade do artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 visa, justamente, viabilizar o parcelamento para fins urbanos de imóveis localizados fora da zona urbana e congêneres (ou seja, em imóveis, por exclusão, tidos como situados em zonas rurais). Do contrário, insista-se, bastaria o comando contido no artigo 3º.

Para tanto (para viabilizar o parcelamento para fins urbanos de imóveis localizados fora da zona urbana e congêneres) e em substituição à exigência de localização do imóvel na zona urbana ou congênere contida no artigo 3º, o artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 exige, pelo menos, a aprovação da intenção de parcelar pelo município. E isso faz sentido: como o uso pretendido é urbano, é coerente dotar o Município de algum mecanismo de controle sobre projetos urbanísticos também fora do perímetro urbano, mormente em um contexto em que podem advir dúvidas quanto à competência do Município para exercer o controle do direito de edificar na zona rural 8 .

Em substituição, também complementar, à exigência de que o imóvel se situe em zona urbana ou congênere, o artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 exige a anuência do INCRA. A anuência do INCRA, evidentemente, não deve ser lida como uma mera formalidade, mas deve ter conteúdo material relevante. Não obstante, a Lei n. 6.766/1979 não é clara quanto ao mérito da análise que deve ser feita pelo INCRA nesse aspecto. A possibilidade que se mostra mais razoável é que a anuência do INCRA se preste a atestar a perda dos atributos que determinariam a qualificação do imóvel como rural. Nessa hipótese, porque o imóvel deixa de ser qualificado como rural pelo seu uso, afasta-se a aplicação do Estatuto da Terra e atrai-se a incidência da Lei n. 6.766/1979 , inclusive para os imóveis situados fora da zona urbana ou de expansão urbana do Município, excepcionando-se, pontualmente, a regra geral do artigo da Lei n. 6.766/1979 .

O assunto, reconhece-se, é complexo e controvertido. A regulamentação anterior do INCRA, veiculada na Instrução Normativa n. 17-B/1980, era mais clara nesse sentido. A Instrução Normativa n. 17-B/1980 previa regras distintas para parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado em zona urbana (item 2), para o parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da zona urbana (item 3) e para o parcelamento para fins agrícolas de imóvel rural localizado em zona rural (item 4).

No que tocava ao parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da zona urbana, a Instrução Normativa n. 17-B dizia que:

3.3 Os parcelamentos com vistas à formação de núcleos urbanos, ou à formação de sítios de recreio, ou à industrialização, somente poderão ser executados em área que: a) por suas características e situação, seja própria para a localização de serviços comunitários das áreas rurais circunvizinhas; b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estância hidromineral ou balneária; c) comprovadamente tenha perdido suas características produtivas, tornando antieconômico o seu aproveitamento.

Eram exatamente essas hipóteses que a anuência do INCRA visava atestar, a perda das características rurais ou a aptidão da área para desenvolvimento de outra vocação, não necessariamente rural, mas de interesse correlato.

Recentemente, o INCRA reviu seu posicionamento, passando a entender que é inviável, em qualquer caso, o parcelamento de imóvel situado fora da zona urbana ou congênere. A Instrução Normativa n. 17-B/1980 foi revogada pelo artigo 35 da Instrução Normativa n. 82/2015 (diploma normativo, aliás, que trata de assunto estranho, a atualização cadastral). Nos pareceres que se sucederam à edição da Instrução Normativa n. 82/2015, o posicionamento do INCRA foi esclarecido nos seguintes termos:

O item 3 da referida norma, que disciplinava o parcelamento, para fins urbanos, de imóvel localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana, foi suprimido dos atos normativos internos do INCRA tendo em vista a vedação deste tipo de parcelamento pelo ordenamento jurídico vigente, considerando a evolução legislativa ocorrida ao longo das últimas décadas, em especial após a instauração da nova ordem constitucional em 05 de outubro de 1988. Não há, portanto, lacuna normativa em relação a esta questão: a matéria contida no item 3 da Instrução 17-b/80 perdeu seu fundamento de validade, sendo descabida sua reprodução na IN 82/2015 (Nota Técnica INCRA/DF/DFC/nº 02/2016).

A rigor, o INCRA não aponta, na Nota Técnica INCRA/DF/DFC/nº 02/2016, qualquer dispositivo constitucional que vede o parcelamento do solo rural para fins urbanos, notadamente quando se confirma ou constata a perda das características rurais do imóvel. Nenhum dos diplomas normativos apontados pelo INCRA na fundamentação do parecer (leia-se a Constituição Federal, o Estatuto das Cidades, A Lei n. 11.952/2009 , a Lei n. 11.977/2009 ou a Lei n. 12.608/2012) veicula essa vedação. Bem por isso, a rigor, a conclusão da Nota Técnica INCRA/DF/DFC/nº 02/2016 é dissociada de sua fundamentação.

A supracitada posição do INCRA é contra legem , contra a dicção expressa do artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 . A conclusão a que se deve chegar é diametralmente contrária: com a revogação da Instrução Normativa INCRA n. 17-B/1980 pela n. 82/2015, o assunto apenas deixou de ser regulado internamente pelo INCRA, o que não se aproxima ou se assemelha à proibição do parcelamento naquelas circunstâncias, justamente por força da inexistência de norma legal nesse sentido (inciso II do artigo da Constituição Federal).

À margem da discussão quanto às normativas internas do INCRA, a jurisprudência parece ter-se inclinado pela impossibilidade do parcelamento do solo rural para fins urbanos, simplesmente ignorando ou tornando sem conteúdo concreto algum o disposto no artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 :

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. PARCELAMENTO DO SOLO. DESVIRTUAMENTO DO USO DE IMÓVEL RURAL. LEI 6.766/1979.

1. Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul com intuito de obrigar os recorridos a regularizarem loteamento urbano. O Tribunal de origem entendeu que, por não se tratar de zona urbana ou de expansão urbana, incabível a obrigação do promovente ao parcelamento e do Município à regularização do fracionamento de terra.

2. O parcelamento rural, regido pelo Decreto-lei 58/1937 , admite o fracionamento de imóveis para fins estritamente rurais somente se: a) …

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20 de Maio de 2024
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