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História do Registro de Imóveis

História do Registro de Imóveis

Capítulo 4. História da Publicidade Imobiliária no Brasil

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4.1. Periodização adotada

O critério proposto para a construção das linhas históricas de análise baseia-se na tradicional divisão do direito imobiliário alemão em “direito formal do registro” e “direito material do registro”.

Com efeito, aquilo que se entende por Direito Registral Imobiliário abrange normas de mais de uma natureza. Há normas de direito civil e outras procedimentais, ou administrativas, todas elas teleologicamente reunidas em um mesmo conjunto.

No entanto, por suas diferenças essenciais, não podem ser incluídas em uma mesma linha de desenvolvimento, sob pena de se sacrificar, de um lado ou de outro, contribuições importantes para a história da publicidade imobiliária no Brasil.

Desse modo, a exposição será feita de maneira a distinguir, de um lado, o procedimento, assim como os vários sistemas construídos para a registração, e, de outro, os efeitos do registro, que dizem respeito à matéria substantiva.

4.2. Um não antecedente da publicidade imobiliária no Brasil Independente: o Registro das Terras Possuídas ou “Registro do Vigário”

Pronunciando-se sobre o tema do “Registro do Vigário”, o agrarista Linhares de Lacerda 1 leciona que a expressão é destinada a uma modalidade de registro criada pela Lei de Terras – Lei 601, de 1850 –, segundo a qual todo possuidor ficava sujeito a declarar sua posse perante cada freguesia do Império.

“Registro do Vigário” é denominação popular e algo sarcástica. Tecnicamente, trata-se do Registro das Terras Possuídas, tal como é chamado pelo Regulamento da Lei 601.

O Regulamento da lei, Decreto 1.318, de 1854, fixou prazos para referidas declarações, determinando aos vigários das paróquias que se encarregassem de tomá-las, e, a partir delas, lavrassem registros. Os prazos iniciavam-se e encerravam-se em datas diferentes conforme a província do Império, pois quem fixava os termos iniciais eram os presidentes de cada uma delas. Assim, havia prazos sucessivos para a prestação das declarações, a saber, dois anos da data inicial, três anos da data inicial, ou três anos e seis meses da data inicial. Se perdido o prazo de um ano pagava-se multa; se perdido o de três anos, a multa era duplicada; e, se perdido o prazo de três anos e seis meses, a multa era quadruplicada.

As declarações seriam prestadas pelos possuidores ou pessoas em seu nome, ou, em sendo incapazes, por seus representantes legais.

Deveriam essas declarações conter o nome do possuidor, a freguesia de localização das terras, a extensão da posse e o nome e os limites do imóvel. A declaração deveria ser feita em duas vias, uma das quais ficaria arquivada com o registro, e outra seria devolvida ao possuidor anotada com o número de livro e folha em que fora registrado.

A realização desses registros incumbia aos vigários das paróquias. Uma vez que a religião católica era a oficial do Estado, os sacerdotes eram intimamente relacionados com o governo, razão por que receberam esta atribuição.

O registro era realizado uma só vez, não havia previsão de cancelamentos ou averbações, nem de transmissões ou onerações. Não se esperava qualquer dinamismo a partir da declaração. Uma vez preenchidos os livros, estes eram encerrados e remetidos para a formação do registro geral das terras possuídas 2 .

O Registro do Vigário não tinha valor como título de domínio, apenas consignando as declarações de posse. Por isso, nada valia como documento de domínio. Acolhia declarações de proprietários, mas também as prestadas por posseiros. Portanto, não se pode em nenhuma hipótese afirmar que acrescenta qualquer valor ao domínio, ou que o prova. Contudo, por vezes se faz confusão a esse respeito, dando-se a entender que o registro prova uma posse legítima, lastreada na propriedade, o que não é verdade.

Antes de mais nada, é importante que se diga: o Registro do Vigário nada tem que ver com o Registro de Imóveis. Seu conteúdo não diz nada sobre a situação jurídica dos imóveis, nem mesmo no precário nível da posse. Na verdade, o seu objeto não é a posse, mas sim declarações acerca da posse.

Ainda, não há na lei ou no decreto qualquer previsão no sentido de que caberia ao vigário fornecer algum tipo de certidão quanto ao conteúdo dos livros, ou mesmo de que devesse franquear os livros à consulta pública. O vigário age, em relação a esses livros, tão somente como um coletor de informações para o governo.

Ao desenvolver seu trabalho, praticava um levantamento, destinado tão somente a fornecer informações ao Poder Público; não havia a preocupação com se proporcionar um meio de, por si, gerar publicidade a negócios jurídicos praticados entre particulares, ou tornar os negócios mais seguros. Não tinha qualquer relação com o direito privado, nem gerava quaisquer efeitos nessa seara.

Observe-se que mesmo os procedimentos de legitimação previstos na Lei 601 não estão condicionados ao registro da declaração de posse, nem são por elas afetados. Não se concede nenhum tipo de preferência a quem declarou sua posse.

Como já relatava Teixeira de Freitas, o conteúdo consistia em mera descrição estatística, não demonstrando títulos legítimos ou encargos incidentes sobre os bens 3 .

Por isso, realizar a declaração não é um ônus, mas um dever jurídico: o possuidor declara para não pagar as multas previstas no artigo 95 do Regulamento, e não para obter alguma modificação benéfica em sua situação jurídica de possuidor.

Dessa maneira, é duvidoso até mesmo se é possível falar aqui em publicidade imobiliária de fato, não obstante após a passagem do tempo estes livros tenham sido disponibilizados aos interessados em arquivos públicos.

Mesmo como prova de posse, o conteúdo desses livros não é nem mesmo um meio privilegiado: seu valor é o mesmo de um testemunho interessado, já que a declaração foi feita pelo suposto possuidor.

Em 1975, o Supremo Tribunal Federal enfrentou a questão dos efeitos do registro das terras possuídas, no Recurso Extraordinário 80.416 , de Goiás, em sede de ação demarcatória. Em primeiro grau o processo havia sido extinto sem julgamento de mérito, por carência de ação, e, em segundo grau, o pedido fora julgado improcedente. O fundamento era o mesmo, contudo: a ausência de prova da propriedade, já que os títulos apresentados consistiam tão somente em declarações lançadas no “Registro do Vigário”. Em seu voto, o relator, Ministro Cunha Peixoto afirmou que este registro não tinha finalidades puramente estatísticas, mas sim um papel de “consolidação das posses que, bem ou mal, foram tomadas em terras às províncias”. Com isso, encaminhava o recorrente à via da usucapião – admitida pelo STF iterativamente para as posses de mais de quarenta anos anteriores ao Código Civil de 1916 – servindo seus documentos não como títulos, nem como prova da propriedade, mas como meio de prova de posse. Com isso, o recurso nem mesmo foi conhecido, por unanimidade.

Assim, quando muito, pode-se admitir que o vigário exercia uma atividade semelhante à notarial 4 , autenticando o recebimento de uma declaração. Tratava-se de um simulacro imperfeito, contudo, dado que não tinha o vigário fé pública.

Em suma o “Registro do Vigário” não deve ser considerado um antepassado nem mesmo remoto do registro de imóveis brasileiro, nem como um antecedente da publicidade imobiliária. As solenidades medievais de traditio simbólicas perante testemunhas estão mais próximas da publicidade imobiliária e do registro de imóveis do que esta instituição.

4.3. Fases da publicidade imobiliária no Brasil quanto ao aspecto material

4.3.1. Período anterior à Lei Orçamentária de 1843, regulamentada pelo Decreto 482, de 1846

Até 1846 não havia no Brasil qualquer meio de publicidade imobiliária que produzisse efeitos jurídicos, quer quanto à constituição dos direitos reais e transmissão da propriedade, quer quanto a seus efeitos em relação a terceiros.

Com efeito, no direito anterior à codificação civil, materializado nas Ordenações Filipinas e na legislação extravagante, o domínio se transmitia com a tradição do bem. Isto é reproduzido no artigo 908 da Consolidação das Leis Civis 5 : Art. 908 – Para aquisição do domínio não basta simplesmente o titulo, mas deve acceder a tradição; e sem esta só se tem direito a acções pessoaes.

Assim, o Brasil mantinha-se fiel à doutrina do titulus e modus da Escola do Usus Modernus Pandectarum, pela qual a traditio era necessária para que o adquirente se tornasse titular das ações reais, e, por conseguinte, dos direitos reais em si mesmos. Diante das próprias limitações do instituto e do princípio enunciado por Ulpiano (Digesto 50.14.54) de que ninguém transfere mais direitos do que possui – Nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse haberet – a traditio feita pelo verdadeiro titular transmitia o domínio; já a realizada a non domino apenas servia como justo título para a usucapião.

Nisso mantinha-se o costume peninsular, já que, como já se viu, a tradição – à moda visigótica, ou à moda romana – era o meio de aquisição da propriedade na Península Ibérica desde a Alta Idade Média.

Pela tradição, o titular do domínio de um bem o transferia a alguém, renunciando a toda posse sobre a coisa. Recaía o direito, portanto, sempre sobre coisas corpóreas, e tratando-se de tradição de direitos – e não de coisas – adotava-se o termo “quase tradição”. Para Trigo de Loureiro, que demonstrava simpatia pela doutrina jusnaturalista do consensualismo, se tratada racionalmente a questão da transmissão do domínio, dever-se-ia reconhecer que basta à transferência uma palavra das partes, ou mesmo nem isso: bastaria qualquer outro ato externo que significasse esta vontade de transferir por parte de seu titular. Porém, na experiência do Direito Romano sempre se exigiu, para a transmissão, algum ato externo, e no Direito Romano Justinianeu, em especial, um ato material de tradição. Assim, este ato externo mostrava-se como uma necessidade inafastável, que deveria acompanhava o justo título. Por conta da influência romana, o mesmo teria ocorrido no Direito Português, e, por conseguinte, no Direito Brasileiro, tal como consta do Título 7 do Livro 4 das Ordenações Filipinas e do Alvará de 4 de setembro de 1810 6 .

O Título 7 do Livro 4 das Ordenações, seguindo disposições semelhantes que já constavam das ordenações anteriores, trata do clássico problema em matéria de transmissão da propriedade consistente na venda do mesmo bem a duas pessoas diferentes – ou “desvairadas pessoas”, na dicção das Ordenações. Estabelece o Título 7 que se o proprietário de alguma coisa de qualquer natureza – as Ordenações não distinguem móveis e imóveis – a vender a pessoas diferentes, adquirirá a propriedade aquela que, em primeiro lugar, “houver a entrega della”, ou seja, recebê-la pela tradição, desde que tenha pago o valor do preço. Ainda, se o proprietário vendesse a coisa a alguém, recebesse o preço, mas não a entregasse, e a vendesse posteriormente a outra pessoa, recebesse o preço, e a entregasse, caberia ao primeiro comprador tão somente demandar do vendedor a restituição do preço e “seu interesse” (a saber, os juros), ou seja, teria meramente direito pessoal. Não tem, contudo, qualquer direito sobre a coisa propriamente dita. Tem-se, aí, a separação relativa entre os planos obrigacional e real. A venda é válida e obriga o vendedor; mas, por si só, não produz efeitos reais, que depende do modo de aquisição.

O Alvará de 04 de setembro de 1810 reforçou a separação entre os dois planos ao revogar uma regra contida no título 5, § 2º, do Livro 4. Este parágrafo tratava das vendas a prazo, em que a tradição da coisa já fora feita mesmo antes do pagamento do preço. Segundo a regra então vigente, havendo o inadimplemento, poderia o vendedor cobrar o preço ou reclamar a coisa do comprador ou de qualquer outra pessoa em cujo poder se achasse. O Alvará revogou a regra, determinando que, em caso de venda a prazo – e na qual somente se tenha pactuado a concessão do prazo, e não uma condição, por exemplo – somente restassem ao vendedor ações pessoais para exigir o pagamento do preço. Nesse sentido, o Alvará distinguia as ações ex empto e ex vendito da ação reivindicatória, sendo as primeiras pessoais, e a última real. Ficava, assim, ainda mais claro o papel da tradição como modo de aquisição.

Coelho da Rocha dá conta de que a posse e a propriedade das coisas eram transmitidas por meio de fatos materiais de apreensão, por meio dos quais compreendia-se que o adquirente se tornara legitimado a dispor daquilo que recebeu. Esta apreensão não necessariamente se revelava em um ato físico, e poderia se dar por mais de um meio, por exemplo, naturaliter, ou seja, pela entrega efetiva, a qual, em se tratando de bens imóveis, se representava pelo cultivo, pela demarcação, ou ainda pela ocupação da área, mediante entrada em seu recinto com a intenção de tomar posse; symbolice, ou seja, pela entrega de chaves pelo alienante e sua aceitação pelo adquirente; longa manu, ou seja, pela exibição da coisa pelo alienante com a intenção de transmitir, e a visão dela pelo adquirente, com a intenção de receber; brevi manu, na situação em que o antigo possuidor declarava ao novo possuidor – que já tinha a coisa sob seu poder – que lhe transmitia a posse; e, finalmente, ficta, situação em que o possuidor antigo – que ainda tinha a coisa sob seu poder material, mas que agora o fazia em nome do novo titular – declarava que transmitia ao adquirente a coisa. Esta declaração poderia ser expressa, como no constituto possessório – também conhecido como cláusula constituti –, ou poderia até mesmo ser presumida, nas situações em que o antigo titular passava a ser arrendatário da coisa 7 . Assim, o domínio se transmitia independentemente da entrega real da coisa quando a alienação era contratada por instrumento público (ou nas hipóteses em que a lei admitia o instrumento particular) e o alienante fazia consignar que renunciava e transmitia ao adquirente o domínio e a posse que sobre a coisa tinha 8 .

Tenha-se em mente, contudo, que a tradição ficta e a simbólica não deixavam de ser tradição, razão por que não se podia afirmar que no Brasil, em qualquer época, o mero contrato tenha tido força translativa de direitos reais.

A aquisição da propriedade se dava pela conjugação de título e modo de aquisição, e isto se manteve ao longo de toda a história do Direito Brasileiro.

Contudo, em grande parte do país a maneira mais comum de detenção da terra era a mera posse, sem propriedade. Afrânio de Carvalho 9 , contextualizando a história da publicidade imobiliária no Brasil, afirma que o nascimento do registro de imóveis no país dependia de que o seu território estivesse povoado de forma tão intensa que se tornasse necessário o conhecimento da extensão e da titularidade de cada gleba de terra, a fim de se proteger a propriedade e o crédito oriundo de um bem que, em si, representava valor de mercado. Por isso, por longa data predominou no país a mera posse da terra. Esta foi legitimada oficialmente pela Lei 601, de 1850, e seu Regulamento 1.318, de 1854, mas toda a documentação resultante desta tentativa de regularização era extremamente desordenada. Isto tornava complexa e insegura a atividade de se buscar a titularidade verdadeira de um dado imóvel, que dependia de um levantamento da cadeia filiatória do imóvel mediante o encadeamento dos proprietários, título a título. O problema era agravado pela dispersão e falta de centralização dos dados sobre cada imóvel, e pela existência de hipotecas ocultas e gerais, abrangendo bens presentes e futuros de certas pessoas arroladas pela lei.

Se a traditio tinha a aptidão de transmitir a propriedade somente se o alienante fosse o proprietário do bem, adquiriam máxima importância os demais modos de aquisição da propriedade, já que, em algum momento do passado, deveria ter ocorrido alguma aquisição originária que tivesse dado início a uma cadeia filiatória legítima. Até a Lei de Terras de 1850, o meio legítimo de aquisição originária da propriedade por um particular era a obtenção de uma concessão de terras feita pela Coroa pelo instituto da sesmaria, o qual atribuía domínio pleno ao concessionário após o preenchimento de algumas condições. A Lei de Terras de 1850 autorizou a revalidação da concessão de sesmarias que não houvessem preenchidos certos requisitos exigidos pela legislação anterior para a aquisição plena da propriedade, e a legitimação de posses mansas e pacíficas, mediante a realização de um procedimento de medição e demarcação 10 .

Assim, a aquisição da propriedade acabava por depender não apenas do titulus e do modus, como também da legitimidade do alienante para alienar, o que pressupunha que ele, ou aquele de quem havia adquirido a propriedade do bem, ou ainda algum anterior titular, o tivesse recebido em sesmaria, o tivesse adquirido por ocupação 11 antes da Lei de Terras de 1850, ou por usucapião quando tal era cabível 12 , ou, após a Lei de Terras, o tivesse comprado do Estado.

4.3.2. O período compreendido entre a Lei Orçamentária 317, de 1843, regulamentada pelo Decreto 482, de 1846, e a Lei 1.237 de 1864 e o regulamento do Decreto 3.453, de 1865

Assim como em Portugal e na Espanha, a publicidade imobiliária, no Brasil, não teve o início de seu desenvolvimento baseado na publicidade da propriedade em si, mas sim na da hipoteca. A hipoteca foi o grande instituto do direito civil oitocentista, marcadamente pelas necessidades de garantia da circulação do crédito. Até a edição da Lei 1.237, de 1864, as transmissões de direitos reais sobre imóveis continuaram a ser feitas pelo contrato seguido de tradição, sem qualquer publicidade.

Era o propósito do registro tornar público o estado da fortuna dos cidadãos quanto à situação jurídica de seus bens imóveis, de maneira a reprimir fraudes que poderiam afligir terceiros e prestigiar a boa-fé. Com isso, pretendia-se criar mecanismos mais eficazes de satisfação dos credores, por meio da obtenção, na excussão do bem, do valor que lhes era devido. Estas melhorias dependiam da existência de um bom sistema hipotecário, instituição que já vinha sendo criada, nesta altura, em muitos países europeus. Sem o arranjo jurídico e institucional que representa um sistema hipotecário – isto é, a conjugação de regras claras e meios eficientes e seguros de publicidade – as hipotecas não seriam eficazes nem poderiam gerar efeitos contra terceiros 13 .

Entretanto, se, por um lado, se pode dizer que havia no século XIX um clamor generalizado por sistemas dessa natureza, por outro se deve reconhecer que não era unânime o sentimento acerca das vantagens da disseminação das hipotecas no país. Em monografia sobre a propriedade, José de Alencar bradava contra o instituto da hipoteca, a qual considerava mecanismo pelo qual se operavam grandes injustiças 14 . Para o romancista, a hipoteca legal fora criada com os mais nobres intuitos, ou seja, a proteção dos bens das mulheres e dos órfãos. Mas o instituto, insinuando-se na legislação, espraiou-se em outros recintos, passando a abranger os bens do Estado, das vítimas de crimes, coerdeiros e das corporações de mão-morta. A forma que se deu à hipoteca legal acabou por atrair grandes críticas, uma vez que, por seu próprio mecanismo, gerava injustiças contra outros credores legítimos, ainda que estes fossem protegidos por outras hipotecas convencionais 15 .

Cinquenta anos antes da publicação da monografia de José de Alencar, um primeiro projeto, com singelos seis artigos, foi apresentado, em 03 de julho de 1830, pelo deputado Ernesto Pereira França. Propunha a criação de “livros das hipotecas” por todo o Império, nos quais seriam lançadas tão somente as hipotecas. Caberia ao “primeiro tabelião do lugar” assumir a função concomitante de registrador de hipotecas. As hipotecas constituídas após a publicação da lei e não lançadas no livro seriam “nullas”, assim como as anteriores que não o fossem no prazo de dois anos 16 .

Outro projeto foi elaborado pelo deputado João Manuel Pereira da Silva, o qual o defendeu perante a Comissão de Justiça Civil no dia 18 de março de 1843. Afirmava o deputado que era absolutamente necessária a adoção de uma lei que estabelecesse regras claras e invariáveis para a constituição e o funcionamento das hipotecas, de maneira a se assegurar a propriedade individual e coibir abusos. O deputado apresentou o projeto em 1º de abril de 1843, mas este foi esquecido, não tendo servido nem mesmo de base para a elaboração de projetos posteriores 17 .

A despeito disso, em 21 de outubro de 1843 foi editada a Lei Orçamentária 317, a qual continha em seu artigo 35 uma única disposição criando um “registro geral de hipotecas, nos lugares e pelo modo que o Governo estabelecer nos seus regulamentos”.

Observe-se que o dispositivo não determina propriamente a criação de um sistema hipotecário, ou de uma lei hipotecária. Na verdade, não apenas determina, mas cria um registro hipotecário, atribuindo ao Governo toda a sua regulamentação.

Por aviso de 27 de março de 1844, a Seção de Justiça do Conselho de Estado foi encarregada de organizar esse regulamento. Em seu parecer, datado de 09 de dezembro do mesmo ano, a Comissão, integrada por Honório Hermeto Carneiro Leão, pelo Visconde de Monte Alegre e pelo Bispo de Anemúria, advertia, preliminarmente, sobre a conveniência de se realizar uma reforma completa do sistema hipotecário, e não apenas estabelecer um registro hipotecário. Todavia, uma vez que a Lei 317 já havia criado o registro, apenas atribuindo ao Governo a missão de regulamentá-lo, entendiam que apenas lhes cabia dar execução à ordem. Reconheciam, contudo, que o projeto de regulamento era apenas um ensaio, e que, fatalmente, estaria repleto de imperfeições, o que seria agravado por ser a matéria “complicadíssima” e por faltar aos membros da Seção meios, tempo e conhecimentos necessários para seu estudo. O modelo mais facilmente accessível – o Código Civil Francês – não era guia seguro, já que mesmo os juristas franceses nesta altura o criticavam neste ponto, clamando por reformas. Assim, tomando como missão do Governo, neste momento, tão somente o estabelecimento dos lugares e modo de instalação dos registros de hipotecas, focam o projeto e o parecer nestes temas. Trata, por exemplo, da conveniência de que haja um registrador de hipotecas por comarca – e não um por município, ou um por província – e de que o registrador seja formado em direito e possa oferecer garantia de que tem meios de responder pelos prejuízos eventualmente causados por ele. O parecer ainda cuida de dois pontos importantes: esclarece que a Seção optou por manter a validade das hipotecas legais dos menores órfãos e das mulheres casadas sob regime dotal independentemente de registro, para proteção destas pessoas; e afirma categoricamente que cabia ao registrador “uma tal ou qual jurisdicção ou autoridade”, destinada à deliberação “sobre a validade dos títulos com os quais se lhe requer o registro de hypothecas, ou de sua baixa e extincção” 18 .

Recebido o parecer, o Imperador determinou, em 07 de junho de 1845, que fosse ouvido o Conselho de Estado. Em 25 de setembro de 1845, o Conselho de Estado encaminhou um texto com emendas ao projeto, consolidadas em um substitutivo 19 . Curiosamente, das várias críticas formuladas pelo Conselho de Estado, nenhuma delas dizia respeito ao ponto que ensejaria mais críticas nos anos seguintes: a ausência no regulamento do registro das transmissões.

O regulamento foi editado pelo Decreto 482 em 14 de novembro de 1846, adotando, como base, o texto proposto pela Seção de Justiça, incorporando algumas sugestões do Conselho de Estado, e acrescentando alguns elementos novos.

A legislação brasileira somente exigia a inscrição das hipotecas convencionais, não o fazendo quanto às legais e às judiciais, o que seria muito proveitoso 20 . Com isso, o artigo 35 da Lei Orçamentária 317, de 21 de outubro de 1843, regulamentado pelo Decreto 482, de 14 de novembro de 1846, acabou introduzindo muito acanhadamente o registro de hipotecas no Brasil 21 .

A despeito disso, o sistema de 1843 constitui efetivamente publicidade imobiliária. Mais do que sintomas de publicidade, a publicidade gerada era qualificada, e produtora de efeitos jurídicos. Tem-se em 1843, portanto, a primeira manifestação do fenômeno do registro imobiliário no Brasil.

Com efeito, a …

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18 de Julho de 2024
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