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A Política do Enquadro

A Política do Enquadro

Capítulo 4. O Gerencialismo Militar

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Em uma sociedade vivida, em muitos aspectos, a partir da radicalização da alteridade entre policiais e ladrões, o enquadro permite que a polícia balize diferentes modos de operação orientados pela representação da existência conflituosa e potencialmente brutal entre as ordens estatal e “do crime”.

Policiais militares de diferentes postos e graduações 1 frisam que nas academias todos são ensinados que as “abordagens” são uma oportunidade para detectar crimes ou fazer um amigo. A orientação pretende estimular uma postura cordial por parte dos policiais, frisando a importância de sua proximidade com os cidadãos. Por outro lado, muitos policiais rejeitam esse tipo de instrução por considerá-la utópica, descolada da “realidade nas ruas”, em que seria impossível ao policial “abordar” com afabilidade, isso o exporia a riscos excessivos, pois na sociedade não há apenas “amigos” mas também “inimigos” da polícia.

Cercada ou de amigos ou de inimigos, a PMESP tem dificuldades com as zonas cinzentas. Em diversas ocasiões e localidades, policiais de alta e baixa patente me atestaram espontaneamente que “a PM já sabe abordar o cidadão de bem e o bandido, mas ainda temos dificuldade com o cidadão folgado”. O sujeito que manifestamente recusa o seu “envolvimento com o crime”, por não ser flagrado com conduta criminosa e não “ter passagem” pelo sistema prisional, mas, ao mesmo tempo, resiste à ação policial, por considerá-la impertinente ou inadequada, alimenta dúvidas quanto ao seu lado na “guerra contra o crime” e gera desconforto para os soldados da ordem estatal.

No capítulo anterior, busquei reconstruir aspetos pertinentes à composição do atual sentido da ação organizada da Polícia Militar a partir da dinâmica das demandas colocadas ao policiamento ostensivo, isto é, a partir das representações da ordem urbana constituídas a partir de “fora” da instituição policial, enfatizando demandas elaboradas por outros atores que não os próprios policiais militares. 2

O intuito agora é conceber de que maneira diferentes atores dentro da PMESP divergiram e convergiram 1) para a própria transformação dos arranjos institucionais ao elencar estratégias, táticas e alvos específicos que impactaram na construção de determinadas concepções a respeito do papel da polícia militar e da autoimagem dos policiais militares; e 2) para a conformação do significado de enfrentamento da violência urbana, função expressamente assumida pela PM na Nova República. Esses dois pontos são fundamentais para explicar das transformações quantitativas e qualitativas no uso dos enquadros.

Parto da constatação de que, ao longo da redemocratização, quando a segurança pública ganhou destaque no debate eleitoral, os esforços de reforma policial empreendidos na PMESP se materializaram a partir de dois tipos de estratégias aparentemente contraditórias, mas complementares, estratégias preventivas e de segregação punitiva. As primeiras buscam adaptar-se às limitações do Estado no contexto pós-fordista, investindo na corresponsabilização societária e na redefinição dos indicadores de sucesso para o controle do crime através de processos pautados no ethos empresarial, enquanto as segundas exaltaram a existência de uma situação excepcional de “guerra contra o crime”, a que o Estado deveria atuar de maneira altamente punitiva e intransigente com o objetivo de extirpar o crime e reafirmar a sua autoridade.

O crescimento do número de enquadros que se verificou ao longo dos últimos vinte anos se deve à combinação desses dois tipos de estratégia, que, apesar de prescreverem e acioná-los de maneiras diferentes, concorrem para a intensificação do seu uso. Isso porque essa combinação e deu através de uma convergência em torno de táticas situacionais de policiamento em que o enquadro desponta como elemento-chave. Ao mesmo tempo, a ambivalência dessas estratégias fez com que os enquadros assumissem uma representação também ambivalente: na maioria dos casos, tratar-se-á de uma ação protocolar que se consuma apenas para o registro de produtividade, ou seu extremo oposto, uma ação mobilizada a partir de um forte senso de dever em que o policial patrulha com a convicção de que vai se deparar com bandidos que precisam ser contidos, moralizados, enquadrados.

Para tornar mais claro o meu ponto, é possível fazer uma separação analítica entre a dimensão qualitativa e a dimensão quantitativa da transformação do uso dos enquadros, ainda que se deva lembrar de que essas dimensões são mutuamente determinadas e determinantes. Pode-se dizer que a posição de destaque assumida pelos enquadros no repertório de práticas policiais acionadas por diferentes estratégias (adaptativas e punitivas) explica o seu aumento quantitativo. Já a sua transformação qualitativa é mais bem explicada quando dissecadas as relações entre Estado e sociedade civil enredadas por processos mais amplos de socialização e disputa política. Na prática, as relações entre polícia e sociedade serão causa e consequência de diferentes estratégias de gestão do crime, e vice-versa, de modo que as dimensões quantitativa e qualitativa do uso dos enquadros estão intrinsecamente atreladas. 3 Meu principal argumento neste capítulo será que, ao longo da reestruturação da PMESP promovida por Covas, o corporativismo impôs limites claros à universalização de procedimentos e que o insulamento burocrático limitou fortemente participação social sem que fosse capaz de extinguir práticas clientelísticas.

Explico. O corporativismo, fundado na criação de cláusulas gerais de regulação que viabilizam o exercício de poder discricionário hierarquicamente distribuído, pôs barreiras à universalização de procedimentos, isto é, a padronização de atividades e fluxos de trabalho. Isso fez com que os enquadros contassem com uma procedimentalização peculiar, capaz de passar maior segurança ao agente policial, mas também de preservar cláusulas de exceção amplas que garantem altas doses de subjetivismo na escolha dos suspeitos e na condução do policiamento de maneira geral.

Além disso, embora a participação social ter recebido incentivo através da criação de mecanismos participativos e propostas de controle democrático, houve um fortalecimento do insulamento burocrático, a criação de espaços deliberativos restritos a um corpo técnico pretensamente impenetráveis às demandas atécnicas ou políticas. Desse modo, mesmo as estratégias de parcerias preventivas, como os Conselhos Comunitários de Segurança (CONSEG), e o policiamento comunitário fossem cada vez mais reduzidas à sua dimensão produtivista, fazendo com que a relação com a sociedade civil não fosse muito mais que uma oportunidade para o recebimento de demandas e prestação de contas com o intuito de fortalecer a imagem institucional.

Considerando as limitações da universalização de procedimentos, o insulamento burocrático não foi suficiente para impedir que a filtragem das demandas societárias estivesse a salvo do clientelismo, apenas tornou esse o processo mais exclusivista, uma vez que a diminuição do espaço de interlocução promovida pelo insulamento burocrático é mais permeável por agentes com maior poder político ou econômico, já que esse insulamento costuma se pautar em uma técnica adquirida a partir do saber escolarizado cujo acesso é restrito no país.

Assim, no que diz respeito às estratégias adaptativas, todo esse arranjo institucional da política do enquadro contribuiu para transformar a “abordagem de suspeitos” em um número preenchido no formulário policial e apresentado como atestado de produtividade ao fim do mês nas reuniões de análise crítica (RAC) e nas reuniões dos CONSEG.

Com o tempo, essa transformação do enquadro em medida de produtividade se tornou um incentivo à prática massiva de enquadros de acentuado veio securitário, isto é, de acordo com a distribuição normal de crimes. Do mesmo modo, estratégias de segregação punitiva (de que as forças táticas são expressão inequívoca) se mostraram interessantes às aspirações produtivistas adotadas pela alta administração. Por não receberem chamados diretos e serem direcionadas a ocorrências de alto risco, tropas especiais como as forças táticas tendem a se envolver mais em casos com prisões ou apreensões, o que leva à valorização, entre as tropas, do seu modo de operar.

Para explicar como foram elaboradas e de que maneira se desenvolveram internamente essas diferentes estratégias de controle do crime e da desordem, parto do ponto de vista de que essas representações da ordem – ora a partir da violência urbana, ora da guerra contra o crime – são expressões ideológicas do conflito social em São Paulo, tomando-as como mediações necessárias à interpretação das dinâmicas internas à prática profissional dos policiais militares.

A noção de violência urbana, desde a sua emergência, aparece associada à crise de elementos como a ideologia do trabalho e a ideia de Segurança Nacional que sustentavam a representação dominante da ordem antes e durante a Ditadura de 64. Em consequência, o rebentar da noção de violência urbana encerra um período de crise do militarismo e de rearticulação entre as forças civis dirigentes e os setores militares simpáticos à direção civil do aparelho estatal.

É interessante pensar que o surgimento de uma representação da ordem pautada na noção de guerra contra o crime, deu-se no seio de uma direção civil que se instalou ao fim da transição democrática.

4.1. Violência urbana e crise do militarismo

A representação da ordem a partir da noção de violência urbana emergiu de maneira articulada à crítica ao governo militar e, a despeito das tentativas de sua apropriação pelos dirigentes militares, a constatação de que o crime passava a fazer parte do cotidiano da cidade concorreu para uma crise do militarismo, uma vez que desafiou a capacidade de pacificação social dos militares e a própria orientação correcional-disciplinar da política criminal oficial da Ditadura.

Na transição democrática, um período de intensas disputas e de fortalecimento da representatividade política das classes trabalhadoras, a noção de violência urbana foi altamente contendida nos campos teórico e político havendo, inclusive, quem propusesse a sua conexão com a desigualdade social e o autoritarismo, quer dizer, quem a reivindicasse a partir de uma perspectiva antiburguesa.

Embora tenha havido disputas narrativas acerca da violência urbana, com o passar dos anos, a acusação social imanente à noção amalgamou-se à demanda por eficiência no controle do crime, formulação proposta pelas organizações da oposição política que obtiveram êxito eleitoral nos anos 1980 e 1990, em especial, PMDB e PSDB, os principais partidos burgueses do país à época. 4

Sabe-se que a transição democrática compreendeu um período de reorganização das diferentes frações burguesas em um contexto de crise do governo militar, que era pressionado, de um lado, pela resistência de grupos conservadores à abertura e pela escalada do terrorismo da extrema-direita e, por outro, pelas demandas de abertura e participação política do bloco de oposição.

As décadas de 1980 e 1990 foram um período de intensa reacomodação de forças políticas e estudar as disputas políticas do período é fundamental para compreender o sentido da ação política que deu gênese às reformas policiais em São Paulo. Nesse sentido, tão importante quanto conhecer o viés econômico da Ditadura, regime que beneficiou largamente os setores burgueses ligados ao mercado financeiro e à grande indústria, é saber que internamente ao bloco burguês liderado por esses setores havia fissuras que foram expostas ao longo de um intenso processo reorganizativo da política nacional.

Diante do salto organizativo e poder mobilizador da classe trabalhadora, representado pelo vigor do novo sindicalismo e a proeminência política do PDT e do PT, um heterogêneo bloco burguês se manteve unido, mas sob uma evidente hegemonia conservadora, muito sensível às demandas do empresariado rural e dos militares. Esses eram altamente resistentes ao nome de Mário Covas e ao PSDB, de maneira geral, um partido ainda muito malvisto pelas elites mais tradicionais em razão de sua relativa aproximação com o sindicalismo e suas aspirações de reforma estatal, consideradas ameaças aos seus privilégios. 5

Depois de anos de instabilidade, uma nova política econômica, soldada pelo Plano Real, sedimentou as alianças internas ao bloco burguês, cuja expressão eleitoral foi a aliança entre PFL e PSDB. Isso garantiu uma estabilidade que as classes dirigentes não experimentavam desde a distensão. 6

Não coincidentemente, em São Paulo, Mário Covas foi eleito governador do estado em 1995. Isso representa o momento em que os elementos mais progressistas do empresariado paulista angariaram maior poder interno ao bloco burguês e encaminharam suas aspirações reformistas contempladas pela plataforma eleitoral de Covas. Por outro lado, as relações com os militares prosseguiam tensas, o que não deve gerar surpresas considerando que as suas prerrogativas permaneciam ameaçadas pelas posições dos tucanos.

Os membros reformistas do empresariado eram, em geral, parte do pequeno e médio empresariado urbano, que pouco ou nada se beneficiavam das trocas de favores que marcavam as relações com o Estado ao longo da Ditadura. Esses atores tinham muito claras para si suas demandas de aumento da eficiência policial, por exemplo, por atribuírem ao policiamento a responsabilidade direta pela ocorrência de crimes e as perdas deles decorrentes. Não à toa, esses foram os principais agentes do bloco burguês a exercer constante pressão por melhorias no policiamento. Evidentemente, essas tarefas envolveram a busca de convergências com membros da própria organização policial e das forças armadas.

Uma forma interessante de compreender como as demandas societárias por segurança e transformação do aparelho repressivo foram conduzidas internamente é a partir de uma divisão (um tanto simples, mas de considerável potencial heurístico) entre as duas correntes ideológicas que disputam a formulação política interna da PMESP: o militarismo e o civilismo.

Essas correntes ideológicas balizarão a análise a ser desenvolvida a seguir. Nela, trato das disputas políticas internas à organização policial militar paulista desde a redemocratização até hoje para que, em seguida, seja possível compreender de que maneira a política do enquadro se processou internamente.

4.1.1. Militarismo e civilismo na PMESP

A PMESP possui um caráter híbrido que conjuga as funções tipicamente policiais de manutenção da ordem urbana e funções tipicamente militares de garantia da ordem social. A primeira deve ser compreendida como o funcionamento ordenado do cotidiano da cidade; a segunda se refere às bases nucleares de um determinado sistema político-social, como o sistema de classes, na sociedade burguesa. 7

As repercussões desse hibridismo para execução de uma prática policial de rotina como o enquadro se mostraram essenciais para a explicar a sua transformação nos últimos anos. Desde as suas origens mais remotas, o hibridismo da PM contrapõe, de um lado, uma corrente ideológica civilista e, de outro, uma militarista.

A corrente civilista idealiza uma concepção de policiamento pautado no tratamento respeitoso com a população e na qualificação profissional, instigando o policial à identificação com o público e, com isso, aproximando-o da figura de um prestador de serviços cuja legitimidade está na qualidade do atendimento das demandas da população-cliente. Já a corrente militarista busca negar a identificação com o público a fim de situar o agente policial acima dos conflitos sociais, em uma posição de árbitro imparcial que se legitima pelo sucesso na missão de garantia da ordem através do exercício despersonalizado da força.

Heloisa Fernandes explica a origem histórica dessas tendências na Primeira República a partir do convívio de duas diferentes forças para a realização da mesma tarefa de preservação da ordem em São Paulo. A Força Pública (que futuramente daria origem à PM) teve estrutura militarizada e desde os seus primórdios era utilizada em missões militares e policiais, tendo desenvolvido uma ideologia militarista sobre o policiamento a partir da sua oposição e diferenciação em relação à Guarda Cívica, uma espécie de elite policial que servia à garantia da segurança em eventos festivos e espaços de entretenimento da elite paulistana.

Com a extinção da Guarda Cívica, essas correntes ideológicas tornar-se-iam correntes internas à Força Pública para a conformação das concepções hegemônicas sobre como deve ser e funcionar o policiamento ostensivo. Ao longo dos anos seguintes, enquanto a Guarda Civil e a Polícia Civil …

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24 de Abril de 2024
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