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Curso de Direito Imobiliário Brasileiro

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Capítulo 9. Parcelamento do Solo Urbano

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Pedro Niebuhr

9.1. Tempo e lugar da Lei n. 6.766/1979

9.1.1. Fundamento constitucional e antecedentes normativos

O parcelamento do solo urbano é disciplinado, em âmbito nacional, pela Lei Federal n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. A Lei n. 6.766/1979 foi editada sob a égide da Emenda Constitucional n. 1/69 (que substituiu o texto da Constituição Federal de 1967). A Emenda Constitucional n. 1/69 não dispunha, expressamente, sobre a competência da União para editar normas gerais sobre Direito Urbanístico como faz a atual Constituição Federal 1 . Não obstante a ausência de previsão de competência legislativa expressa na Constituição então vigente, a edição de uma lei nacional sobre parcelamento do solo atendia a um clamor pela regulamentação do controle municipal nessa seara, pela proteção dos interesses dos adquirentes dos lotes e pela regularização dos loteamentos irregulares então implantados. Provavelmente mais por uma questão pragmática, portanto, a discussão sobre a constitucionalidade formal da Lei n. 6.766/1979 não foi óbice para sua ampla aceitação, inclusive pelos demais entes federados, a quem a própria legislação reservou, na forma prevista logo no parágrafo único do artigo , a competência para “estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta Lei às peculiaridades regionais e locais” 2 .

A Lei n. 6.766/1979 derivou do Projeto de Lei do Senado n. 18/1977, de autoria do Senador Otto Lehmann; daí sua referência, por muitos, como Lei Lehmann. A Lei n. 6.766/1979 substituiu o Decreto-lei n. 58/1937, que tratava do loteamento e da venda de terrenos para pagamento em prestações. Segundo resgata Talden Farias, o Decreto-lei n. 58/1937 “tinha um enfoque muito mais contratual e registral, atendo-se pouco à discussão urbanística” 3 .

Na década de 1930, lembra Gisela Cunha Viana Leonelli, viu-se um aumento expressivo da população urbana; os loteamentos se proliferaram, na mesma época em que se institucionalizava o urbanismo e o planejamento urbano no país 4 . O Decreto-lei n. 58/1937 foi editado, portanto, nesse contexto, em um momento embrionário da implantação de projetos urbanísticos de parcelamento do solo urbano. Justificou-se, então, a necessidade de um regulamento específico para tratar do parcelamento do solo urbano a partir da avaliação de que a legislação civil então vigente parecia não endereçar respostas adequadas para essa realidade específica. O Decreto-lei n. 58/1937, essencialmente, estipulava formalidades especiais para a averbação do parcelamento no Cartório de Registro de Imóveis e para a promessa de compra e venda dos lotes. Essas exigências, de alguma forma, comprometiam o loteador a entregar os lotes providos com as especificações e infraestruturas prometidas ao tempo do registro, pelo menos.

A Lei n. 6.766/1979 representou, à época, um aprimoramento do modelo anterior. Além de detalhar as regras para averbação do loteamento no Registro de Imóveis e do conteúdo dos contratos de promessa e de compra e venda dos lotes, fez distinções importantes entre as modalidades de parcelamento do solo, estabeleceu requisitos urbanísticos mínimos nessas operações, parametrizou a atividade de controle municipal prévio no ato de aprovação dos parcelamentos, regulamentou a obrigação de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, criminalizou condutas ofensivas à ordem consumerista e urbanística, entre outros aspectos.

Por um longo tempo (a rigor, até pelo menos a edição da Lei n. 10.257/2001, o Estatuto da Cidade) as disposições da Lei n. 6.766/1979 representaram muito do conteúdo básico da legislação urbanística nacional. As definições veiculadas na Lei n. 6.766/1979 sobre os conceitos de lote, espaços livres de uso público (áreas verdes) e de equipamentos comunitários (áreas institucionais), infraestrutura básica, áreas não edificáveis, entre outros, pautaram (e ainda pautam, em grande medida) o modelo de urbanismo e de planejamento urbano predominante no país, além de orientar o desenvolvimento das legislações urbanísticas regionais e locais. Até hoje muitos estados e municípios reproduzem o modelo preconizado na concepção originária da Lei n. 6.766/1979, tanto no que concerne à estipulação de tamanho mínimo de lotes e de percentuais mínimos de áreas públicas quanto no que toca aos procedimentos de aprovação e registro de loteamentos e desmembramentos.

Enquanto uma hipotética discussão sobre a constitucionalidade formal da Lei n. 6.766/1979 perde sentido na atualidade ante sua evidente recepção pelo inciso I do artigo 24 da Constituição Federal, o foco das reflexões atuais se dirige muito mais ao conteúdo (procedimental e material) propriamente dito da Lei n. 6.766/1979.

A Lei n. 6.766/1979 foi editada há mais de quarenta anos; endereça soluções, incontestavelmente, para outra realidade, versa sobre distintas dinâmicas de sociedade, relações de consumo e perfil do setor empreendedor. Até mesmo o urbanismo e o planejamento urbano dos dias atuais são muito diferentes do urbanismo que inspirou a Lei n. 6.766/1979. Nos tempos atuais, muitos aspectos da Lei n. 6.766/1979 se revelam extremamente rígidos e burocratizados, o que pode inclusive ser um fator gerador de efeito inverso ao pretendido: a rigidez, complexidade e o tempo que os requisitos e procedimentos previstos na Lei n. 6.766/1979 acabam impingindo aos projetos de loteamento e desmembramento repercutem no preço do produto (lote). Podem também afastar e desencorajar a implantação de projetos regulares, “empurrando” os interessados à clandestinidade. Não por outra razão, inclusive, uma das atuais diretrizes da política urbana veiculada no Estatuto da Cidade é justamente a “simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais” (inciso XV do artigo da Lei n. 10.257/2001).

A par das críticas e da demanda por sua revisão (ou simplificação), a Lei n. 6.766/1979 continua válida e vigente. Suas disposições devem ser observadas, de forma integrada e complementar à eventual legislação estadual e municipal sobre a matéria. Essa leitura sistemática e integrada com a legislação concorrente de Estados e Municípios, importante registrar, nem sempre é tarefa fácil, especialmente nos casos de coexistência de disposições díspares ou contraditórias. A dificuldade repousa em identificar a medida em que a legislação dos Estados e Municípios transborda o exercício da competência suplementar nessa matéria 5 , atingindo o núcleo de norma geral cuja competência da União deve ser preservada e respeitada. De igual modo, pode haver casos, hipoteticamente falando, em que a própria Lei n. 6.766/1979 extravasa do âmbito de uma norma geral, descendo a especificidades que deveriam ser reservadas aos Estados e Municípios, o que pode induzir à prevalência da legislação editada por estes.

A título de exemplo, o Supremo Tribunal Federal já havia referendado a iniciativa dos municípios disciplinarem a figura do que, à época, chamava-se de loteamento fechado, antes mesmo que o assunto fosse incorporado à Lei n. 6.766/1979 como loteamento de acesso controlado:

CONSTITUCIONAL. ORDEM URBANÍSTICA. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS. PODER NORMATIVO MUNICIPAL. ART. 30, VIII, E ART. 182, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PLANO DIRETOR. DIRETRIZES BÁSICAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL. COMPREENSÃO. [...] 2. É legítima, sob o aspecto formal e material, a Lei Complementar Distrital 710/2005, que dispôs sobre uma forma diferenciada de ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, tratando da disciplina interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos mínimos a serem neles observados. A edição de leis dessa espécie, que visa, entre outras finalidades, inibir a consolidação de situações irregulares de ocupação do solo, está inserida na competência normativa conferida pela Constituição Federal aos Municípios e ao Distrito Federal, e nada impede que a matéria seja disciplinada em ato normativo separado do que disciplina o Plano Diretor. [...] (STF, RE 607.940 , Relator Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2015).

9.1.2. Incidência da Lei n. 6.766/1979 sob o aspecto funcional e espacial. A questão dos parcelamentos para fins não urbanos, fora da zona urbana ou congênere

Outro importante aspecto introdutório é relacionado ao âmbito funcional e espacial de incidência da Lei n. 6.766/1979. A Lei não faz uma distinção clara entre os conceitos de “parcelamento do solo urbano”, “parcelamento do solo para fins urbanos” e “zonas urbanas” (ou congêneres), muito embora tampouco os trate como sinônimos.

A ementa da Lei n. 6.766/1979 diz que ela “Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras providências” (g.n.). O artigo 1º diz que “O parcelamento do solo para fins urbanos será regido por esta Lei” (g.n.) e o artigo 3º preceitua que “Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal” (g.n.).

Os dispositivos devem ser lidos de forma sistemática. A lei trata, segundo consta em sua ementa, do parcelamento do solo urbano. É determinante, para a definição do seu âmbito de incidência, os aspectos espaciais (solo urbano como sinônimo de zona urbana) e funcional (finalidade urbana, enquanto antônimo de rural). A Lei n. 6.766/1979 rege os parcelamentos do solo urbano (isto é, localizados em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica) com finalidade, igualmente, urbana.

Ressalva-se que a conjunção dos critérios espaciais e funcionais do parcelamento (feita no artigo da Lei n. 6.766/1979) não encerra, evidentemente, todas as alternativas possíveis. Pode-se cogitar, pelo menos, (i) o parcelamento de imóvel rural (assim definido pelo seu uso) localizado em zona urbana (ou congêneres), com finalidade urbana ou rural; (ii) o parcelamento de imóvel sem uso rural localizado fora da zona urbana (ou congêneres), com finalidade urbana; (iii) o parcelamento de imóvel rural (assim definido pelo seu uso) localizado na zona rural, com finalidade urbana ou rural.

A Lei n. 6.766/1979 (como qualquer outra norma positivada no ordenamento jurídico) não veda essas outras possibilidades. Recorde-se que a lei trata do parcelamento do solo urbano. A Lei n. 6.766/1979 limita sua aplicação, como regra geral, ao parcelamento para fins urbanos em zonas urbanas ou congêneres. Significa dizer que as demais alternativas não são proibidas e podem (ou melhor, devem) ser regulamentadas por atos normativos próprios. O parcelamento do solo rural para fins rurais, por exemplo, é disciplinado pela Lei n. 4.504/1964 ( Estatuto da Terra), que admite a possibilidade de “divisão” do imóvel rural desde que respeitada a dimensão mínima do “módulo rural” 6 . O parcelamento do solo rural para outros fins não rurais, por sua vez, é regulamentado pelo Decreto Federal n. 62.504/1968.

O ponto que se quer chamar atenção e que tem suscitado controvérsia diz respeito ao parcelamento de imóvel rural 7 para fins urbanos. Essa previsão consta expressamente na própria Lei n. 6.766/1979; o artigo 53 estatui duas exigências específicas e bastante precisas, que é a aprovação municipal e a prévia anuência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA: “Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, do Órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação da Prefeitura municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, segundo as exigências da legislação pertinente”.

A opção do artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 em condicionar a possibilidade (jurídica) de parcelamento de imóvel rural para fins urbanos à aprovação municipal não se confunde, em absoluto, com a necessidade, defendida por alguns, de que o imóvel esteja previamente inserido na zona urbana (ou congênere). Fosse isso, o artigo 53 não teria qualquer utilidade, já que bastaria o intérprete recorrer ao disposto no artigo 3º.

A lei não contém palavras inúteis. O artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 não conflita com o artigo 3º, porque o artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 não faz qualquer ressalva quanto ao critério de qualificação do imóvel como rural (isso é, não faz distinção entre sua finalidade ou localização em zona rural). Assim, a melhor interpretação da norma é reconhecer que a finalidade do artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 visa, justamente, viabilizar o parcelamento para fins urbanos de imóveis localizados fora da zona urbana e congêneres (ou seja, em imóveis, por exclusão, tidos como situados em zonas rurais). Do contrário, insista-se, bastaria o comando contido no artigo 3º.

Para tanto (para viabilizar o parcelamento para fins urbanos de imóveis localizados fora da zona urbana e congêneres) e em substituição à exigência de localização do imóvel na zona urbana ou congênere contida no artigo 3º, o artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 exige, pelo menos, a aprovação da intenção de parcelar pelo município. E isso faz sentido: como o uso pretendido é urbano, é coerente dotar o Município de algum mecanismo de controle sobre projetos urbanísticos também fora do perímetro urbano, mormente em um contexto em que podem advir dúvidas quanto à competência do Município para exercer o controle do direito de edificar na zona rural 8 .

Em substituição, também complementar, à exigência de que o imóvel se situe em zona urbana ou congênere, o artigo 53 da Lei n. 6.766/1979 exige a anuência do INCRA. A anuência do INCRA, evidentemente, não deve ser lida como uma mera formalidade, mas deve ter conteúdo material relevante. Não obstante, a Lei n. 6.766/1979 não é clara quanto ao mérito da análise que deve ser feita pelo INCRA nesse aspecto. A possibilidade que se mostra mais razoável é que a anuência do INCRA se preste a atestar a perda dos atributos que determinariam a qualificação do imóvel como rural. Nessa hipótese, porque o imóvel deixa de ser qualificado como rural pelo seu uso, afasta-se a aplicação do Estatuto da Terra e atrai-se a incidência da Lei n. 6.766/1979, inclusive para os imóveis situados fora da zona urbana ou de expansão urbana do Município, excepcionando-se, pontualmente, a regra geral do artigo da Lei n. 6.766/1979.

O assunto, reconhece-se, é complexo e controvertido. A regulamentação anterior do INCRA, veiculada na Instrução Normativa n. 17-B/1980, era mais clara nesse sentido. A Instrução Normativa n. 17-B/1980 previa regras distintas para parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado em zona urbana (item 2), para o parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da zona urbana (item 3) e para o parcelamento para fins agrícolas de imóvel rural localizado em zona rural (item 4).

No que tocava ao parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da zona urbana, a Instrução Normativa n. 17-B dizia que:

3.3 Os parcelamentos com vistas à formação de núcleos urbanos, ou à formação de sítios de recreio, ou à industrialização, somente poderão ser executados em área que: a) por suas características e situação, seja própria para a localização de serviços comunitários das áreas rurais circunvizinhas; b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estância hidromineral ou balneária; c) comprovadamente tenha perdido suas características produtivas, tornando antieconômico o seu aproveitamento.

Eram exatamente essas hipóteses que a anuência do INCRA visava atestar, a perda das características rurais ou a aptidão da área para desenvolvimento de outra vocação, não necessariamente rural, mas de interesse correlato.

Recentemente, o INCRA reviu seu posicionamento, passando a entender que é inviável, em qualquer caso, o parcelamento de imóvel situado fora da zona urbana ou congênere. A Instrução Normativa n. 17-B/1980 foi revogada pelo artigo 35 da Instrução Normativa n. 82/2015 (diploma normativo, aliás, que trata de assunto estranho, a atualização cadastral). Nos pareceres que se sucederam à edição da Instrução Normativa n. 82/2015, o posicionamento do INCRA foi esclarecido nos seguintes termos:

O item 3 da referida norma, que disciplinava o parcelamento, para fins urbanos, de imóvel localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana, foi suprimido dos atos normativos internos do INCRA tendo em vista a vedação deste tipo de parcelamento pelo ordenamento jurídico vigente, considerando a evolução legislativa ocorrida ao longo das últimas décadas, em especial após a instauração da nova ordem constitucional em 05 de outubro de 1988. Não há, portanto, lacuna normativa em relação a esta questão: a matéria contida no item 3 da Instrução 17-b/80 perdeu seu fundamento de validade, sendo descabida sua reprodução na IN 82/2015 (Nota Técnica INCRA/DF/DFC/nº 02/2016).

A rigor, o INCRA não aponta, na Nota Técnica INCRA/DF/DFC/nº 02/2016, qualquer dispositivo constitucional que vede o parcelamento do solo rural para fins urbanos, notadamente quando se confirma ou constata a perda das características rurais do imóvel. Nenhum dos diplomas normativos apontados pelo INCRA na fundamentação do parecer (leia-se a Constituição Federal, o Estatuto das Cidades, A Lei n. 11.952/2009, a Lei n. 11.977/2009 ou a Lei n. 12.608/2012) veicula essa vedação. Bem por isso, a rigor, a conclusão da Nota Técnica INCRA/DF/DFC/nº 02/2016 é dissociada de sua fundamentação.

A supracitada posição do INCRA é contra legem, contra a dicção expressa do artigo 53 da Lei n. 6.766/1979. A conclusão a que se deve chegar é diametralmente contrária: com a revogação da Instrução Normativa INCRA n. 17-B/1980 pela n. 82/2015, o assunto apenas deixou de ser regulado internamente pelo INCRA, o que não se aproxima ou se assemelha à proibição do parcelamento naquelas circunstâncias, justamente por força da inexistência de norma legal nesse sentido (inciso II do artigo da Constituição Federal).

À margem da discussão quanto às normativas internas do INCRA, a jurisprudência parece ter-se inclinado pela impossibilidade do parcelamento do solo rural para fins urbanos, simplesmente ignorando ou tornando sem conteúdo concreto algum o disposto no artigo 53 da Lei n. 6.766/1979:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. PARCELAMENTO DO SOLO. DESVIRTUAMENTO DO USO DE IMÓVEL RURAL. LEI 6.766/1979.

1. Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul com intuito de obrigar os recorridos a regularizarem loteamento urbano. O Tribunal de origem entendeu que, por não se tratar de zona urbana ou de expansão urbana, incabível a obrigação do promovente ao parcelamento e do Município à regularização do fracionamento de terra.

2. O parcelamento rural, regido pelo Decreto-lei 58/1937, admite o fracionamento de imóveis para fins estritamente rurais somente se: a) observado o aspecto quantitativo, a saber, o módulo rural, variável nos Estados da Federação; e b) respeitada a finalidade, com uso voltado para fins agrícolas, pecuários, agroindustriais ou para extrativismo. A utilização de terreno, ainda que este possua tamanho inferior ao módulo rural e seja carente de obras de infraestrutura e de áreas públicas, em muitos casos com finalidade de moradia e de lazer, pode caracterizar desvirtuação da finalidade rural do imóvel e até mesmo fraude.

3. A Lei 6.766/1979 impõe o dever de regularizar loteamentos para evitar lesão aos padrões da cidade sustentável (dimensão urbanístico-ambiental) e defender direitos dos adquirentes de boa-fé de lotes (dimensão consumerista). Precedentes do STJ.

4. Estar a ocupação implantada na zona rural – ainda que obedecendo o módulo mínimo, como in casu – e sem infraestrutura urbana não conduz à conclusão de que eventual parcelamento ou “condomínio” teria, necessariamente, natureza rural. Até mesmo porque não basta a simples e nua localização (critério locacional) para definir imóvel como rural, ganhando relevante destaque a sua destinação econômica ou utilidade real (critério finalístico). Precedentes do STJ.

5. Ocupação na zona rural por loteamento ou condomínio irregular, aptos a formar núcleo urbano – com claras indicações de uso diverso da atividade rural: agrícola, pecuário, agroindustrial ou extrativista, mesmo que para lazer –, desvirtua usos lícitos do imóvel e caracteriza embrião para, no futuro, terceiros seguirem, no entorno, o (péssimo) exemplo, pondo abaixo qualquer pretensão de planejamento municipal.

6. …

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20 de Maio de 2024
Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/capitulo-9-parcelamento-do-solo-urbano-parte-2-direito-material-imobiliario-curso-de-direito-imobiliario-brasileiro/1339463771