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Direito Ambiental Brasileiro

Direito Ambiental Brasileiro

Direito dos Desastres

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Délton Winter de Carvalho 1

Introdução

Sempre houve catástrofes na história humana. Contudo, tais eventos vão adquirindo, na evolução social, sentidos diversos ao longo do processo histórico. No medievo, os desastres eram atribuídos, assim como os riscos, a razões divinas, estando ligados diretamente a uma noção de destino. 2 Em um segundo momento histórico, há o deslocamento dessa semântica em direção à ideia de progresso. A partir do iluminismo e da modernidade, os desastres passaram a consistir em eventos que serviam de importante ponto de partida evolutivo, exigindo reflexões, tomadas de decisão e, acima de tudo, antecipação pelos governantes, gestores privados e população em geral. Um marco histórico nesse sentido consiste no terremoto que atingiu a cidade de Lisboa em 1755 que, seguido de múltiplos focos de incêndio e um tsunami, destruiu a cidade lusitana inteira. Esse consiste no primeiro desastre moderno 3 , uma vez que foi a partir de sua ocorrência que, apesar de católicos e protestantes verem no destino e na mão de Deus a resposta para esta ocorrência catastrófica 4 , durante as fases de resposta e de recuperação, os cidadãos passaram a demandar mais do governo e começaram a se ver como agentes de transformação do meio ambiente. Um terceiro momento efetua a convergência dessas racionalidades históricas para lidar com o risco e os desastres, tendo estes não apenas como fomento do medo, resultado inexorável do progresso, mas, principalmente, como fonte de ponderação para processos de tomada de decisão em contextos de racionalidade limitada (bounded racionality).

Assim, há, nitidamente, na história, uma passagem de um momento em que os desastres eram compreendidos apenas como eventos divinos, incontroláveis e exteriores, em direção a um momento em que estes servem como parâmetro que justifica uma antecipação racional, seja a partir das informações científicas disponíveis ou mesmo dos aprendizados obtidos com o passado. Esse processo é acompanhado pela superação de um paradigma da decisão pelo medo, aprisionado em observações místicas e religiosas, em direção a processos orientados a uma racionalização das incertezas inerentes aos riscos e perigos catastróficos, inserido este em uma matriz construtivista (proativa).

Em face da carência de uma sistematização de um direito regulatório ao tratamento dos desastres ambientais em nossa tradição pátria, a presente abordagem se faz a partir de pesquisas bibliográfica e documental com a utilização de direito comparado de tradições mais afetas ao tema, com destaque ao cenário jurídico norte-americano. Ainda, a fim de analisar a capacidade estruturante do Direito dos Desastres Ambientais em nossa tradição, o presente trabalho também se debruça, metodologicamente, sobre instrumentos normativos, jurisprudenciais e doutrinários pátrios.

Para tanto, parece necessário o enfrentamento temático, em um primeiro momento, do contexto social contemporâneo e a intensificação dos desastres na atualidade, demonstrando a relevância de um sistema legal seguro e ágil para o tratamento das incertezas, indeterminações e gravidade destes fenômenos.

Não obstante as dificuldades na definição de um sentido juridicamente operacionalizável para os desastres, essa se faz condição essencial para os processos de tomada de decisão que envolvam a prevenção, o atendimento ou a recuperação destes. Por essa razão, se faz essencial a incursão semântica aos múltiplos sentidos possíveis atinentes aos desastres e sua capacidade de orientar os processos de tomada de decisão em contextos de catástrofes.

Em seguida, o presente trabalho passa a analisar os fatores de amplificação dos riscos e dos custos dos desastres na Sociedade, demonstrando a sinergia de fatores socioeconômicos (as condições econômicas modernas; o crescimento populacional e tendência demográfica; as decisões acerca da ocupação do solo; a infraestrutura verde e construída; as mudanças climáticas) e a necessidade de sua regulação preventiva pelo Direito.

A fim de iniciar a descrição da capacidade sistêmica de um direito regulatório dos desastres ambientais, necessária se faz uma atenta descrição dos objetos funcionais deste ramo, convergindo estes a um círculo de gestão do risco ao longo das fases de prevenção e mitigação, de atendimento emergencial, de compensação das vítimas e de recuperação. Sob o aspecto institucional, os desastres ambientais apresentam, ainda, relação direta com as organizações, quer tendo as falhas operacionais organizacionais como fontes quer na relevância que estas detêm para a consecução eficaz de uma política integrada de regulação dos desastres ambientais, sob a égide de significância do Estado de Direito Ambiental.

Assim como Chernobyl 5 marca a entrada da Sociedade Contemporânea na era do risco global 6 , Fukushima 7 parece estabelecer o início de uma nova era em que tais realidades são ainda mais potencializadas por eventos de colapso socioambientais (com causas naturais e humanas) de enorme capacidade destrutiva para o meio ambiente, patrimônio e vidas humanas. Não se trata de catastrofismo, mas do incremento das indeterminações que envolvem os processos de tomada de decisão na Sociedade Contemporânea. O simbolismo de Fukushima vai além daquele representado por Chernobyl. Isso ocorre em razão do acidente nuclear de Chernobyl ter sido um acidente tecnológico (man-made disaster). Já Fukushima apresenta uma cadeia de fatores (terremoto seguido de tsunami que, ao atingir o sistema de refrigeração dos reatores nucleares, provocou diversas explosões nucleares), sinergeticamente combinados em feixes causais de impensável quantificação probabilística e de consequências catastróficas. Não se trata apenas de um desastre de causalidade mista (natural e antropogênica), mas de um fenômeno de pior cenário concebível (worst-case scenarious 8 ) e de complexidade inabarcável (ecocomplexidade 9 ). Além disso, enquanto Chernobyl tem uma matriz industrial potencializada, comportando algum controle e decisões, o desastre de Fukushima torna extremamente turva a distinção entre risco (passível de algum controle pelos processos de tomada de decisão pelos sistemas sociais) e perigo (completamente alheio ao sistema social). 10 Há, assim, uma maior dificuldade em diagnosticar a distinção entre riscos e perigos, o que se dá, paradoxalmente, a partir da maior capacidade decisória tecnológica atual e, consequentemente, do concomitante incremento das indeterminações pela ampliação das possibilidades que engendram as catástrofes atuais. Na Sociedade Pós-Industrial, apresentada ao mundo pela explosão do reator nuclear de Chernobyl, tem-se a normalização dos perigos 11 , num processo de ocultação das causalidades que envolvem os riscos abstratos. Contudo, a atualidade nos está trazendo a uma normalização das consequências daquela formatação social, isto é, está-se diante da concretização dos riscos negligenciados, numa normalização dos desastres. A inexistência de uma estrutura jurídica específica para o tratamento dos desastres ambientais (naturais e antropogênicos) bem como a intensificação de tais eventos no país, nos últimos anos, lança a necessidade da constituição de uma análise introdutória acerca destes eventos e sua relação com o Direito Ambiental. Da mesma forma, o déficit de estruturação deste tema nos diversos sistemas sociais (política, direito, economia, técnica) torna determinadas regiões do planeta ainda mais vulneráveis em relação a tais eventos.

Os desastres climáticos, por exemplo, estão em crescimento, conforme demonstra o Relatório de Desenvolvimento Humano de XXXXX-2008 das Nações Unidas, tornando mais complexos os padrões e modelos de avaliação de riscos e perigos, bem como tornando cada vez mais turvas as intersecções entre danos ambientais tradicionais e aqueles dotados de especificidades de desastres (grande magnitude, duradouros e efeitos combinados sinergeticamente). Apenas para se ter uma ideia, entre 2000 e 2004, foi registrada uma média de 326 desastres climáticos por ano. Estima-se que, nesse período, aproximadamente 262 milhões de pessoas vivenciaram desastres climáticos, por ano, o que consiste em mais do que o dobro da média registrada na primeira metade da década de oitenta. 12

1. Fatores de ampliação dos riscos e dos custos dos desastres na sociedade contemporânea

Nas últimas décadas, tem havido um aumento tanto nos riscos como nos custos que envolvem os desastres ambientais, especialmente dos chamados naturais, em razão de alguns fatores determinantes para a amplificação da sua ocorrência e magnitude. Tais fatores de potencialização dos riscos e dos custos socioambientais dos desastres consistem (i) nas condições econômicas modernas; (ii) no crescimento populacional e tendência demográfica; (iii) decisões acerca da ocupação do solo; (iv) infraestrutura verde e construída; (v) mudanças climáticas. 13 No que diz respeito às condições econômicas modernas, os desastres tendem a ocorrer ou serem potencializados em razão da matriz econômica just in time e da interdependência de infraestrutura, características à Sociedade Moderna. 14 A evolução econômica centrada na predominância dessa matriz de cadeia de fornecimento de produtos tem por princípio a produção industrial por demanda, o que elimina os estoques de produtos que poderiam minimizar o efeito relacionado à interrupção nas cadeias de fornecimento de bens, produtos e serviços básicos, essenciais em situações de catástrofes. Da mesma forma, a interconectividade do sistema econômico industrial tende a proporcionar situações em que o colapso na produção de uma indústria tenha repercussão numa série de outras empresas interdependentes. Assim, por exemplo, a falta de abastecimento no fornecimento de energia, comum em eventos catastróficos, terá como consequência imediata o comprometimento de setores essenciais ao atendimento emergencial de desastres, tais como hospitais, abastecimento e conservação de produtos de alimentação, indústria, comércio, transporte e muitos outros.

Os riscos de desastres são “altamente concentrados geograficamente”, em decorrência do crescimento populacional global e de uma tendência de concentração populacional em áreas particularmente vulneráveis a desastres naturais. A característica desses desastres é marcada pela ocorrência de eventos que, apesar de pontuais, apresentam uma crescente magnitude em razão de sua ocorrência em áreas com grandes concentrações populacionais e bens econômicos vulneráveis. 15 As decisões de ocupação do solo também consistem em fatores de incremento dos riscos e custos decorrentes dos desastres. A ocupação de áreas de risco é um fator determinante para a ocorrência ou o agravamento de um evento à condição de desastre. É a partir da ocupação de áreas especialmente vulneráveis que se tem uma intensificação das probabilidades e magnitudes de riscos de inundações, deslizamentos, terremotos, incêndios, entre outros. Esse fator de agravamento de riscos catastróficos é especialmente relevante no caso brasileiro, uma vez que os desastres ambientais, cada vez mais constantes no País, apresentam relação direta com a ocupação irregular de áreas de preservação permanente – APP (vegetação em topo e encostas de morros, nas margens de rios, lagos e lagoas artificiais etc.). Nesse sentido, os deslizamentos ocorridos no vale do rio Itajaí em 2008 e na zona serrana do Rio de Janeiro em 2011 têm ligação importante, porém não exclusiva, com o estado de conservação da vegetação natural nos topos de morros, nas encostas e mesmo nos sopés. 16 Essas áreas atuam como “infraestruturas verdes” de proteção às catástrofes (como veremos a seguir), sendo a sua ocupação irregular um dos principais fatores de ocorrência e potencialização de desastres naturais no Brasil. 17 Tais decisões (no sentido de se viver em localidades de risco) são marcadas não apenas pela vulnerabilidade social de determinadas comunidades, 18 mas também estão delineadas pela ordenação local do solo (medidas não estruturais), sendo estas altamente influenciadas, no contexto brasileiro, pela gestão pública municipal. 19 A importância da infraestrutura verde ou natural, como elemento de proteção a desastres, se dá em razão dos serviços prestados pelos recursos naturais, justificando uma atenta manutenção e monitoramento destes bens. O sentido atribuído à infraestrutura verde é constituído em distinção àquilo que tradicionalmente chamamos de infraestrutura (cinza ou construída), tendo como exemplo as barragens, os diques, as estradas, entre outras obras de engenharia civil. A infraestrutura natural, por sua vez, tem como espécies as áreas alagadas, as florestas, as marismas, as dunas, as restingas, entre outros ecossistemas capazes de atuar como proteção a desastres naturais. Esses podem ajudar a lidar com os desastres em duas formas. Primeiro, atuando como um bloqueio natural aos impactos de um desastre, diminuindo ou desviando as forças da natureza da direção das comunidades humanas. Ainda, após os impactos, essa servirá novamente para prover bens e serviços de fundamental importância para a recuperação econômica e física do local atingido. 20 Sob essa perspectiva, a observação do meio ambiente como infraestrutura verde demonstra não apenas sua condição de bem ambiental, mas também de serviços ecossistêmicos 21 , o que encoraja a uma maior valorização no monitoramento, manutenção e recuperação destas áreas. Tais infraestruturas têm um enorme potencial para a proteção das comunidades humanas de inundações, terremotos, tempestades, furacões, fogos, deslizamentos, entre outras catástrofes. 22 A exemplo da infraestrutura natural, aquelas construídas pelo homem também apresentam uma relevância essencial de serviço e função pública de proteção a desastres. Nessa espécie, que adota uma perspectiva mais tradicional, destaca-se a importância da qualidade da concepção, da construção e, sobretudo, da manutenção dessas obras de engenharia civil. 23 Contudo, em virtude da grande dificuldade de descrição e quantificação exata desses serviços, bem como da indeterminação dos beneficiários dos serviços ambientais, há grande dificuldade de atribuição de instrumentos de financiamento para manutenção econômica sustentável dessas áreas, consistindo este num importante desafio à manutenção das estruturas naturais. Finalmente, as mudanças climáticas podem ser tratadas como um fator global e transversal a todos os demais fatores na amplificação dos riscos e dos custos envolvendo a ocorrência de desastres naturais e mistos, principalmente em razão do aumento na ocorrência de eventos climáticos extremos por este fenômeno global. 24 As mudanças climáticas irão, indubitavelmente, intensificar a conexão entre as questões envolvendo desastres e o meio ambiente, numa intensificação das relações entre a regulação dos desastres e o Direito Ambiental. 25 Nesse sentido, estudos científicos começam a traçar uma demonstração acerca das complexas relações causais existentes entre o aquecimento da temperatura do planeta e a intensificação de chuvas. Apesar da impossibilidade de se quantificar o tamanho desta influência, os estudos promovidos pelo Climate Resarch Division do Canadá e pela School of GeoSciences da Universidade de Edinburgh no Reino Unido são capazes de demonstrar a influência antropogênica nas transformações nas precipitações ocorridas no Hemisfério Norte. Dessa forma, o aumento da intensidade das chuvas nas décadas finais do século XX no Hemisfério Norte (entre 1951 e 1999) não pode ser explicado sem que se tome em consideração as emissões de gases do efeito estufa. 26 A potencialização da complexidade dos problemas postos pelas mudanças climáticas combinam questões tradicionais de controle de poluição com temas que dizem respeito a compensação, seguros e resiliência, numa dimensão de grande especificidade inerente a ocorrência de desastres. 27

2. A sensitividade climática 28 como fator de multiplicação de riscos de desastres

Em conformidade com dados do EM-DAT (2007), ocorreram 150 registros de desastres naturais no período XXXXX-2006 no Brasil. Desse total, 84% (oitenta e quatro por cento) ocorreram após a década de 1970, demonstrando um incremento considerável nos registros de ocorrência destes eventos. 29 Segundo os dados do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, de 1991 a 2010, o Brasil registrou 31.909 (trinta e um mil, novecentos e nove) ocorrências de desastres, sendo na década de 1990 registradas 8.671 (equivalente a 27%) ocorrências e na década de 2000, 23.238 (73%). 30 Tais dados comprovam (e demonstram) o frequente discurso de um crescimento significativo destes eventos e seus registros. 31 Chama, nesse sentido, atenção o estudo realizado pelo National Research Council of National Academies 32 dos Estados Unidos, cujo conteúdo provê uma avaliação científica das implicações ocasionadas por várias metas de estabilização do clima. Nesse documento, conclui-se que em certos níveis de aquecimento global, associados com emissões de dióxido de carbono, estes poderão atingir a terra bem como as futuras gerações humanas em impactos de grande magnitude. O referido estudo apresenta, diante do progresso científico recente, um aumento de confiança na relação de como o aumento global da temperatura afeta os padrões de precipitação, ondas de calor extremo, ciclo hidrológico, recuo das geleiras no oceano, redução das colheitas, branqueamento dos corais e aumento do nível dos oceanos. 33 O estudo, finalmente, apresenta a relação entre a elevação da temperatura (analisando modelos de elevação da temperatura em cada grau centígrado 34 ) e a respectiva intensificação dos eventos climáticos extremos tais como furacões, temperaturas extremas, chuvas extremas, derretimento das geleiras e neve, aumento do nível dos oceanos, queda na produtividade agrícola, incêndios, infraestrutura, serviços ecossistêmicos, entre outros. 35 Apesar do referido estudo ter por objeto os impactos regionais dos efeitos das mudanças climáticas, limitando o foco de abrangência do estudo ao território norte-americano, este serve de relevante base para a análise do importante papel das mudanças climáticas na intensificação na ocorrência de desastres desencadeados ou potencializados por eventos climáticos extremos. Na verdade, tais estudos acabam por aprofundar e confirmar o relatório do Intergovernmental Panel on Climate Change 2007, cujo conteúdo final afirma ser muito provável (very likely, de XXXXX-100%) o aumento dos impactos decorrentes das mudanças climáticas, em razão do aumento de frequência e da intensidade de alguns eventos climáticos extremos, aonde recentes eventos têm demonstrado que a vulnerabilidade de alguns setores e regiões, incluindo países desenvolvidos, em relação a ondas de calor, ciclones tropicais, enchentes e secas, fornecendo razões mais contundentes para preocupação. 36 As perdas econômicas e de valores segurados decorrentes de grandes catástrofes naturais – tais como furacões, terremotos e inundações – também têm sofrido significativo incremento em escala mundial nos anos recentes. Uma comparação dessas perdas econômicas revela um enorme crescimento: $ 53.6 bilhões de dólares (1950-1959), $ 93.3 bilhões (1960-1969), $ 161.7 bilhões (1970-1979), $ 262.9 bilhões (1980-1989) e $ 778.3 bilhões (1990-1999). Entre 2000 e 2008, as perdas totalizaram $ 620.6 bilhões, principalmente como um resultado das temporadas de furacões em 2004, 2005 e 2008 que repercutiram em níveis históricos de destruição. 37 Tais cenários acompanham previsão realizada pelo Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC, ao confirmar ser muito provável (very likely, o que, em outras tintas, consiste em uma probabilidade de XXXXX-100%) que calores extremos, ondas de calor e precipitações intensas tornar-se-ão mais frequentes. 38 Deve-se fazer a advertência acerca da atual impossibilidade de descrições causais, lineares e conclusivas acerca dos fatores de contribuição para a recente intensificação dos desastres, contudo alguns elementos parecem dignos de destaque e de confiabilidade científica. Nesse sentido, muito deste incremento dos registros de ocorrência de desastres tem relação (sinergética e cumulativa) com o aumento do acesso à informação (registro e disseminação) bem como crescimento populacional (particularmente relevante uma vez que o crescimento mais significativo se dá em zonas costeiras e acréscimo de capital em áreas de risco). Não obstante as persistentes incertezas científicas 39 , as mudanças climáticas (i) parecem exercer um destacado papel neste cenário, juntamente com outros fatores de amplificação dos riscos e custos de desastres, tais como (ii) as condições econômicas modernas; (iii) o crescimento populacional e a tendência demográfica; (iv) as decisões acerca da ocupação do solo; (v) a infraestrutura verde e construída. 40 Apesar da existência de significativas dúvidas científicas, parece cada vez mais claro que as mudanças climáticas apresentam um grau considerável na intensificação desses eventos (climáticos extremos) e suas consequências nas últimas décadas. Atualmente tem-se por inequívoco 41 o aquecimento do sistema climático, sendo este evidenciado a partir do aumento da média global das temperaturas do ar e do oceano, derretimento de neve generalizado e aumento do nível do mar. Em conformidade com Relatório Especial do Painel Intergovernamental para Mudanças Climáticas de 2012evidência que alguns eventos extremos tem apresentado alterações em decorrência de influência antropogênica, incluindo o aumento das concentrações atmosféricas de gases do efeito estufa (greenhouse gases), sendo provável (likely, isto é, uma probabilidade XXXXX-100%) que influências antropogênicas têm levado ao aquecimento da temperatura extrema diária mínima e máxima em escala global. Ainda, há confiança média (medium confidence) que tais influências têm contribuído para a intensificação de precipitação extrema em escala global. 42 As mudanças climáticas exacerbam as vulnerabilidades existentes nos países em desenvolvimento, sendo que os custos econômicos dos desastres naturais e sua frequência têm crescido dramaticamente recentemente. Apesar das perdas econômicas serem maiores nos países desenvolvidos, são nos países em desenvolvimento aonde há maior mortandade em decorrência de desastres recentes (96% de todas as mortes relacionadas a desastres) e estes atingem um maior percentual do produto interno bruto. 43 Diante dessa circunstância, os desastres exacerbam ainda mais a vulnerabilidade e comprometem ainda mais as sensíveis condições econômicas e potenciais de desenvolvimento destes países e comunidades. As experiências atuais acerca de eventos climáticos extremos são capazes de demonstrar quão devastador podem ser secas e inundações, aumentando a pobreza em comunidades e países já vulneráveis. 44

Ciente dessa relação em que as mudanças climáticas exacerbam a ocorrência de desastres, muitas vezes denominados naturais, a Lei 12.608/12 estabelece que a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC deve integrar-se à Políticas Nacionais de Mudanças Climáticas. 45 Em um processo circular de retroalimentação, há, ainda, alta confiança de que as mudanças climáticas irão impor maiores desafios para a gestão dos riscos catastróficos, dificultando a avaliação, comunicação e gerenciamento destes riscos. 46 As mudanças climáticas, como um multiplicador de riscos (muitas vezes já existentes, porém potencializados pelas consequências de um planeta mais quente), tendem a desestabilizar não apenas o meio ambiente, mas as próprias estruturas sociais, com maior pressão sobre os recursos naturais (tais como água, energia, solo etc.) e entre grupos (comunidades, países, regiões etc.) em disputa por estes. Portanto, a sensitividade climática tende a exercer uma maior pressão no que diz respeito aos chamados desastres “naturais”, contudo, estes também podem exercer maior desestabilidade em relações sociais, também intensificando as possibilidades de incremento de desastres antropogênicos. Assim, a ocorrência dos desastres e seu recente incremento têm relação com um padrão cumulativo de exposição 47 , vulnerabilidade 48 e eventos climáticos. 49 Ou seja, os desastres decorrem da combinação de fatores físicos e sociais, repercutindo em eventos de dimensão suficientemente graves, atingindo vidas humanas, propriedades, serviços e recursos ambientais.

3. Direito dos desastres e direito ambiental

As mudanças climáticas passam a exercer um nexo de ligação a partir do qual o direito ambiental encontra o direito dos desastres. 50 As medidas de adaptação às mudanças climáticas e suas consequências serão o local em que haverá uma maior intensidade nas intersecções entre o direito ambiental e o direito dos desastres. Assim, a vulnerabilidade (e as estratégias para a sua redução) consiste (m) num conceito comum tanto à adaptação quanto ao gerenciamento dos riscos catastróficos. Isto é especialmente significativo, quando se reflete neste …

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18 de Abril de 2024
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