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Ação Civil Pública Após 30 Anos

Ação Civil Pública Após 30 Anos

XIV – A ação civil pública como instrumento preventivo/reparatório da danosidade ambiental

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XIV – A ação civil pública como instrumento preventivo/reparatório da danosidade ambiental

É DIS M ILARÉ

Procurador de Justiça aposentado do Estado de São Paulo, foi o primeiro coordenador das Promotorias de Justiça do Meio Ambiente e Secretário do Meio Ambiente. É professor de Direito Ambiental, advogado e consultor jurídico ambiental.

L UCAS T AMER M ILARÉ

Especialista, Mestre e Doutorando em Direitos Difusos e Coletivos pela PUC-SP. Advogado sócio do escritório Milaré Advogados.

S UMÁRIO : I – Introdução – II – O dano ambiental: 1. Conceito; 2. Formas de reparação: 2.1 Restauração natural ou in specie; 2.2 Indenização pecuniária – III – Ação civil pública e a defesa do meio ambiente: 1. Objeto da ação; 2. Legitimação ativa; 3. Legitimação passiva; 4. Litisconsórcio; 5. Assistência; 6. Interesse processual; 7. Competência: 7.1 Competência de foro; 7.2 Competência de jurisdição; 8. Valor da causa; 9. Distribuição do ônus da prova e das despesas com o seu custeio: 9.1 A distribuição da carga probatória; 9.2 Teoria da carga dinâmica das provas; 9.3 Adiantamento das despesas para o custeio da prova; 10. Desistência ou abandono da ação; 11. O efeito da revelia; 12. Transação; 13. Antecipação da tutela; 14. Multas; 15. Prescrição; 16. Ônus da sucumbência e da litigância de má-fé; 17. Recursos: 17.1 Efeitos; 17.2 Desistência ou renúncia; 18. Reexame necessário; 19. Coisa julgada; 20. Execução do julgado; 21. O fundo para reconstituição de bens lesados – IV – Perspectivas.

IIntrodução

A ordem econômica brasileira, “fundada na valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa”, adota, entre seus princípios, a “defesa do meio ambiente”, nos termos do art. 170, capute VI, da CF/1988.

Para corrigir e/ou coibir eventuais ameaças ou lesões à higidez ambiental, o art. 225, § 3.º, da CF/1988 prevê que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeita rão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. É dizer, a sua defesa desenvolve-se simultaneamente a partir de ações de índole preventiva, reparatória e repressiva.

De fato, para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente, o legislador elencou, ao lado de alguns instrumentos de cunho preventivo (por exemplo, o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento ambiental, previstos, respectivamente, nos incs. I, III e IV do art. 9.º da Lei 6.938/1981), as “penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental” (inc. IX do art. 9.º), de índole eminentemente repressiva. Não olvidou, também, por outro lado, da reparação do dano ambiental como manifestação do princípio do poluidor-pagador por ela adotado (inc. VII do art. 4.º).

Nesse sentido e para fins puramente didáticos, é próprio dizer que a repressão – en quanto manifestação do iuspuniendido Estado –, colimada, fundamentalmente, pelas esferas de responsabilidade administrativa e penal, se aparta da ação reparatória, objeto da esfera de responsabilidade civil, de interesse para o presente trabalho.

Nosso foco, aqui, cingir-se-á aos insumos que a processualística, por meio da ação civil pública, pode oferecer à sustentabilidade, certo de que o planeta Terra – que abriga e perpetua a vida –, com toda a sua pujança, não tem elementos e forças para defender-se. Ele precisa da nossa tutela: aliás, essa tutela será a garantia da nossa própria defesa. É aí que se fundamenta o direito do ambiente e, em particular, a ação civil pública relacionada aos danos e riscos ambientais, visando à sua reparação ou prevenção.

Numa palavra, se a ação civil pública não é solução cabalística para a problemática enorme e multifacetada que o meio ambiente planetário nos desvenda, ela é, sem dúvida, um instrumento valioso para a tomada de posição de todos os legitimados – do Ministério Público e dos agentes governamentais até as associações cidadãs – que preencham os requisitos mínimos para empreendê-la, em ordem a obviar, quanto possível, a danosidade ambiental.

II Odanoambiental

A devastação ambiental não é privilégio de nossos dias. É um fenômeno que acompanha o homem desde os primórdios de sua história. De fato, conforme já anotado, “um dos mitos que caracterizam a civilização ocidental é o do Jardim do Éden, onde o homem vivia em harmonia com a natureza e do qual foi expulso por seus pecados e sua falta de virtude... A expulsão se deveu à utilização predatória dos recursos naturais, e a História poderia ter sido diferente. Nesse sentido, a Bíblia talvez não seja tão explícita como seria desejável. Não é o fato de ter comido uma maçã que levou à expulsão do Paraíso. O fato de o homem ter exaurido o solo e perturbado a sua capacidade de manter as macieiras produtivas é que destruiu o Jardim do Éden e redundou na sua expulsão de lá”. 1 Apenas a percepção jurídica desse fenômeno – até como consequência de um bem jurídico novo denominado meio ambiente – é que é recente.

Conceito

Em boa escrita, Paulo de Bessa Antunes aponta as dificuldades que a moderna literatu ra jurídica tem encontrado para definir dano ambiental, o que se justificaria em razão de a própria Constituição não ter elaborado uma noção técnico-jurídica de meio ambiente. Ora, se o próprio conceito de meio ambiente é aber to, sujeito a ser preenchido casuisticamente, de acordo com cada realidade concreta que se apresente ao intérprete, o mesmo entrave ocorre quanto à formulação do conceito de dano ambiental. 2

Essa, provavelmente, é a razão de não ter a lei brasileira conceituado, às expressas, o dano ambiental. Nada obstante, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) delimitou as noções de degradação da qualidade ambiental – “a alteração adversa das características do meio ambiente” 3 – e de poluição – “a degradação da qualidade ambientalresultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”. 4

Como se vê, apesar do vínculo indissociável entre degradação da qualidade ambiental e poluição, estabeleceu o legislador sutil diferença entre ambas as noções, ao dizer que a primeira (degradação da qualidade ambiental) é qualquer alteração adversa das características do meio ambiente, enquanto a segunda (poluição) encerra conceito mais restrito, por cingir-se apenas à degradação tipificada pelo resultado danoso, provocada por uma “atividade”, isto é, por um comportamento humano direcionado a determinado fim.

Ao contrário do que ocorre em nosso sistema jurídico, na literatura estrangeira podemos encontrar algumas luzes a respeito do tema.

No Chile, por exemplo, o art. 2.º (e) do Dec.-lei 3.557, de 09.02.1981 define dano am biental como “toda pérdida, disminución, de trimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o más de sus componentes”. Observe-se que a lei chilena, por um lado, restringe o âmbito do dano ambiental, ao fazer referência à sua intensidade, que deve ser significativa, e, por outro, ao se referir a meio ambiente, o amplia, até o limite mesmo da realidade biogeofísica. 5

Na Argentina, a Lei 25.675, de 06.11.2002, em vigor desde 28.11.2002, em seu art. 27, considera dano ambiental “toda alteración relevan te que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos”. Também aqui se faz referência à intensidade do dano, que deve ser relevante, de modo a provocar uma desorganização das leis da natureza e a reper cutir nos pressupostos do desenvolvimento da vida. Interessante observar a possibilidade de ressarcimento do dano moral coletivo quando se fala em “valores colectivos”. 6

Na Itália, o Código Ambiental em vigor (DLgs 3 aprile 2006 n. 152), em seu art. 300, assim se expressa: “È danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”. Como se vê, também aqui se faz referência à significância do dano a afetar o recurso natural ou as utilidades produzidas por este.

Forte nessas diretivas, e cientes de que a percepção do dano ambiental sob a ótica jurídica deve ser objeto de constante reflexão, de forma a acompanhar a evolução do fato social, entendemos por adequado, si et in quantum, assim considerá-lo: édanoambientaltodainterferência antrópica infligida ao patrimônio ambiental(natural, cultural, artificial), capaz de desencadear, imediata ou potencialmente, perturbaçõesdesfavoráveis (in pejus ) ao equilíbrio ecológico,à sadia qualidade de vida, ou a quaisquer outrosvalorescoletivosoudepessoas.

Para a correta compreensão desse conceito, importa esclarecer os elementos que o integram.

Em primeiro lugar, a interferência infligida aos bens ambientais há de estar relacionada à ação do homem – única responsável pela assus tadora degradação ambiental que se alastra a olhos vistos – e não a fatos próprios e exclusivos da natureza, como um terremoto, por exemplo. Deveras, o chamado fortuito externo (ou natural), como fato imprevisível e inevitável, sem qualquer ligação com uma atividade que provoque um dano qualquer, foge da categoria em estudo e cai na vala do irressarcível.

Em segundo lugar, a referência à expressão patrimônio ambiental explicita a abrangência e a complexidade do meio ambiente, cuja noção, difundida no ideário corrente, é visivelmente reducionista e, por isso, retira da questão am biental o seu tríplice aspecto: holístico, sistêmico e interdisciplinar. Vale dizer, a categoria dos recursos naturais é parte de um conjunto mais amplo: os recursos ambientais. Sendo assim, todo recurso natural é ambiental, mas nem todo recurso ambiental é natural. Essa percepção, como salientamos alhures, é essencial para o administrador e o legislador, porque as políticas ambientais e a legislação abarcam muito mais seres e relações do que podem apresentar, por si sós, os ecossistemas naturais. Portanto, em sã doutrina, a noção de dano ambiental não poderia estar divorciada dessa visão ampla de meio ambiente, certo que o seu conteúdo não se resume somente ao conjunto de elementos naturais, mas, também, aos artificiais e culturais.

No entanto, embora não haja dúvida de que o meio ambiente é resultante das interações recíprocas do ser humano e do mundo natural, esse entendimento não é suficientemente difundido a ponto de dar fundamento e corpo a formulações doutrinárias inovadoras. Com efeito, a legislação existente – que, na sua quase totalidade, continua privilegiando os recursos da natureza – deve evoluir a partir da premissa de que meio ambiente é realidade mais ampla do que os ecossistemas naturais.

Bem apreendeu essa realidade Francis Caballero, ao dizer: “Deve-se distinguir entre dois tipos de danos ecológicos: o dano ecológico em sentido amplo, isto é, tudo o que degrada o meio ambiente, e o dano ecológico em senti do estrito, isto é, a degradação dos elementos naturais”. 7 Assim é que, por meio de políticasambientais modernas, já se anuncia a tendên cia de se incorporar esses aspectos também no ordenamento jurídico.

Em terceiro lugar, a relação causal não resulta apenas do nexo causa-efeito, constatável direta e imediatamente. A causa pode ter antecedentes remotos – encadeados, percebidos por indução ou dedução, com a ajuda do método científico –, como o efeito pode ser potencial ou futuro, não limitado, portanto, no tempo ou espaço.

Em quarto lugar, busca-se deixar claro que não só as interferências graves, mas qualquer perturbação, desde que prejudicial ao meio ambiente, deve ser considerada, tendo em vista, por exemplo, que muitas emissões, a prioriinocentes, podem apresentar extraordinário potencial poluidor, em razão de seus efeitos sinergéticos. Por isso, ao aludir-se à intensidade do dano, quer-se enfatizar sua capacidade de desorganizar o equilíbrio dos ecossistemas, dos pressupostos da sadia qualidade de vida ou de quaisquer outros valores caros a toda a coletividade ou inerentes a pessoas físicas ou morais. Não se está a referir àquelas alterações insignificantes que, de alguma forma, o meio ambiente e seus elementos constitutivos têm a capacidade de absorver rapidamente e sem a ocorrência de lesão. Nada mais lógico, uma vez que as alterações de somenos, frívolas ou desprezíveis (= insignificantes) não geram lesão alguma; e se não há lesão, também não há dano. 8 É dizer: não se confundem as noções de impacto, em sentido estrito, e de dano ambien tal, propriamente dito: o primeiro decorre dos efeitos que qualquer atividade humana causa ao ambiente; o segundo decorre do grau maior, isto é, de agravos mais sensíveis que essa mesma atividade acarreta. 9

Pelo exposto, cabe considerar que o conceito de impacto ambiental, previsto no art. 1.º da Res. Conama 1/1986, que remete a alterações das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente causadas pela interferência humana, distancia-se do conceito jurídico de dano ambiental, pois, como dito, “o impacto pode consistir em um dano ou não”, de modo que “pode perfeitamente haver impactos sem que haja dano”. 10

2. Formasdereparação

A Lei 6.938/1981 dispõe que a Política Nacional do Meio Ambiente, entre outros objetivos, visará à imposição, ao poluidor e ao preda dor, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados (art. 4.º, VII).

Assim, há duas formas principais de repara ção do dano ambiental: (i) a restauração natural ou inspecie; e (ii) a indenização pecuniária. Não estão elas hierarquicamente em pé de igualdade, podendo, porém, segundo o princípio da reparação inintegrum, ser cumulativas e simultaneamente exigidas. Isto é, não há que se confundir a prioridade que se dá à recuperação in naturado bem degradado com a impossibilidade de sua cumulação com indenização pecuniária. Colha-se, a propósito, que os deveres de recuperação e indenização ambientais são “providências ressarcitórias de natureza civil que buscam, simultânea e complementarmente, a restauração do statusquoanteda biota afetada e a reversão à coletividade dos benefícios econômicos auferidos com a utilização ilegal e individual de bem supraindividual salvaguardado, que, nos termos do art. 225 da Constituição, é ‘de uso comum do povo’”. 11

2.1 Restauraçãonaturalouin specie

A modalidade ideal – e a primeira que deve ser tentada, mesmo que mais onerosa – é a restauração natural do bem agredido, cessando-se a atividade lesiva e repondo-se a situação o mais próximo possível do statusanterior ao dano, ou adotando-se medida compensatória equivalente. É, pois, imperioso que o aplicador da lei atente para essa constatação, já que não são poucas as hipóteses em que “não basta indenizar, mas fazer cessar a causa do mal, pois um carrinho de dinheiro não substitui o sono recuperador, a saú de dos brônquios, ou a boa formação do feto”. 12 Essa opção, verdadeira execução específica, vem claramente defendida no direito brasileiro, in clusive no campo constitucional. 13

No ponto, considerando a dificuldade de plena repristinação ao statusquoante, pondera, com razão, Annelise Monteiro Steigleder: “Além da impossibilidade de substituir os componen tes naturais do ambiente por outros idênticos, emergem diversas dificuldades científicas e técnicas. Em primeiro lugar, dificilmente se conhece o estado inicial do meio ambiente degradado, por inexistirem inventários ou estudos científicos globais realizados antes da degradação. Em segundo lugar, é indispensável dispor de critérios científicos capazes de calcular o grau de reconstituição do meio ambiente danificado, de tal forma que o standardde reparação estabelecido para cada caso em concreto corresponda ao standardde qualidade ambiental legalmente previsto. Finalmente, há que se considerar as dúvidas relativas à própria existência do dano ambiental, pois é difícil prever os efeitos futuros do fato lesivo em cotejo com a capacidade de regeneração natural”. 14

Daí que a adequação da restauração natural se afere pela “recuperação da capacidade funcional ecológica e da capacidade de aproveitamen to humano do bem natural, determinada pelo sistema jurídico, o que pressupõe a recuperação do estado de equilíbrio dinâmico do sistema ecológico afetado, isto é, da sua capacidade de autorregeneração e de autorregulação”. 15

Mostrando-se impossível a restauração natural no próprio local do dano (restaura ção in situ), abre-se ensejo à compensação por equivalente ecológico, isto é, pela substituição do bem afetado por outro que lhe corresponda funcionalmente, em área de influência, de preferência direta, da degradada (restauração ex situ), em ordem a não se conformar apenas com o sucedâneo da indenização pecuniária.

Admite-se, numa palavra, a “fungibilidade” entre os componentes ambientais, desde que a qualidade ambiental global resulte recuperada. 16

A regra, pois, é procurar, por todos os meios razoáveis, ir além da ressarcibilidade …

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jusbrasil.com.br
14 de Julho de 2024
Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/xiv-a-acao-civil-publica-como-instrumento-preventivo-reparatorio-da-danosidade-ambiental-acao-civil-publica-apos-30-anos/1355209870