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15 de Julho de 2024
  • 2º Grau
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Conselho Nacional de Justiça
há 12 anos

Detalhes

Processo

Julgamento

Relator

JEFFERSON LUIS KRAVCHYCHYN

Documentos anexos

Inteiro TeorCNJ_PCA_00051085420112000000_cecfc.pdf
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Inteiro Teor

Conselho Nacional de Justiça

PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO Nº 000510854.2011.2.00.0000

RELATOR : Conselheiro JEFFERSON LUIS KRAVCHYCHYN

REQUERENTE : CENTRO DE ESTUDOS E DISTRIBUIÇÃO DE

TÍTULOS E DOCUMENTOS DE SÃO PAULO

INTERESSADO : ASSOCIAÇÃO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO

REQUERIDO : CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO

ESTADO DE SÃO PAULO

ASSUNTO : CGJ/SP – PROVIMENTO CG Nº 19/2011

ACÓRDÃO

EMENTA: PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO CG Nº 19/2011.

CENTRAL DE DISTRIBUIÇÃO.

DESOBRIGATORIEDADE. ABUSO DE DIREITO. ILEGALIDADE.

1. Embora a decisão tenha rechaçado a tese da invalidade do provimento de n. 19/2001, calcando-se na conveniência e oportunidade da revisão para derrogá-lo, as razões de decidir encobririam a aplicação prática daquela sanção, vez que defenderam a incompatibilidade daquele provimento com dispositivo constitucional.

2. Todavia, ou bem a administração considera a ilegalidade e/ou inconstitucionalidade do provimento anterior e o anula, ou bem o considera hígido legal e constitucionalmente e só o revoga ou derroga em caso de melhor conveniência para o interesse público. Afigura-se contraditório derrogar a norma com fulcro na melhor conveniência e ao mesmo tempo aplicar, contra ela, o princípio da livre concorrência.

3. Além disso, tanto o art. 131 da Lei nº 6.015/73, quanto o art. 12 da Lei 8.935/94 não exigem a prévia distribuição de títulos, mas a distribuição, se resultado de concordância unânime dos titulares de delegação, não está proibida.

4. A livre escolha do delegatário é um direito do usuário, na medida em que os dispositivos acima citados não exigem a prévia distribuição, mas a livre escolha estaria assegurada,

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também, pela sistemática anterior à reforma, na medida em que sempre se admitiu a figura do – com já dito anteriormente – direcionamento , isto é, o usuário não está impedido de declarar no ato de distribuição o delegatário de sua preferência, o que implica, necessariamente, no direcionamento.

5. A compensação não é incompatível com a competição e a eficiência. Quanto mais eficiente o registrador, mais indicações ele receberá, mais serviço terá, de modo que a compensação far-se-á, apenas, entre os usuários que não manifestaram preferência e mostraram indiferença pelo prestador do serviço.

6. Pedido julgado parcialmente procedente, adequando-se a redação do Provimento CG nº 19/2011 da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo para permitir a livre escolha por parte do jurisdicionado e, bem assim, a compensação de títulos, vedada a compensação de valores.

RELATÓRIO

Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo instaurado pelo Centro de Estudos e Distribuição de Títulos e Documentos de São Paulo, em face da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo – SP – (CGJSP), em que pretende, liminarmente, que sejam sustados os efeitos jurídicos do Provimento CG nº 19/2011 da requerida, que modificou o item 7.2, Capítulo XIX das Normas de Serviços da Corregedoria Geral da Justiça, firmada pelo Provimento CG nº 29/2001 do mesmo órgão Corregedor.

Informa que é pessoa jurídica constituída com o objetivo primordial de “[...] orientar e dar suporte à instalação e operação de central própria para a recepção e distribuição de títulos e documentos atribuídos aos serviços de Registro de Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica na Comarca da Capital de São Paulo, ficando certo que os atos de registro serão praticados pessoalmente pelos respectivos Oficiais e seus prepostos”.

Expõe que sua criação se deu em atendimento ao estabelecido na original redação do Provimento CG nº 29/2001, da CGJSP, que no item 7.2, Capítulo XIX, determinava, in verbis:

“7.2. Todos os Registros de atribuição de Títulos e Documentos serão feitos independentemente de prévia distribuição, salvo quando, diante da unânime aquiescência dos titulares de delegação for estabelecida, em cada comarca, uma central de atendimento e distribuição, mantida, direta e pessoalmente, por todos os registradores, mediante a aprovação e a supervisão do MM. Juiz Corregedor Permanente respectivo”.

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Aduz que tem funcionado por cerca de 10 (dez) anos, sem que quaisquer irregularidades ou desvios funcionais tivessem sido denunciados por usuários do serviço, ou mesmo pelos próprios órgãos judiciários responsáveis pela sua fiscalização.

Discorre que, em 06/04/11, a Associação dos Advogados de São Paulo (AASP), alegando reclamações de vários associados (sem que tenha apresentado tais reclamações) encaminhou pedido ao Corregedor Geral da Justiça do Estado, solicitando, em caráter de urgência , a revisão da disciplina “[...] dos serviços dos Cartórios de Registro de Títulos e Documentos e de Registro Civil do Estado de São Paulo”, com o objetivo de assegurar “[...] ao usuário dos serviços o seu direito de apresentar documentos ou requerimentos diretamente junto a serventia da sua livre escolha”, na conformidade do definido pelo Provimento nº 29/2001 daquele Órgão (item 7.2, do Capítulo XIX).

Afirma que se insurgiu a referida Associação contra o fato de que o citado Provimento da Corregedoria admitia a possibilidade de que os registros de atribuição do Registro de Títulos e Documentos pudessem ser distribuídos, em cada Comarca, desde que atendidas às condições estabelecidas, por uma Central de Atendimento e Distribuição, elencando vários argumentos que a associação teria utilizado.

Pontua que o Corregedor Geral da Justiça, acolhendo como motivação essa manifestação opinativa da AASP, determinou a alteração da redação do subitem 7.2 das Normas de Serviços da Corregedoria Geral da Justiça, por meio do Provimento CG nº 10/2001, publicado no Diário Oficial da Justiça em 09/08/11.

Na analise do pleito liminar, posicionei-me pelo indeferimento da mesma, entendendo que na observação dos elementos trazidos aos autos, não havia suporte fático jurídico ensejador para a concessão de medida liminar. Pontuei ainda que nos atos administrativos incide o princípio da presunção de legitimidade, razão que torna excepcional a concessão da medida urgente sem que sequer tenha-se ciência das informações que serão trazidas pela Corregedoria requerida.

Face o indeferimento da medida liminar, a parte requerente veio novamente os autos buscando a reconsideração da decisão proferida, argumentando, em suma, que a iminência do término do prazo não foi ocasionada pela requerente, vez que buscou anteriormente a solução junto à Corregedoria Geral de Justiça de São Paulo.

Aduz que a não sustação do Provimento até o próximo dia 10 de outubro, acarretará prejuízo ao bom funcionamento do serviço público delegado e conseqüentemente ao jurisdicionado.

Pontua a possibilidade de danos irreversíveis na prestação do serviço público e a possível ineficácia do provimento final, no caso de ocorrerem alterações no funcionamento da central de distribuição nesse momento.

Ressalta que a existência de um serviço de distribuição confere maior publicidade e segurança ao sistema, tornando mais fácil o acesso à informação por parte dos usuários. Requer ao fim a reconsideração da decisão que indeferiu o pedido liminar, para suspender os efeitos do Provimento CG nº 19/2011.

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Foi mantido o indeferimento do pleito liminar pelo entendimento de que não pode ser alterado, em sede liminar, o Provimento CG nº 19/2011, pois não foi demonstrada ilegalidade evidente que pudesse macular sua edição e validade.

Instada a manifestar-se, a Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, referindo-se à regra atual do item 7.2, das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça (modificada pelo Provimento CG nº 19/2011) afirma que a razão dessa norma administrativa é preservar a competitividade entre os delegados de registro de títulos e documentos e civil de pessoa jurídica da mesma Comarca, pois nessa especialidade o serviço é prestado independentemente de distribuição.

Alega que a decisão não implica juízo de ilegalidade do provimento anterior, pois não se extinguiu a central de atendimento e distribuição, e que o interesse público é melhor alcançado se assegurada a faculdade de escolher o registrador de títulos e documentos ou civil de pessoa jurídica, dada a experiência econômica do mercado concorrencial.

É, em síntese, o relatório.

VOTO

O centro da controvérsia neste PCA não diz respeito à legitimidade da associação requerente, algo que já foi decido pelo Plenário deste Conselho no PCA nº 642. Na ocasião, o CNJ decidira que a Corregedoria paulista não extrapolou os limites legais ao permitir que os registradores de títulos constituíssem uma central de distribuição. É preciso sublinhar este fato para que a discussão não se desvirtue: o objeto deste Procedimento consiste em saber se houve ilegalidade na alteração da redação do Provimento da Corregedoria que permitia aos registradores de títulos e documentos a constituição de central de atendimento e distribuição.

A previsão no sentido de se autorizar tal constituição, desde que contasse com a adesão unânime de todos os registradores, constava do item 7.2 do Provimento CG nº 29/2001. A central de distribuição funciona como um local único de atendimento ao público, exigindo-se do cidadão que se desloque à sua respectiva sede a fim de realizar os atos típicos dos registros de títulos e documentos. Em novo provimento, a Corregedoria permitiu que o cidadão buscasse um registro de sua escolha, dispensando o de se dirigir apenas à sede da central. Aboliu, ainda, eventual compensação.

De plano, há que se destacar que a Corregedoria Geral do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo não poderia ter promovido essa alteração. Observe-se, primeiramente, a alteração que foi feita. O antigo provimento assim dispunha (Provimento nº 29 de 16 de outubro de 2001):

7.2. Todos os Registros de atribuição de Títulos e Documentos serão feitos independentemente de prévia distribuição, salvo quando, diante da unânime aquiescência dos titulares de delegação for estabelecida, em cada comarca, uma central de atendimento

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e distribuição, mantida, direta e pessoalmente, por todos os registradores, mediante a aprovação e a supervisão do MM. Juiz Corregedor Permanente respectivo.

Já o novo Provimento assim dispõe (Provimento nº 19 de 09 de agosto de 2011):

7.2. Os registros e documentos serão feitos independentemente de prévia distribuição, salvo quando os titulares de delegação, por consenso unânime e mediante autorização do Corregedor Permanente, estabelecerem central de atendimento e distribuição, mantida direta e pessoalmente pelos registradores da comarca, mas facultando-se ao usuário a escolha do registrador e a apresentação do título diretamente na unidade escolhida, vedada a compensação. Nas dependências da central e no respectivo endereço eletrônico serão afixadas informações claras sobre a liberdade de escolha e apresentação do título diretamente ao registrador.

De acordo com o requerente, um dos principais argumentos contra o provimento aqui impugnado é precisamente a sua motivação. Para o CDT, embora a decisão tenha rechaçado a tese da invalidade do provimento de n. 19/2001, calcando-se na conveniência e oportunidade da revisão para derrogá-lo, as razões de decidir encobririam a aplicação prática daquela sanção, vez que defenderam a incompatibilidade daquele provimento com dispositivo constitucional.

Assiste razão ao requerente. Ou bem a administração considera a ilegalidade e/ou inconstitucionalidade do provimento anterior e o anula, ou bem o considera hígido legal e constitucionalmente e só o revoga ou derroga em caso de melhor conveniência para o interesse público. Afigura-se contraditório derrogar a norma com fulcro na melhor conveniência e ao mesmo tempo aplicar, contra ela, o princípio da livre concorrência.

Quanto a esse aspecto, parece ter sido olvidado pela administração que o princípio da livre concorrência fica prestigiado quando os próprios entes privados resolvem unir seus esforços para a melhor prestação dos seus serviços, em associação na qual não há possibilidade de se conluiarem contra o interesse da população (como seria no caso de, por exemplo, ajustarem preços e acordarem em práticas abusivas, o que fica inviabilizado pelo controle da própria administração, a que estão sujeitos por disposição constitucional).

É exatamente por conta do caráter privado do exercício da atividade notarial e de registro que enquanto o consenso unânime dos registradores, representado na sua associação no CDT, for compatível com o ordenamento jurídico, a administração não poderá interferir nas regras de divisão das atribuições entre eles. Esse concerto entre os registradores é precisamente o que garante e prestigia a autonomia exigida pelo princípio da livre concorrência.

Por isso que o Requerente menciona o termo “arbitrariedade” ao se referir à decisão que resultou no Provimento n. 19/2011. A arbitrariedade é o uso abusivo da discricionariedade, para além das exigências do interesse público e com a invasão da esfera reservada à autonomia privada.

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Considerando, portanto, a legalidade já reconhecida do CDT e o prestígio deferido ao princípio da livre concorrência pelo concerto das vontades dos registradores em mantê-lo, enquanto não dissolvida a associação e enquanto o funcionamento do CDT não violar o ordenamento, não há espaço, pelo menos no que se refere à divisão do serviço, para a revisão do ato original. Agirá arbitrariamente a administração caso interfira no acerto privado feito entre os registradores para a divisão do serviço de registro.

Ora, essa divisão sempre envolveu, como visto, a possibilidade de direcionamento e a compensação da distribuição com os atos não direcionados pelo usuário.

Quanto ao direcionamento, o novo Provimento nada mais fez que explicitar o que já era observado pelo CDT, não havendo, portanto, qualquer reparo a se fazer, nada obstando que se faça anunciar essa faculdade nos locais indicados no requerimento inicial.

Quanto à compensação, contudo, o Provimento modifica e em verdade inverte a regra que vinha sendo praticada pelo CDT para assegurar a justa divisão do serviço que, pode-se dizer, é a própria premissa de sua constituição.

A denominação mesma da associação constituída, “Centro de Distribuição de Títulos” já indica o móbil primordial de sua criação, móbil esse que vem a ser depois explicitado. A compensação é, pois, o cerne de uma distribuição centralizada e, dir-se-ia melhor no caso dos registradores, concertada.

Se a distribuição centralizada tem por finalidade assegurar a melhor divisão do serviço de registro entre os registradores associados, sem falar em outras virtudes como a facilidade de acesso do público, a busca centralizada de informações e certidões e a unificação do banco de dados para fins de supervisão e controle por parte da administração, a compensação é o instrumento de garantia dessa divisão. É por meio dela que se assegura o ajuste fino da quantidade de serviço atribuída aos órgãos competentes. Sem ela, quebra-se a premissa da divisão do serviço e rompe-se a essência da associação.

Além disso, tanto o art. 131 da Lei nº 6.015/73, quanto o art. 12 da Lei 8.935/94 não exigem a prévia distribuição de títulos, mas a distribuição, se resultado de concordância unânime dos titulares de delegação, não está proibida.

A distribuição, enquanto ato procedimental, cumpre a duas finalidades. Assegura a impessoalidade na escolha do prestador do serviço, na medida em que ela ocorre, preferencialmente, de forma aleatória, por sorteio; Assegura uma distribuição eqüitativa do serviço entre os titulares de delegação, pelo mecanismo da compensação.

Os dois objetivos – impessoalidade e distribuição eqüitativa – foram garantidos com a criação do Centro de Estudos e Distribuição de Títulos e Documentos, mas eliminados, agora, com a alteração de redação .Com efeito, a alteração contestada assegura a livre escolha do cartório de títulos e documentos e veda a compensação.

A livre escolha do delegatário é um direito do usuário, na medida em que os dispositivos acima citados não exigem a prévia distribuição, mas a livre escolha estaria assegurada, também, pela sistemática anterior à reforma, na medida em que sempre se

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admitiu a figura do – com já dito anteriormente – direcionamento , isto é, o usuário não está impedido de declarar no ato de distribuição o delegatário de sua preferência, o que implica, necessariamente, no direcionamento.

A compensação, no entanto, visa uma distribuição igualitária dos serviços entre os delegatários. A remuneração deles é feita com base nos emolumentos, representativos do efetivo custo e remuneração do serviço, fixados em lei, com natureza de taxa, que, portanto, não se submetem a um regime de concorrência. A distribuição eqüitativa em tese dos serviços é benéfica ao sistema, pois permite a subsistência, com qualidade, de todas as delegações e evita uma concorrência predatória entre eles que inviabilize economicamente uma ou mais delegação, a ponto dela ficar deficitária.

Assim, a compensação não é incompatível com a competição e a eficiência. Quanto mais eficiente o registrador, mais indicações ele receberá, mais serviço terá, de modo que a compensação far-se-á, apenas, entre os usuários que não manifestaram preferência e mostraram indiferença pelo prestador do serviço.

Ante essas considerações, parece-nos que o ato questionado extrapolou quando proibiu a compensação.

Primeiro porque, como dito, a compensação é benéfica ao sistema porquanto garante uma pluralidade de prestadores dos serviços; Segundo porque a compensação é tema fora do âmbito da competência normativa da Corregedoria e inserese dentro da autonomia dos registradores, que se associaram na criação do Centro. Há, portanto, uma interferência indevida na autonomia dos delegatários, que, ao criar a central de distribuição, pactuaram a compensação.

Por outro lado, embora se admita a livre escolha do delegatário de serviço jurídico, não há sentido em criar uma central de distribuição, mas aceitar a apresentação direta do título no registrador, de modo que a liberdade de escolha deverá ser manifestada perante a central de distribuição.

O novo ato invade, pois, a área de deliberação associativa dos registradores. Há que se registrar, por fim, que se um dos registradores não está satisfeito com o concerto representado na associação e por seu funcionamento, que se desligue da associação ou mesmo peça sua dissolução. Nesse caso, o consenso unânime exigido para o funcionamento de uma central de distribuição de títulos não mais existirá e a administração terá que rever a autorização para seu funcionamento (o que seria lastimável, levando em conta os benefícios que confere à população). Até lá, porém, não poderá interferir, dado a legalidade já reconhecida de seu funcionamento, na rotina de divisão dos serviços.

De todo modo, o que não se afigura razoável permitir que um ou outro delegatário dissidente continue auferindo as vantagens da central, sem dar em troca a principal contribuição que cada um deles deve à associação: a adesão ao protocolo integrado.

Por essa razão, acórdão os Conselheiros do Conselho Nacional de Justiça, por maioria, em dar parcial provimento ao recurso para suprimir as expressões (e a apresentação do título diretamente na unidade escolhida; vedada a compensação; e

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apresentação do título diretamente ao registrador) e adequar o subitem 7.2 do Capítulo XIX das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça à seguinte redação:

7.2 Os registros de títulos e documentos serão feitos independentemente de prévia distribuição, salvo quando os titulares de delegação, por consenso unânime e mediante autorização do Corregedor Permanente, estabelecerem central de atendimento e distribuição, mantida direta e pessoalmente pelos registradores da comarca. Neste caso será vedada a possibilidade de apresentação do título diretamente ao cartório escolhido, mas faculta-se ao usuário a escolha do registrador na apresentação do título ao distribuidor, isto é, o direcionamento, que fica, no entanto, sujeito a posterior e obrigatória compensação com os títulos livremente distribuídos. Não haverá compensação de emolumentos. Nas dependências da central e no respectivo endereço eletrônico serão afixadas informações claras sobre a liberdade de escolha no ato de distribuição.

Brasília, 23 de fevereiro de 2012.

Conselheiro NEVES AMORIM

Relator

Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/cnj/418496872/inteiro-teor-418496882