Busca sem resultado
jusbrasil.com.br
26 de Fevereiro de 2024
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Supremo Tribunal Federal
há 2 anos

Detalhes

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

EDSON FACHIN

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_5509_2dfbd.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 88

11/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509 CEARÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARA. IMPUGNAÇÃO AOS ARTS. 76, § 5º E 78, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E PARCIAL DA LEI ESTADUAL Nº 12.160/1993. NORMAS QUE ESTABELECEM A OBSERVÂNCIA, PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS E DO ESTADO DO CEARÁ, DOS INSTITUTOS DA PRESCRIÇÃO E DA DECADÊNCIA NO EXERCÍCIO DE SUAS COMPETÊNCIAS. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO MODELO FEDERAL DE ALCANCE DA CLÁUSULA DE IMPRESCRITIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 35-C, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO II. OFENSA AO ART. 75, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PARCIAL PROCEDÊNCIA.

1. Na ausência de regra expressa para o modelo federal, tem os Estados competência para suplementar o modelo constitucional de controle externo.

2. O Plenário deste Tribunal consolidou a interpretação do alcance da cláusula constitucional da imprescritibilidade no modelo federal como limitada aos “atos dolosos de improbidade administrativa”. É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas : RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 24.06.2020, Tema n.º 899 da Repercussão Geral. Inocorrência de violação à simetria.

3. Pontualmente, a previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra abrigo no ordenamento constitucional, nem nas leis federais de regência.

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 88

ADI 5509 / CE

Precedentes. Declaro a inconstitucionalidade do inciso IIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993.

4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário de 29 de outubro a 10 de novembro de 2021 , sob a Presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos, em declarar a inconstitucionalidade do inciso IIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993, na redação que se lhe deu a Lei 15.516, de 2014, e, por consequência, julgar procedente, em parte, a presente ação direta, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Marco Aurélio, que já havia proferido voto em assentada anterior, Gilmar Mendes e Dias Toffoli.

Brasília, 11 de novembro de 2021.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 88

04/11/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509 CEARÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Procurador-Geral da República, em face dos arts. 76, § 5º e 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, na redação dada pela Emenda Constitucional 76, de 21 de dezembro de 2012 e contra os arts. 35-A, 35-B, 35-C e 35-D da Lei 12.160/1993 do Estado do Ceará com a redação que lhes foi dada pela Lei n. 15.516, de 6 de janeiro de 2014.

Tais dispositivos estabelecem a observância, pelos Tribunais de Contas dos Municípios e do Estado do Ceará, dos institutos da prescrição e da decadência no exercício de suas competências.

Eis o seu teor das normas impugnadas:

Constituição do Estado do Ceara

Art. 76. [...]

§ 5º O Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Art. 78. [...]

§ 7º O Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 88

ADI 5509 / CE

decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Lei 12.160/1993, do Ceará

SEÇÃO VI

DA PRESCRIÇÃO E SEUS PRAZOS

Art. 35-A. A prescrição é instituto de ordem pública, abrangendo o exercício das competências do Tribunal de Contas, nos termos do disposto no § 7o do art. 78 da Constituição do Estado do Ceara.

Parágrafo único. O reconhecimento da prescrição poderá se dar de ofício pelo relator, mediante provocação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ou através de requerimento do interessado, sendo sempre submetida a julgamento por órgão colegiado do Tribunal.

Art. 35-B. As competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, inclusive as previstas nos arts. 1o , 13, 19 e 55 ao 59 desta Lei, ficam sujeitas à prescrição, conforme o prazo fixado nesta Lei.

Art. 35-C. Prescreve em 5 ([...]) anos o exercício das competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará previstas nesta Lei, como as previstas nos arts. 1o , 13, 19 e 55 ao 59.

Parágrafo único. O prazo previsto no caput:

I – inicia sua contagem a partir da data seguinte à do encerramento do prazo para encaminhamento da prestação de contas ao Tribunal, nos casos de contas de gestão e de governo;

II – nos demais casos, inicia-se a partir da data de ocorrência do fato;

III – interrompe-se pela autuação do processo no Tribunal, assim como pelo julgamento.

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 88

ADI 5509 / CE

Art. 35-D. O Regimento Interno deve disciplinar a sistemática do reconhecimento da prescrição no âmbito da jurisdição do Tribunal, no que for necessário, assim como as causas suspensivas da prescrição.

Alega o Requerente que tais dispositivos padecem de inconstitucionalidade material, violando o disposto nos arts. 25, § 5º, 73, caput e 75, caput, todos da Constituição da Republica.

Defende que a inconstitucionalidade material dos dispositivos impugnados decorre da violação do princípio da simetria e do art. 37, caput e § 5º da CRFB.

Afirma que o modelo de organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas definidos pela Constituição é de observância compulsória pelos Estados, não havendo espaço para inovação do poder constituinte decorrente estadual. Nesse sentido, alega que as normas impugnadas que estabeleceram a obrigatoriedade de observância dos institutos da prescrição e decadência no exercício da competência dos Tribunais de Contas não possuem correspondência no modelo federal.

Discorre acerca da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, concluindo pela inconstitucionalidade da “fixação de prazo prescricional em procedimentos administrativos da competência de tribunais de contas (TCU e TCs estaduais), no que alcance pretensões estatais – que, nesse caso, são de toda coletividade – de ressarcimento de danos causados ao erário, ao patrimônio público” (eDOC 1, p. 24).

Requer o deferimento de medida cautelar para suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados da Constituição do Estado do Ceara e da Lei 12.160/1993 do Estado do Ceará em razão da presença da plausibilidade do direito, bem como do periculum in mora, este último decorrente da possibilidade de arquivamento de inúmeras “denúncias” e representações pelos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios do Ceará, e consequente impossibilidade da atribuição de responsabilidade pela gestão e aplicação de recursos públicos.

Ao final, pugna pela procedência da ação e pela consequente declaração de inconstitucionalidade dos arts. 76, § 5º e 78, § 7º, da

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 88

ADI 5509 / CE

Constituição do Estado do Ceara e dos arts. 35-A, 35-B, 35-C e 35-D da Lei 12.160/1993 do Estado do Ceará.

Subsidiariamente, requer a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto, para excluir do campo de incidência das normas impugnadas os procedimentos de controle externo que visem a ressarcir danos ao erário.

Em virtude da relevância da matéria debatida nos presentes autos e sua importância para a ordem social e segurança jurídica, adotei o rito estabelecido no art. 12 da Lei nº 9.868/1999 e solicitei as informações pertinentes (eDOC 8).

O Governador do Estado do Ceará manifestou-se pela constitucionalidade das normas impugnadas (eDOC 11). Discorre acerca da inexistência de ofensa ao princípio da simetria e ao art. 37, § 5º, da Constituição da Republica, afirmando que em relação às ações de ressarcimento ao Erário, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido da inaplicabilidade da imprescritibilidade dos ilícitos civis, nos termos do Recurso Extraordinário 669.069.

A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará defende a intervenção, no presente feito, da Corte de Contas do Estado do Ceará (eDOC 14). Discorre acerca do processo legislativo referente à edição das normas impugnadas, asseverando a constitucionalidade das mesmas.

O Advogado-Geral da União alegou que o legislador estadual seria competente para definir prazos prescricionais e decadenciais nos processos que competissem ao Tribunal de Contas do Ceará, assim como da Corte de Contas dos Municípios. Entende que a CRFB/1988 não cria amarras sobre o tema de modo que não se atinge a compatibilidade das disposições com o princípio da assimetria. Recorda que, se bem que até pouco tempo a jurisprudência da Corte Constitucional inclinava-se pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento, o julgamento do do Recurso Extraordinário n. 669.0693, o qual estava submetido ao regime de repercussão geral, firmou-se o entendimento de que"é prescritivel a ação de reparação de danas à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil” (eDOC 17).

O Procurador-Geral da República lavrou parecer em que defende a

4

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 88

ADI 5509 / CE

procedência total da presente ação. Afirma ser impossível que a reparação da coisa pública seja atingida pelo transcurso do tempo. Defende que o princípio da segurança jurídica é basilar do Estado Democrático de Direito, contudo não alcança, nessa tela, a pretensão de ressarcimento dos cofres públicos que venham a ser lesados em decorrência de ilícitos. Caso não se entenda pela inconstitucionalidade dos dispositivos atacados, pede que seja ao menos declarada a inconstitucionalidade parcial sem redução do texto e interpretação conforme a Constituição dos arts. 76, § 5º, e 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, na redação da EC 76/2012; e arts. 35-A, 35-B, 35-C e 35-D da Lei 12.160/1993, acrescidos pela Lei 15.516/2014, a fim de excluir de seu campo de incidência procedimentos de competência das cortes de contas que visem a ressarcimento de danos causados ao erário. O parecer foi assim ementado (eDOC 19):

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. OBRIGATORIEDADE DE OBSERVÂNCIA DE PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA EM PROCESSOS DAS CORTES DE CONTAS. AUSÊNCIA DE SIMETRIA COM O MODELO FEDERAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AÇÕES DE RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO. SENTIDO E ALCANCE DA PARTE FINAL DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRESCRITIBILIDADE EM MATÉRIA DE ILÍCITOS ADMINISTRATIVOS E IMPRESCRITIBILIDADE DA REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO.

1. Observância obrigatória da prescrição e da decadência nos procedimentos da competência de tribunais de contas estaduais e municipais limitam a competência dessas cortes de contas sem paralelo com o modelo federal do Tribunal de Contas da União. Violação à simetria imposta pelo art. 75 da Constituição da Republica.

2. As normas contidas no art. 37, § 5º , da Constituição da Republica, que estabelecem prescritibilidade de ilícitos praticados em prejuízo ao erário e imprescritibilidade das ações de ressarcimento do patrimônio público, alcançam não apenas

5

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 88

ADI 5509 / CE

as ações judiciais, mas a própria pretensão de recomposição do patrimônio público lesado, por todos os meios de tutela, sejam de natureza judicial ou administrativa.

3. A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos causados ao erário esteia-se na supremacia do interesse público, que, assentado em valor ínsito ao Estado Democrático de Direito, não tolera consolidação de situações jurídicas individuais alcançadas por condutas que causaram prejuízo a toda coletividade.

4. É inconstitucional, por violação ao art. 37, § 5º, in fine, da CR, lei que sujeite a prazo prescricional pretensão judicial ou extrajudicial de ressarcimento de danos causados ao erário. Precedentes.

5. Revela-se adequada a técnica de declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto, a fim de afastar do campo de incidência dos prazos prescricionais fixados em procedimentos administrativos da competência de tribunal de contas estadual e municipal que visem, direta ou indiretamente, ao ressarcimento de danos causados ao erário.

6. Parecer por procedência do pedido, nos termos da petição inicial.”

É o relatório.

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 88

04/11/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509 CEARÁ

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Assento, preliminarmente, a plena cognoscibilidade da presente ação direta. A ação impugna atos normativos dotados de generalidade e abstração (emenda à Constituição estadual e legislação estadual) e é proposta por entidade expressamente legitimada para propor a ação direta, razão pela qual não há óbice para se conhecer das alegações nela formuladas.

No mérito, assiste razão jurídica em parte ao Procurador-Geral da República.

Os argumentos da inicial são de ofensa material ao Texto Constitucional, aduzindo-se violação do princípio da simetria e do art. 37, caput e § 5º, da CRFB.

Alega o Procurador-Geral que o modelo federal não trouxe regras de prescrição e de decadência para as ações de competência dos Tribunais de Contas e que o art. 37, § 5º, da CRFB consagra a imprescritibilidade dos atos ilícitos que causem prejuízo ao erário. Na interpretação defendida pela douta Procuradoria “o alcance da expressão não se limita a ações judiciais de ressarcimento ao erário, mas inclui processos administrativos de competência de tribunais de contas”. Daí porque, em seu entender, seria inconstitucional a fixação de prazo prescricional em procedimento administrativos da competência de tribunais de contas. Caso assim não se entenda, o Procurador defende, ainda, a declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, a fim de excluir de se campo de incidência procedimento de competência das cortes de contas que visem a ressarcimento de danos causados ao erário.

Como se depreende dos argumentos deduzidos, o exame da inconstitucionalidade apontada pela inicial depende (i) do reconhecimento da obrigatoriedade da aplicação do modelo federal aos Estados; (ii) do acolhimento no modelo federal da regra da

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 88

ADI 5509 / CE

imprescritibilidade; e (iii) do não acolhimento na legislação regional dessa mesma regra de imprescritibilidade. Conquanto seja evidente, à luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, que o modelo do Tribunal de Contas da União deva ser observado tanto quanto possível nos Tribunais de Contas dos Estados, não se extrai do modelo federal a regra de imprescritibilidade vislumbrada pelo Procurador-Geral da República.

A base constitucional do modelo de simetria para os Tribunais de Contas está prevista no art. 75 da CRFB: “as normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”.

Ao interpretar esse dispositivo, o Supremo Tribunal Federal tem assentado que ser “obrigatória a adoção, pelos Estados, do modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União e do Ministério Público que perante ele atua. Aplicação do princípio da simetria” ( ADI 3.307, Rel. Ministra Cármen Lúcia, DJe 29.05.2009). Isso significa, por exemplo, que os Tribunais de Contas dos Estados devem adotar as mesmas regras de competência ( ADI 3.077, Rel. Ministra Cármen Lúcia, DJe 01.08.2017); de iniciativa legislativa ( ADI 4.643, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 03.06.2019); de execução de seus julgados ( RE 223.037, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 02.08.2002).

Mais recentemente, quando se questionou a competência da Corte de Contas de um Estado para homologação das cotas do ICMS, o Plenário desta Corte afastou a alegação de violação do princípio da simetria, considerando que, no modelo federal (art. 161, par. único, da CRFB), havia previsão análoga para o Tribunal de Contas da União ( ADI 825, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 27.06.2019). Embora a inconstitucionalidade tenha sido declarada por outra razão (violação da separação de poderes), o precedente ratifica a jurisprudência desta Corte, no sentido de reconhecer a vinculação dos Estados ao modelo federal, desde que haja previsão constitucional para tanto. À míngua de regra expressa para o modelo federal, tem os Estados competência para

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 88

ADI 5509 / CE

suplementar o modelo constitucional de controle externo.

Ocorre, no entanto, que a própria interpretação do modelo constitucional por esta Corte alterou-se.

Inicialmente, o Tribunal reconhecia a imprescritibilidade das condenações impostas pelo Tribunal de Contas da União, forte no disposto no art. 37, § 5º, da CRFB (“a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”):

“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I - O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III - Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada.”

( MS 26210, Relator (a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 04/09/2008, DJe-192 DIVULG XXXXX-10-2008 PUBLIC XXXXX-10-2008 EMENT VOL-02336-01 PP-00170 RTJ VOL-00207-02 PP-00634 RT v. 98, n. 879, 2009, p. 170-176 RF v. 104, n. 400, 2008, p. 351-358 LEXSTF v. 31, n. 361, 2009, p. 148-159).

Mais recentemente, no entanto, essa posição foi mitigada.

Quando da propositura da presente ação direta, o Supremo Tribunal Federal ainda não havia apreciado o RE 669.069, de Relatoria do saudoso Min. Teori Zavascki, tema 666 do regime de repercussão geral. Nela o Tribunal debatia precisamente o alcance da imprescritibilidade da

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 88

ADI 5509 / CE

pretensão de ressarcimento ao erário prevista no art. 37, § 5º, da CRFB. Como se sabe, não obstante este Relator tenha restado vencido, o Tribunal acabou por fixar a tese segundo a qual “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.

Em seu brilhante voto, o saudoso Ministro assentou que:

“Em suma, não há dúvidas de que o fragmento final do § 5º do art. 37 da Constituição veicula, sob a forma da imprescritibilidade, uma ordem de bloqueio destinada a conter eventuais iniciativas legislativas displicentes com o patrimônio público. Esse sentido deve ser preservado. Todavia, não é adequado embutir na norma de imprescritibilidade um alcance ilimitado, ou limitado apenas pelo (a) conteúdo material da pretensão a ser exercida – o ressarcimento – ou (b) pela causa remota que deu origem ao desfalque no erário – um ato ilícito em sentido amplo. O que se mostra mais consentâneo com o sistema de direito, inclusive o constitucional, que consagra a prescritibilidade como princípio, é atribuir um sentido estrito

os ilícitos de que trata o § 5º do art. 37 da Constituição Federal, afirmando como tese de repercussão geral a de que a imprescritibilidade a que se refere o mencionado dispositivo diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos decorrentes de ilícitos tipificados como de improbidade administrativa e como ilícitos penais.”

Posteriormente a esse julgamento, em ainda outras duas ações com repercussão geral, o Tribunal teve a oportunidade de novamente examinar o alcance do mesmo dispositivo constitucional em relação aos atos ilícitos de improbidade administrativa e das ações e procedimentos no âmbito do Tribunal de Contas da União.

No RE 852.475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. para o acórdão Min. Edson Fachin, o Tribunal, examinado o tema 897, fixou a tese segundo a qual “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No referido julgamento, o e. Decano deste Tribunal,

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 88

ADI 5509 / CE

ressaltou que “o comando estabelece, como um verdadeiro ideal republicano, que a ninguém, ainda que pelo longo transcurso de lapso temporal, é autorizado ilicitamente causar prejuízo ao erário, locupletando-se da coisa pública ao se eximir do dever de ressarci-lo”. O acórdão foi assim ementado:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. , XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. , XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.”

( RE XXXXX, Relator (a): ALEXANDRE DE MORAES, Relator (a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 08/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-058 DIVULG XXXXX-03-2019 PUBLIC XXXXX-03-2019).

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 88

ADI 5509 / CE

Em abril de 2020, o Tribunal voltou ao tópico, examinando o tema 899 da sistemática da repercussão geral, RE 636.886, e assentou que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. A distinção em relação ao tema da improbidade administrativa foi justificada pelo e. Min. Alexandre de Moraes a partir de síntese que consta da respectiva ementa do julgado:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 88

ADI 5509 / CE

objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 ( Lei de Execução Fiscal). 5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.”

( RE XXXXX, Relator (a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-157 DIVULG XXXXX-06-2020 PUBLIC XXXXX-06-2020).

Em seu voto, o e. Ministro Alexandre de Moraes bem explicita a distinção da aplicação da regra da imprescritibilidade relativamente às ações de competência do Tribunal de Contas:

“Entendo que, as razões que levaram a maioria da CORTE a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no tema 897, não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que, nos termos do § 3º, do artigo 71 da CF, tem eficácia de título executivo; sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada nessas decisões; uma vez que, (a) a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa; (b) não há decisão judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo.

Ressalte-se, ainda, que, com base nas decisões do Tribunal de Contas, paralelamente à ação de execução, será possível o ajuizamento de ação civil de improbidade administrativa para,

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 88

ADI 5509 / CE

garantido o devido processo legal, ampla defesa e contraditório, eventualmente, condenar-se o imputado, inclusive a ressarcimento ao erário, que, nos termos da tese fixada no TEMA 897, será imprescritível.

(…)

A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal.

No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa.

De outro lado, a irregularidade identificada pelo TCU, assim como o indébito fiscal, pode configurar ato ilícito, porque contrários ao direito; mas a natureza jurídica de ilícito não é razão bastante para que se torne imprescritível a ação para a cobrança de crédito; uma vez que, não se apurou, mediante o devido processo legal com a presença de contraditório e ampla defesa a existência de ato doloso de improbidade administrativa.”

Em síntese, porque a imprescritibilidade é limitada aos “atos dolosos de improbidade administrativa” e porque os Tribunais de Contas não a examinam, nem se lhe aplicam as garantias do contraditório em toda a sua extensão, não se estenderiam aos débitos oriundos de condenações

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 88

ADI 5509 / CE

das Cortes de Contas a cláusula constitucional da imprescritibilidade.

Ressalte-se que o referido paradigma foi acompanhado à unanimidade pelos Ministros e Ministras deste Supremo Tribunal Federal.

Como se observa, desde que proposta a ação direta, o Plenário deste Tribunal consolidou a interpretação do alcance da cláusula constitucional da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário e as teses consagradas na jurisprudência desta Corte vão de encontro à pretensão deduzida na inicial.

O modelo federal, portanto, de acordo com a interpretação fixada pelo Supremo Tribunal Federal, acabou por considerar, na esteira do voto do saudoso Ministro Teori Zavascki, a imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas em atos ilícitos tipificados como improbidade administrativa e como ilícitos penais, mantendo, portanto, a regra da prescritibilidade nos demais casos.

Por isso, sob a perspectiva material, a legislação impugnada, ao afastar a imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas em decisão do Tribunal de Contas não violou o modelo federal.

As normas impugnadas preveem que:

Constituição do Estado do Ceara

“Art. 76. [...]

§ 5º O Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Art. 78. [...]

§ 7º O Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.”

Lei 12.160/1993, do Ceará

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 88

ADI 5509 / CE

SEÇÃO VI

DA PRESCRIÇÃO E SEUS PRAZOS

“Art. 35-A. A prescrição é instituto de ordem pública, abrangendo o exercício das competências do Tribunal de Contas, nos termos do disposto no § 7º do art. 78 da Constituição do Estado do Ceara.

Parágrafo único. O reconhecimento da prescrição poderá se dar de ofício pelo relator, mediante provocação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ou através de requerimento do interessado, sendo sempre submetida a julgamento por órgão colegiado do Tribunal.

Art. 35-B. As competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, inclusive as previstas nos arts. 1º , 13, 19 e 55 ao 59 desta Lei, ficam sujeitas à prescrição, conforme o prazo fixado nesta Lei.

Art. 35-C. Prescreve em 5 (cinco) anos o exercício das competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará previstas nesta Lei, como as previstas nos arts. 1º, 13, 19 e 55 ao 59.

Parágrafo único. O prazo previsto no caput:

I – inicia sua contagem a partir da data seguinte à do encerramento do prazo para encaminhamento da prestação de contas ao Tribunal, nos casos de contas de gestão e de governo;

II – nos demais casos, inicia-se a partir da data de ocorrência do fato;

III – interrompe-se pela autuação do processo no Tribunal, assim como pelo julgamento.

Art. 35-D. O Regimento Interno deve disciplinar a sistemática do reconhecimento da prescrição no âmbito da jurisdição do Tribunal, no que for necessário, assim como as causas suspensivas da prescrição.”

No que estabelecem a aplicação e o prazo de prescrição não há dúvidas, portanto, que à luz do que fixou recentemente a jurisprudência deste Tribunal estão elas de acordo com o modelo federal e, nessa

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 88

ADI 5509 / CE

extensão mais restrita, não violam nem a simetria nem a cláusula constitucional de imprescritibilidade.

No entanto, embora a Constituição local não fixe detalhes da aplicação da norma, a Lei do Estado do Ceará 12.160,de 1993, estabelece prazos e cria regras para a contagem do lapso temporal a fim de verificar a ocorrência de prescrição.

Esses, porém, são temas para os quais o Supremo Tribunal Federal ainda não fixou interpretação constitucional. Com efeito, quando do julgamento do RE 636.886, já referido nesta manifestação, o e. Min. Roberto Barroso fez observar que não se debatia, naquela oportunidade, a aplicação dos prazos prescricionais. A referência era à manifestação do e. Min. Gilmar Mendes que, acompanhando o Relator Min. Alexandre de Moraes, propunha ainda a fixação de prazos para a incidência da prescrição:

“Primeiro, há prazo decadencial (prescricional punitivo, nos termos da lei) quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar de tomada de contas especial (citação ou notificação do interessado ou responsável pela prestação de contas na fase preliminar de tomada de contas pelos órgãos internos ou externos), com a observância de causas de interrupção (retificação da prestação de contas pelo responsável) e de suspensão (enquanto durar a fiscalização preliminar realizada pelo controle interno do Ente Público, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do fato). Pela obviedade, em se tratando de ato de fiscalização prévia (controle externo preventivo), sequer existe a inércia estatal a justificar o início de qualquer decurso de tempo.

Secundariamente, uma vez iniciada a tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, em decorrência de ser causa interruptiva legal, reinicia-se novo prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.

Terceiro, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se prazo prescricional (próprio) para ajuizamento da

11

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 88

ADI 5509 / CE

correspondente ação de execução.”

Registro que, embora não tenham sido fixado no precedente da repercussão geral o alcance dos prazos prescricionais, há julgados das Turmas deste Tribunal que apontam para uma mesma orientação.

Reconhece-se, por exemplo, que prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, descabendo a aplicação do prazo decenal previsto na legislação civil (art. 205 do Código Civil). Nesse sentido:

“Ementa: Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada.”

( MS 32201, Relator (a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 21/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe173 DIVULG XXXXX-08-2017 PUBLIC XXXXX-08-2017).

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU

12

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 88

ADI 5509 / CE

sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III - Agravo regimental a que se nega provimento.”

( MS 35512 AgR, Relator (a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 04/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-135 DIVULG XXXXX-06-2019 PUBLIC XXXXX-06-2019).

Reconhece-se, ainda, a aplicação das causas interruptivas da prescrição, na forma do mesmo dispositivo legal, isto é, da Lei 9.873, de 1999:

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO A RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. MARCO INTERRUPTIVO. ART. , II, DA LEI 9.873/1999. ATO INEQUÍVOCO DE APURAÇÃO DO FATO. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DEMONSTRAÇÃO. INOCORRÊNCIA. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I -As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – Aplicando-se a regulamentação da Lei 9.873/1999

o caso concreto, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo impetrante, levando se em consideração a ocorrência de 5 causas interruptivas da prescrição, não teria sido fulminada pelo decurso do tempo. III - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. IV - Agravo regimental a que se nega provimento.”

( MS 36067 ED-AgR, Relator (a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 18/10/2019,

13

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 88

ADI 5509 / CE

PROCESSO ELETRÔNICO DJe-234 DIVULG XXXXX-10-2019 PUBLIC XXXXX-10-2019).

Há, ainda, decisão recente que assenta que o prazo decadencial para anulação de atos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados, previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, não se aplica aos processos de tomada de contas. No caso concreto, a Primeira Turma deste Tribunal examinava a aplicabilidade do prazo decadencial em decisão proferida pelo Tribunal de Contas em sede de representação. Por unanimidade, em voto conduzido pela e. Ministra Rosa Weber, o Colegiado entendeu que possibilidade de converter a representação em tomada de contas afasta a incidência do prazo decadencial. Confira-se:

“EMENTA AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INAPLICABILIDADE DO ART. 54 DA LEI Nº 9.784/1999 A APURAÇÃO QUE PODE RESULTAR NA INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SUSPENSÃO DE PAGAMENTOS DECORRENTES DE CONTRATOS DE CONFISSÃO DE DÍVIDA. MEDIDA QUE TEM RESPALDO NO PODER GERAL DE CAUTELA CONFERIDO À AUTORIDADE IMPETRADA E NO ART. 71, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE.

1. A possibilidade de conversão da representação em tomada de contas especial, com disciplina específica, prevista na Lei nº 8.443/1992, afasta, na espécie, a submissão linear da atuação do Tribunal de Contas da União aos ditames do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, quadro a conjurar a liquidez e certeza do direito vindicado. Precedentes.

2. Eventual inconstitucionalidade flagrante dos aportes unilaterais empreendidos pelos patrocinadores, por meio dos contratos de confissão de dívida sob escrutínio da autoridade impetrada, acaso evidenciada, também tem o condão de afastar a regra do art. 54 da Lei nº 9.784/1999. Precedentes.

14

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 88

ADI 5509 / CE

3. O estágio embrionário das apurações empreendidas no TC nº XXXXX/2016-5 não autoriza, ademais, juízo antecipado sobre a configuração da decadência, ante a possível identificação de má-fé (art. 54, caput, parte final, da Lei nº 9.784/1999) ou de medida impugnativa apta a impedir o decurso do prazo decadencial (art. 54, § 2º, da Lei nº 9.784/1999). Precedentes. 4. Uma vez que a autoridade impetrada pode vir a determinar que BNDES, BNDESPAR e FINAME, patrocinadores da FAPES, anulem os contratos de confissão de dívida, a essa possível determinação futura está atrelado o poder geral de cautela de impor a suspensão dos repasses mensais decorrentes dessas avenças, como forma de assegurar o próprio resultado útil da futura manifestação do Tribunal de Contas da União. Precedentes. 5. Agravo interno conhecido e não provido.”

( MS 35038 AgR, Relator (a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 12/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe046 DIVULG XXXXX-03-2020 PUBLIC XXXXX-03-2020).

Esse entendimento da colenda Primeira Turma vai ao encontro da ressalva formulada pelo e. Ministro Roberto Barroso, quando do julgamento da repercussão, isto é, trata-se de caso que a notícia sobre eventual irregularidade demorou para chegar ao Tribunal de Contas. Com efeito, os atos que eram examinados pela Corte de Contas datavam de 2002 e 2004, ao passo que a representação dirigida ao TCU era de 2016.

De modo semelhante, esse posicionamento da Turma é também consentâneo com o entendimento que o Plenário do Supremo Tribunal Federal acabou por adotar no RE 636.553, Rel. Min. Gilmar Mendes, no qual se assentou a seguinte tese:"Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".

Estabeleceu-se, assim, que o prazo inicial para a contagem do lapso prescricional era a ciência inequívoca pela Corte de Contas, o que se

15

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 88

ADI 5509 / CE

daria, no entendimento da maioria e do qual divergi pontualmente, com a chegada do processo ao órgão de controle externo.

Com fundamento nesses precedentes, é possível, portanto, sintetizar a orientação aplicável para a fixação e a contagem dos prazos prescricionais das ações de competência do Tribunal de Contas.

A atividade de controle externo equipara-se, para fins de contagem do prazo prescricional, ao poder de polícia do Estado e, como tal, nos termos do art. da Lei 9.873, de 1999, “Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado”.

Pela mesma razão, incidem as causas legais de interrupção da prescrição, conforme previsão constante do art. 2º da referida Lei:

“Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.”

Ademais, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se o prazo para a propositura da ação de execução, é que o se extrai do art. 1ºA da Lei 9.873, de 1999 (“constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor”).

Aplicam-se, ainda, às decisões do Tribunal de Contas, que por expressa previsão constitucional constituem títulos executivos

16

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 88

ADI 5509 / CE

extrajudiciais (art. 71, § 3º), os prazos relativos à interrupção da contagem do prazo, consoante o art. 2º-A, à sua suspensão, conforme o art. 3º, e à contagem da prescrição intercorrente, nos termos da decisão colegiada no RE 636.886 (tema 899).

Finalmente, o termo inicial da contagem do prazo deve ser o da entrada do processo de fiscalização no âmbito do Tribunal de Contas, ou dos órgãos que, por lei, são encarregados pelo controle interno.

A explicação, para esse último ponto, reside na aplicação conjugada da Lei 9.873, de 1999, com a Lei 8.443, de 1992 e o entendimento fixado pelo Tribunal, quando do julgamento 636.553. Com efeito, nos termos do art. da Lei 9.873, de 1999, o prazo prescricional para a ação punitiva conta-se da data de ciência do fato pela Administração.

Ocorre, no entanto, que a legislação prevê, previamente a instauração da competente tomada de contas, a instauração de procedimento preliminar tendente a verificar a ocorrência do dano, sua quantificação e autoria, sendo que a atuação do Tribunal de Contas só tem lugar, caso não sejam realizadas essas providências:

“Art. 8º Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.

§ 1º Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão.

§ 2º A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1º será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito

17

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 88

ADI 5509 / CE

fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno.

§ 3º Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a tomada de contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.”

Sobre essa natureza especial dos procedimentos de competência do Tribunal de Contas, o e. Ministro Benjamin Zymler, quando do julgamento consubstanciado no Acórdão 1314/2013, fez o observar que:

“31. Nesse ponto, devo advertir a situação peculiar do processo administrativo instaurado no âmbito da atividade persecutória desta Corte de Contas.

32. No exercício da atividade de controle externo, o Tribunal tanto atua de forma inerte, quando recebe as prestações de contas, tomadas de contas especiais, denúncias e representações das pessoas legitimadas, quanto age de ofício ou por provocação dos órgãos habilitados, realizando auditorias e inspeções em unidades administrativas que manuseiam recursos públicos federais. Nesta última situação, o próprio TCU age inicialmente na condição de guardião do interesse público primário do erário público federal, somente assumindo a posição de juiz, por ocasião da etapa de julgamento propriamente dito.

33. Nesse contexto, entendo que a configuração de mora ou inércia deste Tribunal, no exercício da atividade sancionatória, deve merecer tratamento distinto do usual, dado o universo de órgãos e entidades públicas sujeitas à jurisdição deste Tribunal e a inexistência de partes antagônicas e de um órgão especial com atuação em todo território nacional que sejam titulares dos interesses jurídicos em discussão nos nossos processos.”

Conquanto tenha me manifestado, no julgamento do RE 636.553,

18

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 88

ADI 5509 / CE

Rel. Min. Gilmar Mendes, pela descaraterização da natureza complexa do ato de aposentação e, por consequência, ter reconhecido que a contagem do prazo para o Tribunal de Contas iniciava-se da publicação do ato pela Administração, não há como, no caso presente, deixar de reconhecer que as razões apresentadas pelo e. Min. Benjamin Zymler vão ao encontro da tese que, por maioria, acabou sufragada pelo Plenário.

Com efeito, o reconhecimento de que a mora ou a inércia para a conclusão do julgamento do ato de aposentação nem sempre pode ser imputada à Corte de Contas, deriva, precisamente, da especial natureza com que tramitam seus processos, sejam ou não, complexos os atos submetidos à sua jurisdição. Vale dizer, porque o processo de controle de contas é instaurado, como regra, entre o gestor público e o Tribunal, as características típicas de um processo judicial, inclusive quanto à extensão do contraditório, não são a ele aplicáveis. A própria individualização do ato, como decorre do art. da Lei 8.443, de 1992, é feita em procedimento administrativo prévio, a ser instaurado pela autoridade administrativa competente e, somente nos casos em que se der seu descumprimento, é que a instauração de tomada de contas especial é feita.

Por isso, não se afigura razoável que o termo inicial para a fluência do lapso temporal dependa de providência que não esteja sob responsabilidade ou atribuição própria da Corte de Contas, sob pena de se premiar não apenas a conduta do gestor causador do dano, mas também a da autoridade supervisora desidiosa. É preciso, porém, diferenciar as situações em que a demora para a chegada da notificação é gerada: a omissão na prestação de contas por quem é obrigado a prestálas, a desídia injustificável para o envio do procedimento preliminar ao controle interno e, finalmente, os casos em que as informações sobre o dano ou irregularidade são levadas diretamente ao Tribunal de Contas, como no caso de denúncias ou representações, ou nas auditorias e inspeções.

Nos casos em que as contas sequer são prestadas, há não apenas a ilegalidade da omissão na prestação de contas, que constitui até mesmo ato de improbidade administrativa (art. 11, VI, da Lei 8.429, de 1992),

19

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 88

ADI 5509 / CE

mas, eventualmente, em falhas cuja detecção só pode ser feita quando as contas estiverem sob exame (casos em que, por exemplo, a tomada de contas especial é instaurada). Seja como for, o saneamento dessa irregularidade dá-se pela instauração da competente tomada de contas já no momento em que se reconhece a omissão, seja diretamente pelo órgão de controle externo, seja, ainda, pelo órgão de controle interno. Assim, o dano a ser apurado pela ausência de prestação de contas tem o lapso prescricional iniciado na data em que as contas deveriam ter sido entregues.

De outra banda, o procedimento prévio à instauração da tomada de contas, cujo prazo de duração era, na IN 56/2007, de 180 dias, mas, tendo a instrução sido alterada, não mais há prazo próprio para o encerramento da fase preliminar, deve ser encerrado o quanto antes, sendo que as irregularidades que tenham porventura sido nele identificadas somente terão iniciada a fluência do prazo prescricional após a competente comunicação para o órgão de controle interno ou para o Tribunal de Contas.

Finalmente, deve-se contar o prazo prescricional a partir da data do conhecimento da irregularidade nos casos em que, por iniciativa própria, o Tribunal realiza auditorias ou inspeções, assim como nos casos em que a ele são diretamente levadas as informações necessárias para a instauração de tomada de contas especial.

Ressalto que essa compreensão é consentânea com a que propôs o e. Min. Gilmar Mendes no voto vogal proferido quando do julgamento do RE 636.886, já referido nesta manifestação.

Com todas essas considerações, é possível reconhecer que o disposto no inciso IIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei Estadual impugnada é contrário ao modelo federal de controle externo e, por essa razão, ofende o art. 75 da Constituição Federal. Com efeito, a previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra abrigo no ordenamento constitucional, nem nas leis federais de regência, razão pela deve ser declarada inconstitucional.

Ante o exposto, declaro a inconstitucionalidade do inciso II do

20

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 88

ADI 5509 / CE

parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993, na redação que se lhe deu a Lei 15.516, de 2014, e, por consequência, julgo procedente, em parte, a presente ação direta.

É como voto.

21

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 88

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509 CEARÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Procurador-Geral da República ajuizou ação direta, buscando ver declarada a incompatibilidade, com a Constituição Federal, dos artigos 76, § 5º, 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, na redação dada pela Emenda de nº 76/2012, e 35-A a 35-D da Lei estadual nº 12.160/1993, a versarem prescrição e decadência no âmbito dos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios. Eis o teor:

Constituição do Estado do Ceará:

Art. 76. [...]

[...]

§ 5º O Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

[...]

Art. 78. [...]

[...]

§ 7º O Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Lei nº 12.160/1993 do Estado do Ceará:

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 88

ADI 5509 / CE

Art. 35-A. A prescrição é instituto de ordem pública, abrangendo o exercício das competências do Tribunal de Contas, nos termos do disposto no § 7º do art. 78 da Constituição do Estado do Ceara.

Parágrafo único. O reconhecimento da prescrição poderá se dar de ofício pelo relator, mediante provocação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ou através de requerimento do interessado, sendo sempre submetida a julgamento por órgão colegiado do Tribunal.

Art. 35-B. As competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, inclusive as previstas nos arts. 1º, 13, 19 e 55 ao 59 desta Lei, ficam sujeitas à prescrição, conforme o prazo fixado nesta Lei.

Art. 35-C. Prescreve em 5 anos o exercício das competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará previstas nesta Lei, como as previstas nos arts. 1º, 13, 19 e 55 ao 59.

Parágrafo único. O prazo previsto no caput:

I – inicia sua contagem a partir da data seguinte à do encerramento do prazo para encaminhamento da prestação de contas ao Tribunal, nos casos de contas de gestão e de governo;

II – nos demais casos, inicia-se a partir da data de ocorrência do fato;

III – interrompe-se pela autuação do processo no Tribunal, assim como pelo julgamento.

Art. 35-D. O Regimento Interno deve disciplinar a sistemática do reconhecimento da prescrição no âmbito da jurisdição do Tribunal, no que for necessário, assim como as causas suspensivas da prescrição.

Acompanho o Relator, ministro Luiz Edson Fachin, no voto proferido, quanto à limitação da imprescritibilidade, considerada ação de ressarcimento ao erário, a ato doloso de improbidade administrativa.

No tocante às regras para contagem do prazo visando apurar a prescrição, versadas no parágrafo único do artigo 35-C impugnado,

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 88

ADI 5509 / CE

mostra-se passo demasiado largo afastar termo inicial, substituindo-se à opção político-normativa adotada.

O controle concentrado pressupõe cotejo da norma com a Constituição Federal. E, para que se diga merecedor de glosa o ato, indispensável haver conflito evidente.

Indaga-se: é incompatível, com a Lei Maior, norma estadual a fixar, como marco inicial da contagem do prazo prescricional, a data em que ocorrido o fato?

A resposta é negativa. Impertinente potencializar preceito alusivo a controle externo encerrado na Carta da Republica, a fim de, aprovando ato normativo, definir termo. Vem-nos de Carlos Maximiliano enfoque atinente à hermenêutica e à aplicação do Direito: onde o texto não distingue, não cabe ao intérprete fazê-lo.

Julgo improcedente o pedido.

3

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-04/11/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 88

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509

PROCED. : CEARÁ RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: Após os votos dos Ministros Edson Fachin (Relator) e Cármen Lúcia, que declaravam a inconstitucionalidade do inciso III do parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993, na redação que se lhe deu a Lei 15.516, de 2014, e, por consequência, julgavam procedente, em parte, a presente ação direta; e do voto do Ministro Marco Aurélio, que julgava improcedente o pedido, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Plenário, Sessão Virtual de 23.10.2020 a 3.11.2020.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 88

11/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509 CEARÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O - V O G A L

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (VOTO-VOGAL): Peço vênia para divergir do Relator, Min. Edson Fachin, em decorrência de três fatos jurídicos supervenientes: 1) extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará pela Emenda Constitucional Estadual 92/2017, considerada constitucional por esta Corte na ADI 5.763, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 23.10.2019, órgão aquele cuja atividade era regulamentada pela alteração da lei ora questionada (Lei 12.160/1993); 2) interpretação conferida pela Lei Cearense 16.819/2019, ao lustro prescricional a contar da entrada em vigor da Lei 15.516/2014 (DOE 28.1.2014), tal como redigido o art. 64-B da Lei 12.509/1995, ou seja, em relação aos atos fiscalizados anteriores à 28.1.2014 envolvendo o antigo TCM-CE, a prescrição quinquenal seria contada a partir de tal marco (o que possibilitaria analisar, até 28.1.2019, os atos anteriores à 28.1.2014); e 3) revogação expressa da Lei Estadual 12.160/1993 pela Lei Estadual 16.819/2019.

Com isso, conforme será visto, a única norma que o relator declara a inconstitucionalidade da Lei Estadual 12.160, de 4 de agosto de 1993, com a redação conferida pela Lei Estadual 15.516, de 6 de janeiro de 2014 (DOE 28.1.2014), tem aplicabilidade restrita aos atos dos gestores municipais do Estado do Ceará praticados entre 28.1.2014 até 8.1.2019, como regra excepcional de transição das atribuições repassadas do Tribunal de Contas dos Municípios ao Tribunal de Contas, ambos do Estado do Ceará.

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 88

ADI 5509 / CE

Pois bem.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República, cujo objeto são os arts. 76, § 5º e 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, na redação da Emenda Constitucional 76, de 21 de dezembro de 2012, e os arts. 35-A, 35-B, 35-C e 35-D da Lei 12.160, de 4 de agosto de 1993, acrescidos pela Lei 15.516, de 6 de janeiro de 2014, todos do Estado do Ceará, que dispõem sobre organização dos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios daquela unidade federativa.

A PGR alega, em síntese, a inconstitucionalidade material das normas estaduais em virtude da violação do princípio da simetria e do art. 37, caput e § 5º da Constituição da Republica, ao argumentar que as disposições impugnadas da Constituição Estadual e da Lei 12.160/1993, ambas do Estado do Ceará, ao determinarem a aplicação de prazo prescricional e decadencial a todos os processos administrativos relativos a administradores e demais responsáveis, de competência do Tribunal de Contas Estadual e dos Tribunais de Contas dos Municípios, abarcaram incidência vedada pela cláusula de imprescritibilidade do art. 37, § 5º, da Constituição Federal.

O raciocínio está centrado no fato de que a criação de tais prazos, além de limitar “a competência dessas cortes de contas sem paralelo com o modelo federal do Tribunal de Contas da União”, acabaria por violar a simetria imposta pelo art. 75 da CF.

Argumenta, ainda, que:

“Em desconformidade com o entendimento adotado em tais precedentes, promulgou o Estado do Ceará a Emenda Constitucional 76, de 21 de dezembro de 2012, a qual acrescentou o § 5º ao art. 76 e o § 7º ao art. 78, ambos da Constituição cearense, e impôs ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE) e ao Tribunal de Contas dos Municípios cearenses (TCM/CE) obrigatoriedade de observar, no exercício de suas competências, os institutos de prescrição e decadência, a serem disciplinados pelo legislador infraconstitucional:

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 88

ADI 5509 / CE

(…)

O regramento constitui inovação indevida do constituinte derivado cearense, porquanto não possui correspondência no modelo federal de configuração das cortes de contas. Ao dispor sobre fiscalização contábil, financeira e orçamentária da União, a Constituição da Republica não trouxe regras de prescrição e decadência, limitadoras das atribuições fiscalizatórias do tribunal de contas ( CR, arts. 70 a 75). Tampouco o fez o legislador ordinário federal, ao estatuir a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei 8.443, de 16 de julho de 1992). Por isso, a inovação contida nos arts. 76, § 5º, e 78, § 7º, da Constituição do Ceará afronta os arts. 25, caput, e 75, caput, da CR.

Mas não é só. Ao regulamentar o art. 78, § 7º, da CE, o legislador cearense editou a Lei 15.516, de 6 de janeiro de 2014, a qual promoveu alterações na Lei Orgânica do TCM/CE (Lei 12.160, de 4 de agosto de 1993) e estabeleceu disciplina atinente à incidência de prescrição e decadência sobre atividades de controle externo desempenhadas pelo órgão.

A lei incluiu normas que determinam incidência de prescrição e decadência sobre todas as ações de fiscalização do tribunal (Lei 12.160/1993, arts. 35-A e 35-B), definem prazo prescricional geral, termo inicial e causa interruptiva (art. 35-C) e delegam a regimento interno a disciplina de causas suspensivas (art. 35-D).

Poder-se-ia argumentar ser pertinente adoção de prazos para apreciar processos de competência de tribunal de contas, com intuitos de impedir que se estendam indefinidamente e de concretizar os princípios da segurança jurídica, da proibição de excesso e da razoável duração do processo.

Esses postulados, adotados pelo sistema constitucional brasileiro, impõem, como regra, prescritibilidade de condutas administrativas.

Daí dispor a parte inicial do art. 37, § 5º, da CR que ‘a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 88

ADI 5509 / CE

erário’. No entanto, por opção do constituinte, ressalvaram-se da imposição de fixação de prazos prescricionais ações de ressarcimento ao erário por danos causados por ilícitos administrativos.

A cláusula de imprescritibilidade das ações de ressarcimento de danos ao erário, além de inserida no capítulo da Constituição relativo à administração pública (Capítulo VII, Seção I), está indissociavelmente relacionada à primeira parte do art. 37, § 5º, da CR, no que preceitua serem exceção à regra de fixação legal de prazos prescricionais para ilícitos administrativos as ações de ressarcimento de danos causados

o erário.

(…)

O Tribunal de Contas da União (TCU), cujo modelo federal é de observância compulsória pelos estados-membros ( CR,art. 75),26 consolidou entendimento de imprescritibilidade dos procedimentos de tomada de contas que visem à reparação de danos ao erário por parte de gestores públicos, consoante item 9.1 do acórdão proferido pelo Plenário no incidente de uniformização de jurisprudência instaurado na tomada de contas XXXXX/2000-2:

‘ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

[...]

9.1. deixar assente no âmbito desta Corte que o art. 37, § 5º, da Constituição Federal conduz ao entendimento de que as ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de danos ao erário são imprescritíveis, ressalvando a possibilidade de dispensa de instauração de procedimento de tomada de contas especial prevista no § 4º do art. da IN TCU nº 56/2007’;

Conquanto o Estado de Direito tenha como um de seus pilares o princípio da segurança jurídica – como elemento de

4

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 88

ADI 5509 / CE

pacificação social que confere estabilidade e previsibilidade às relações jurídicas –, não há, frente a ato ilícito que gere efeitos deletérios a toda a coletividade, como acolher a extinção da pretensão estatal da reparação da coisa pública pelo simples transcurso de tempo.

É, portanto, inconstitucional fixação de prazo prescricional em procedimentos administrativos da competência de tribunais de contas (TCU e TCs estaduais), no que alcance pretensões estatais – que, nesse caso, são de toda coletividade – de ressarcimento de danos causados ao erário, ao patrimônio público

(…)

Dessa maneira, caso não seja acolhida a alegação de inconstitucionalidade integral das normas questionadas, parece indispensável pronúncia de inconstitucionalidade ao menos para declarar nulidade parcial, sem redução de texto, dos arts. 76, § 5º, e 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, na redação da EC 76/2012; e arts. 35-A, 35-B, 35-C e 35-D da Lei 12.160/1993, acrescidos pela Lei 15.516/2014, a fim de excluir de seu campo de incidência procedimentos de competência das cortes de contas que visem a ressarcimento de danos causados

o erário“.(eDOC 1)

O relator, Min. Edson Fachin, adotou o rito previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999 (eDOC 8).

O Governador do Estado do Ceará prestou informações pela constitucionalidade dos dispositivos, aduzindo que inexiste qualquer violação ao postulado da simetria, pois não há, na seção destinada aos Tribunais de Contas da Constituição Federal, previsão de prescrição ou decadência, razão pela qual alega que há divergência entre as Cortes de Contas sobre os respectivos prazos prescricionais que incidiriam na espécie, citando como exemplo:

“(...) o TCU optou por aplicar o prazo decenal previsto na regra geral do Código Civil, ao contrário da norma constitucional do Ceará que perfilhou a regra quinquenal, que é adotada pela via

5

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 88

ADI 5509 / CE

administrativa, em geral, seja na Lei de Ação de Popular, nas ações de cobrança de dívidas da União, Estados e Municípios regulada pelo Decreto 10.910/31, seja na Lei de Improbidade Administrativa”. (eDOC 12)

Continua, ainda, a defender as legislações questionadas ao argumento de que buscam “proteger os princípios de Direito da segurança jurídica, da confiança, da boa-fé e da razoável duração do processo com o reconhecimento da prescrição e da decadência”.

Cita, ao fim, o posicionamento desta Corte no RE 669.069, de relatoria do Min. Teori Zavascki, no qual restou claro que o ilícito civil é prescritível – afastando a imprescritibilidade do art. 37, § 5º, da CF –, assentando como instrumento para estabilização social. (eDOC 12)

A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, ao posicionar-se nos autos, defendeu que foi observada a iniciativa legislativa do Tribunal de Contas na tramitação da Lei 15.516, de 6 de janeiro de 2014, consoante a previsão contida no art. 60, V, da Constituição Estadual.

Além disso, citou a justificativa que embasou o encaminhamento das alterações na Constituição Estadual:

“A Lei Orgânica dos Tribunais de Contas da União, do Estado e do Município não preveem o prazo prescricional para os ilícitos praticados pelos administradores, entende-se que a aplicação do prazo de 5 (cinco) anos que é uma constante nas disposições gerais estatuídas em regra de Direito Público, que apresenta suas peculiaridades, além do dever de ser dado tratamento isonômico às partes, ainda que se trata de Administração Pública, vez que não há mais como admitir privilégios somente para o Poder Público.

O legislador estabeleceu regras de prescrição/decadência para o exercício de atividades administrativas específicas, adotando o prazo de cinco anos como lapso temporal a partir do qual prescrevem/decaem certas pretensões/direitos da Administração exercitáveis contra seus agentes ou administrados.

6

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 88

ADI 5509 / CE

(…)

Nesse ínterim, o instituto da prescrição tem que ser regulamentada pelos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios, para que haja uma uniformização nas decisões acerca da matéria, bem como para que seja exercido num prazo razoável de tempo o controle efetivo dos processos das competência dos tribunais de contas”. (eDOC 14)

Quanto à iniciativa da alteração constitucional argumentou que houve a subscrição de, pelo menos, dezesseis deputados estaduais, cumprindo o disposto no art. 59, I, da Constituição Estadual, bem ainda ocorreu a devida e regular tramitação legislativa, ao prever a:

“(...) extinção dos respectivos feitos com resolução de mérito em face do obrigatório reconhecimento da prescrição ocorrida, onde se ressalta que fora seguida a sistemática adotada pela Constituição Mineira com o objetivo de dar maior efetividade e concreção à segurança jurídica mas sem perder de vista a necessidade de se manter uma harmonia com o modelo federal adotado e obrigatório à luz do princípio da simetria.

09. Nesse sentido, a Assembleia Legislativa do Ceará entende que a referida emenda constitucional nada mais do que o legítimo exercício da parcela do Poder Constituinte conferida à Assembleia Legislativa do Estado do Ceará pela Constituição Federal e pela Estadual”. (eDOC 14)

A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência dos pedidos, em parecer assim ementado:

“Constitucional. Tribunais de Contas. Artigos 76, § 5º e 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 76/12; e artigos 35-A. 35-B, 35-C e 35-D da Lei nº 12.160/93, acrescidos pela Lei nº 15.516/14 do Estado do Ceará, que tratam da prescrição e decadência nos processos de competência dos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios daquela unidade federativa. Alegada violação

7

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 88

ADI 5509 / CE

os artigos 25, caput; 37, caput e § 5º; 73, caput; e 75, caput, da Constituição Federal. Inexistência de ofensa ao principio da simetria. O modelo federal delineado pela Carta Maior não estabelece qualquer regramento acerca do tema, de modo que o legislador estadual é competente para definir os prazos prescricionais e decadenciais nos processos de competência de seu Tribunal de Contas, bem como da Corte de Contas de seus Municípios. Ausência de contrariedade á imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário. Prescrição que atinge somente a pretensão punitiva. Manifestação pela improcedência do pedido”. (eDOC 17)

A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer que reitera sua petição inicial, em manifestação a seguir ementada:

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. OBRIGATORIEDADE DE OBSERVÂNCIA DE PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA EM PROCESSOS DAS CORTES DE CONTAS. AUSÊNCIA DE SIMETRIA COM O MODELO FEDERAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AÇÕES DE RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO. SENTIDO E ALCANCE DA PARTE FINAL DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRESCRITIBILIDADE EM MATÉRIA DE ILÍCITOS ADMINISTRATIVOS E IMPRESCRITIBILIDADE DA REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO.

1. Observância obrigatória da prescrição e da decadência nos procedimentos da competência de tribunais de contas estaduais e municipais limitam a competência dessas cortes de contas sem paralelo com o modelo federal do Tribunal de Contas da União. Violação à simetria imposta pelo art. 75 da Constituição da Republica.

2. As normas contidas no art. 37, § 5º , da Constituição da Republica, que estabelecem prescritibilidade de ilícitos praticados em prejuízo ao erário e imprescritibilidade das ações de ressarcimento do patrimônio público, alcançam não apenas

8

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 88

ADI 5509 / CE

as ações judiciais, mas a própria pretensão de recomposição do patrimônio público lesado, por todos os meios de tutela, sejam de natureza judicial ou administrativa.

3. A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos causados ao erário esteia-se na supremacia do interesse público, que, assentado em valor ínsito ao Estado Democrático de Direito, não tolera consolidação de situações jurídicas individuais alcançadas por condutas que causaram prejuízo a toda coletividade.

4. É inconstitucional, por violação ao art. 37, § 5º, in fine, da CR, lei que sujeite a prazo prescricional pretensão judicial ou extrajudicial de ressarcimento de danos causados ao erário. Precedentes.

5. Revela-se adequada a técnica de declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto, a fim de afastar do campo de incidência dos prazos prescricionais fixados em procedimentos administrativos da competência de tribunal de contas estadual e municipal que visem, direta ou indiretamente, ao ressarcimento de danos causados ao erário.

6. Parecer por procedência do pedido, nos termos da petição inicial”. (eDOC 19)

1) Delimitação da discussão

Eis o teor das normas impugnadas da Constituição (arts. 76 e 78) e da Lei 12.160/1993 (arts. 35-A, 35-B, 35-D e 35-D), ambas do Estado do Ceará, respectivamente:

“Art. 76. omissis.

(...)

§ 5º. O Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Art. 78. omissis.

(...)

9

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 88

ADI 5509 / CE

§ 7º. O Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor”.

“SEÇÃO VI

DA PRESCRIÇÃO E SEUS PRAZOS

Art. 35-A. A prescrição é instituto de ordem pública, abrangendo o exercício das competências do Tribunal de Contas, nos termos do disposto no § 7º do art. 78 da Constituição do Estado do Ceara.

Parágrafo único. O reconhecimento da prescrição poderá se dar de ofício pelo relator, mediante provocação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ou através de requerimento do interessado, sendo sempre submetida a julgamento por órgão colegiado do Tribunal.

Art. 35-B. As competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, inclusive as previstas nos arts. 1º, 13, 19 e 55 ao 59 desta Lei, ficam sujeitas à prescrição, conforme o prazo fixado nesta Lei.

Art. 35-C. Prescreve em 5 ([...]) anos o exercício das competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará previstas nesta Lei, como as previstas nos arts. 1º, 13, 19 e 55 ao 59.

Parágrafo único. O prazo previsto no caput:

I - inicia sua contagem a partir da data seguinte à do encerramento do prazo para encaminhamento da prestação de contas ao Tribunal, nos casos de contas de gestão e de governo;

II - nos demais casos, inicia-se a partir da data de ocorrência do fato;

III - interrompe-se pela autuação do processo no Tribunal, assim como pelo julgamento.

Art. 35-D. O Regimento Interno deve disciplinar a sistemática do reconhecimento da prescrição no âmbito da jurisdição do Tribunal, no que for necessário, assim como as causas suspensivas da prescrição”.

10

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 88

ADI 5509 / CE

Transcrevam-se as normas tidas como violadas, na sequência:

“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

(...)

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

§ 5º. A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

(…)

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

(…)

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”.

É importante destacar que esta Corte, ao julgar a ADI 5.763, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 23.10.2019, julgou improcedente os pedidos, assentando a constitucionalidade da extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, realizada pela Emenda Constitucional Estadual 92/2017 daquela unidade federativa, de sorte que a discussão permanece apenas no campo da juridicidade dos atos anteriores do TCM-CE que aplicaram o prazo

11

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 88

ADI 5509 / CE

decadencial e prescricional, além do Tribunal de Contas Estadual .

Desse modo, penso que, para resolução do tema proposto, três questões devem ser enfrentadas neste julgamento, a saber: 1) se há (im) prescritibilidade de cobrança baseada em condenação oriunda dos Tribunais de Contas; 2) uma vez decidindo pela prescritibilidade, qual seria o prazo aplicável em tais situações; e 3) legitimidade das escolhas feitas pelo Poder Legislativo do Estado do Ceará.

2) Vício de iniciativa na tramitação das legislações questionadas

Apesar de tal questão não ter sido aventada na petição inicial da Procuradoria-Geral da República, tal matéria foi apontada nas informações prestadas pelos Tribunais de Contas do Estado (TCE) e dos Municípios (TCM), ambos do Ceará, razão pela qual tenho como prudente analisar tanto a compatibilidade material das normas questionadas, quanto a formal, diante da causa de pedir aberta na cognição de demandas que envolvam controle concentrado de constitucionalidade.

Pois bem.

Esta Corte tem jurisprudência pacífica no sentido de que compete exclusivamente aos Tribunais de Contas o exercício da iniciativa legislativa para dispor sobre sua estrutura e funcionamento de órgãos a si vinculados, tal como expressam os seguintes arestos:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL (ATRICON) - ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL - LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ - AUTONOMIA DO ESTADO-MEMBRO - A CONSTITUIÇÃO DO ESTADO-MEMBRO COMO EXPRESSÃO DE UMA ORDEM NORMATIVA AUTÔNOMA - LIMITAÇÕES

O PODER CONSTITUINTE DECORRENTE - IMPOSIÇÃO, OS CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS, DE DIVERSAS CONDUTAS, SOB PENA DE CONFIGURAÇÃO

12

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 88

ADI 5509 / CE

DE CRIME DE RESPONSABILIDADE, SUJEITO A JULGAMENTO PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA -PRESCRIÇÃO NORMATIVA EMANADA DO LEGISLADOR CONSTITUINTE ESTADUAL - FALTA DE COMPETÊNCIA DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CRIMES DE RESPONSABILIDADE - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA QUE PERTENCE, EXCLUSIVAMENTE, À UNIÃO FEDERAL -PROMULGAÇÃO, PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, DA EC Nº 40/2009 -ALEGADA TRANSGRESSÃO AO ESTATUTO JURÍDICOINSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL E ÀS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS DOS CONSELHEIROS QUE O INTEGRAM - MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATRICON - ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL - PERTINÊNCIA TEMÁTICA - LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’. - A ATRICON qualifica-se como entidade de classe de âmbito nacional investida de legitimidade ativa ‘ad causam’ para a instauração, perante o Supremo Tribunal Federal, de processo de controle abstrato de constitucionalidade, desde que existente nexo de afinidade entre os seus objetivos institucionais e o conteúdo material dos textos normativos impugnados. Precedentes. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E TRIBUNAIS DE CONTAS: CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL - A QUESTÃO DAS INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS E DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA TIPIFICÁ-LOS E PARA ESTABELECER O RESPECTIVO PROCEDIMENTO RITUAL (SÚMULA 722/STF). - A Constituição estadual representa, no plano local, a expressão mais elevada do exercício concreto do poder de auto-organização deferido aos Estados-membros pela Lei Fundamental da República. Essa prerrogativa, contudo, não se reveste de caráter absoluto, pois se acha submetida, quanto ao seu exercício, a limitações jurídicas impostas pela própria Carta Federal (art. 25). - O Estado-membro não dispõe de

13

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 88

ADI 5509 / CE

competência para instituir, mesmo em sua própria Constituição, cláusulas tipificadoras de crimes de responsabilidade, ainda mais se as normas estaduais definidoras de tais ilícitos tiverem por finalidade viabilizar a responsabilização política dos membros integrantes do Tribunal de Contas. - A competência constitucional para legislar sobre crimes de responsabilidade (e, também, para definir-lhes a respectiva disciplina ritual) pertence, exclusivamente, à União Federal. Precedentes. Súmula 722/STF. - A questão concernente à natureza jurídica dos denominados"crimes de responsabilidade". Controvérsia doutrinária. O ‘status quaestionis’ na jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal. Ressalva da posição pessoal do Relator (Ministro CELSO DE MELLO). PRERROGATIVA DE FORO DOS CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, PERANTE O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, NAS INFRAÇÕES PENAIS COMUNS E NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE ( CF, ART. 105, I, ‘a’). - Compete, originariamente, ao Superior Tribunal de Justiça, processar e julgar os membros dos Tribunais de Contas estaduais nos crimes de responsabilidade e nos ilícitos penais comuns, assim definidos em legislação emanada da União Federal. - Mostra-se incompatível com a Constituição da Republica - e com a regra de competência inscrita em seu art. 105, I, ‘a’ - o deslocamento, para a esfera de atribuições da Assembleia Legislativa local, ainda que mediante emenda à Constituição do Estado, do processo e julgamento dos Conselheiros do Tribunal de Contas estadual nas infrações político-administrativas. EQUIPARAÇÃO CONSTITUCIONAL DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS À MAGISTRATURA - GARANTIA DE VITALICIEDADE: IMPOSSIBILIDADE DE PERDA DO CARGO DE CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS LOCAL, EXCETO MEDIANTE DECISÃO EMANADA DO PODER JUDICIÁRIO. - Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado-membro dispõem dos mesmos predicamentos que protegem os magistrados, notadamente a prerrogativa jurídica

14

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 88

ADI 5509 / CE

da vitaliciedade ( CF, art. 75 c/c o art. 73, § 3º), que representa garantia constitucional destinada a impedir a perda do cargo, exceto por sentença judicial transitada em julgado. Doutrina. Precedentes. - A Assembleia Legislativa do Estado-membro não tem poder para decretar, ‘ex propria auctoritate’, a perda do cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas local, ainda que a pretexto de exercer, sobre referido agente público, uma (inexistente) jurisdição política. A POSIÇÃO CONSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS -ÓRGÃOS INVESTIDOS DE AUTONOMIA JURÍDICA -INEXISTÊNCIA DE QUALQUER VÍNCULO DE SUBORDINAÇÃO INSTITUCIONAL AO PODER LEGISLATIVO - ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE TRADUZEM DIRETA EMANAÇÃO DA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. - Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da Republica. Doutrina. Precedentes”. ( ADI 4.190 MC-REF, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 11.6.2010)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 142/2011 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE DISCIPLINA QUESTÕES RELATIVAS À ORGANIZAÇÃO E

O FUNCIONAMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO ÀS PRERROGATIVAS DA AUTONOMIA E DO AUTOGOVERNO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. MATÉRIA AFETA A LEIS DE INICIATIVA PRIVATIVA DAS PRÓPRIAS CORTES DE CONTAS. AÇÃO DIRETA DE

15

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 88

ADI 5509 / CE

INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A Lei Complementar 142/2011 do Estado do Rio de Janeiro, de origem parlamentar , ao alterar diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, contrariou o disposto nos artigos 73, 75 e 96, II, ‘d’, da Constituição Federal, por dispor sobre forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização do Tribunal de Contas estadual, matéria de iniciativa legislativa privativa daquela Corte . 2. As Cortes de Contas do país, conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, essencialmente, a iniciativa privativa para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e funcionamento, como resulta da interpretação lógico-sistemática dos artigos 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal. Precedentes. 3. O ultraje à prerrogativa de instaurar o processo legislativo privativo traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência indubitavelmente reflete hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente concretizado. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 142/2011 do Estado do Rio de Janeiro, confirmados os termos da medida cautelar anteriormente concedida”. ( ADI 4643, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 3.6.2019, grifo nosso)

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual nº 2.351, de 11 de maio de 2010, de Tocantins, que alterou e revogou dispositivos da Lei estadual nº 1.284, de 17 de dezembro de 2001 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins). Lei originária de proposição parlamentar. Interferência do Poder Legislativo no poder de autogoverno e na autonomia do Tribunal de Contas do Estado. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal.

16

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 88

ADI 5509 / CE

Medida cautelar deferida. Procedência da ação . 1. As cortes de contas seguem o exemplo dos tribunais judiciários no que concerne às garantias de independência, sendo também detentoras de autonomia funcional, administrativa e financeira, da quais decorre, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e funcionamento, conforme interpretação sistemática dos arts. 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem se orientado no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, das disposições que, sendo oriundas de proposição parlamentar ou mesmo de emenda parlamentar, impliquem alteração na organização, na estrutura interna ou no funcionamento dos tribunais de contas. Precedentes: ADI 3.223, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15; ADI XXXXX/ES, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 8/9/06; ADI nº 789/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 19/12/94.3. A Lei nº 1.284/2010 é formalmente inconstitucional, por vício de iniciativa, pois, embora resultante de projeto de iniciativa parlamentar, dispôs sobre forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização do Tribunal de Contas estadual. 4. Ação julgada procedente”. ( ADI 4.418, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 3.3.2017, grifo nosso)

Do que constam nas informações prestadas pela Assembleia Legislativa cearense (eDOC 14, p. 2) e do próprio TCM-CE (eDOC 12, p. 22/33), a Lei 15.516, de 6 de janeiro de 2014, que alterou a Lei Estadual 12.160/1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios), teve origem de iniciativa do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, não havendo vício formal por haver cumprimento da exegese conferida por esta Corte.

É bem verdade que ocorreram mudanças no texto encaminhado pelo TCM-CE, entretanto calha mencionar que é pacífico o entendimento desta Corte no sentido de que o Poder Legislativo, no exercício de sua prerrogativa institucional, pode alterar a redação da proposição

17

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 51 de 88

ADI 5509 / CE

legislativa, ainda que submetida à reserva de iniciativa, desde que sejam respeitadas as seguintes condicionantes: não haja aumento de despesa; sejam resguardadas as limitações estabelecidas pela Constituição Federal; e a modificação guarde pertinência com a matéria constante no projeto. Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CÓDIGO DE ORGANIZAÇÃO E DIVISÃO JUDICIÁRIAS DO ESTADO DO PARANÁ (LEI Nº 14.277/2003)– SUPERVENIÊNCIA DE LEI ESTADUAL QUE REVOGOU, PARCIALMENTE, O DIPLOMA LEGISLATIVO IMPUGNADO – CONSEQUENTE PREJUDICIALIDADE PARCIAL DA AÇÃO DIRETA – PRECEDENTES – PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA – SUJEIÇÃO, NO CASO, À CLÁUSULA CONSTITUCIONAL DE RESERVA ( CF, ART. 125, § 1º, ‘in fine’)– OFERECIMENTO E APROVAÇÃO, NO CURSO DO PROCESSO LEGISLATIVO, DE EMENDAS PARLAMENTARES – ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS POR MEIO DE EMENDAS DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA ESTADUAL À PROPOSTA LEGISLATIVA FORMULADA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL QUE, ALÉM DE DESCARACTERIZAREM O PROJETO ORIGINAL, NÃO GUARDAM RELAÇÃO DE PERTINÊNCIA (AFINIDADE LÓGICA) COM A PROPOSIÇÃO INICIAL – A QUESTÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES A PROJETOS DE INICIATIVA RESERVADA A OUTROS PODERES DO ESTADO – POSSIBILIDADE – LIMITAÇÕES QUE INCIDEM SOBRE O PODER DE EMENDAR PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS – DOUTRINA – PRECEDENTES – REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA, NO TEMA, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS NORMATIVOS QUESTIONADOS – AÇÃO DIRETA PARCIALMENTE PREJUDICADA E, NA PARTE REMANESCENTE, JULGADA PROCEDENTE. LIMITAÇÕES

18

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 88

ADI 5509 / CE

CONSTITUCIONAIS AO EXERCÍCIO DO PODER DE EMENDA PELOS MEMBROS DO PARLAMENTO – O poder de emendar projetos de lei – que se reveste de natureza eminentemente constitucional – qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa, desde que – respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da Republica – as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei e (b) guardem afinidade lógica com a proposição original (vínculo de pertinência). Doutrina. Jurisprudência . – Inobservância, no caso, de tais restrições, quando do oferecimento das emendas parlamentares, pelos Deputados Estaduais. Consequente declaração de inconstitucionalidade formal dos preceitos normativos impugnados nesta sede de fiscalização normativa abstrata. A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DO DESRESPEITO, PELOS PARLAMENTARES, DOS LIMITES QUE INCIDEM SOBRE O PODER DE EMENDA QUE LHES É INERENTE – A aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante sanção, expressa ou tácita, do projeto de lei, sendo dele, ou não, a prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício de inconstitucionalidade que afeta, juridicamente, a proposição legislativa aprovada. Insubsistência da Súmula nº 5/STF (formulada sob a égide da Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes”. ( ADI 3.517, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 25.6.2019)

Tais requisitos foram observados no caso em questão, diante do fato

19

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 88

ADI 5509 / CE

de que não houve desvio do objeto da norma, tampouco desrespeito às limitações estabelecidas na Constituição Federal, muito menos aumento de despesa, razão pela qual, guardando pertinência temática com o projeto encaminhado pelo TCM-CE, as alterações realizadas pela Assembleia Legislativa cearense são válidas, não havendo qualquer mácula formal na tramitação do projeto de lei que culminou na promulgação da Lei Estadual 15.516/2014.

Outrossim, a hipótese prevista na Constituição Estadual não configura afronta à iniciativa reservada aos Tribunais de Contas, tendo em vista que aquela poderá prever normas que assegurem, por simetria, direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição Federal, tais como a primazia pela segurança jurídica (estabilização das relações sociais), como corolário do Estado de Direito, exatamente na linha da exegese conferida por esta Corte ao § 5º do art. 37 da CF.

Para que houvesse violação à reserva de iniciativa, seria necessário que a norma afetasse ou restringisse diretamente o exercício das funções precípuas dos Tribunais de Contas, o que não me parece que tenha sido o caso, haja vista que, como garantia ao cidadão (administrador ou terceiro relacionado à Administração), tão somente estipulou a incidência de prazos decadencial e prescricional do exercício do poder-estatal correlato às Cortes de Contas do Ceará.

Nessa mesma linha de raciocínio, relembre-se que esta Corte validou a Emenda Constitucional Estadual 92/2017, que extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, apesar de o processo legislativo ter sido deflagrado por iniciativa parlamentar, em acórdão assim ementado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DESVIO DO PODER DE LEGISLAR – AUSÊNCIA. A fraude na edição de lei com o objetivo de alcançar finalidade diversa do interesse público deve ser explicitada e comprovada. A mera menção à existência de parlamentares com contas desaprovadas não conduz à conclusão de estarem viciadas as deliberações cujo tema é a atividade de controle externo. TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS – EXTINÇÃO – POSSIBILIDADE.

20

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 88

ADI 5509 / CE

A interpretação sistemática dos parágrafos 1º e do artigo 31 da Constituição Federal revela ser possível a extinção de Tribunal de Contas responsável pela fiscalização dos Municípios mediante a promulgação de Emenda à Constituição estadual, surgindo impróprio afirmar que o Constituinte proibiu a supressão desses órgãos. EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – REGRAS DE INICIATIVA RELATIVAS À LEGISLAÇÃO ORDINÁRIA – OBSERVÂNCIA – IMPOSSIBILIDADE. É inviável, a partir de leitura sistemática dos preceitos constitucionais, assentar a impossibilidade de Emenda à Constituição, de iniciativa parlamentar, versar a extinção de Tribunal de Contas estadual. PROCESSO OBJETIVO – REGIMENTO INTERNO – OFENSA – IMPROPRIEDADE. As alegadas violações ao Regimento Interno não autorizam, por si sós, a atuação do Supremo nesse campo, exceto quando revelam a subversão do figurino constitucional maior ao qual a produção legislativa deve amoldar-se”. ( ADI 5.763, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 23.10.2019, grifo nosso)

Sendo assim, na mesma linha do precedente acima, inexiste inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional Estadual 76/2012, a qual tratou da incidência de prazos decadencial e prescricional em favor do cidadão, estipulando salvaguardas temporais para estabilização das relações sociais, pedra de toque em um Estado de Direito.

3) Julgamentos da Corte em matéria de prescrição envolvendo a atuação

estatal em buscar ressarcimento

Para contextualizar a questão, esta Corte havia, em um passado remoto, assentado a imprescritibilidade de ressarcimento ao erário decorrente de condenação dos Tribunais de Contas, firmando tal posicionamento no MS 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008, cuja ementa enuncia:

21

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 88

ADI 5509 / CE

“MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO . BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO . DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição . IV - Segurança denegada”. (grifo nosso)

Com base nesse julgado, a jurisprudência firmou-se no sentido da imprescritibilidade, consoante se percebe dos seguintes arestos:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. § 5º DO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 26.210, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, decidiu pela imprescritibilidade de ações de ressarcimento de danos ao erário . 2. Agravo regimental desprovido”. ( RE 578.428, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.6.2011, grifo nosso)

“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação de ressarcimento de danos ao erário. Art. 37, § 5º, da Constituição Federal. Imprescritibilidade. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE-AgR 646.741, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2012)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. Incidência, no caso, do disposto no artigo 37, § 5º, da

22

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 88

ADI 5509 / CE

Constituição do Brasil, no que respeita à alegada prescrição. Precedente. Agravo regimental a que se nega provimento”. (REAgR 608.831, Rel. Min. Eros Grau, 2ª Turma, DJe 25.6.2010)

“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. CONTRATO. SERVIÇOS DE MÃO-DE-OBRA SEM LICITAÇÃO. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CF. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. 1. As ações que visam ao ressarcimento do erário são imprescritíveis (artigo 37, parágrafo 5º, in fine, da CF). Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (AI-AgR 712.435, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 12.4.2012)

“MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. JULGAMENTO QUE APONTA IRREGULARIDADES NO PAGAMENTO DE AUXÍLIO MORADIA A SERVIDORA QUE JÁ RESIDIA EM BRASÍLIA. DETERMINAÇÃO PARA QUE O ÓRGÃO INSTAURE PROCEDIMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PARA A COBRANÇA DO DÉBITO. DECADÊNCIA. NÃO VERIFICAÇÃO . BO -FÉ NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA NEGADA. 1. No caso concreto, não se denota a decadência do direito do Tribunal de Contas da União em apreciar a regularidade do pagamento de auxílio-moradia à servidora, determinando ao Ministério da Ciência, Tecnologia e inovação que inicie os procedimentos para a restituição dos valores indevidamente percebidos. 2. Ausente demonstração, de plano, da boa-fé alegada pela servidora para a percepção da verba impugnada, não se configura o direito líquido e certo alegado, restando o mandamus via inadequada para essa discussão. 3. Segurança denegada, com revogação da medida cautelar anteriormente concedida. Agravo regimental da União prejudicado”. ( MS 32.569, Redator p/ acórdão Min. Edson Fachin, Primeira Turma,

23

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 88

ADI 5509 / CE

DJe 10.2.2017, grifo nosso)

No mesmo sentido, cito decisão monocrática do Min. Marco Aurélio, que sintetizou o posicionamento então vigente:

PRESCRIÇÃO PREJUÍZOS AO ERÁRIO AÇÃO DE RESSARCIMENTO PRECEDENTE DO PLENÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIMENTO E PROVIMENTO NOS AUTOS DE AGRAVO PROVIDO. 1. Quanto à prescrição, a Corte de origem deixou de observar a parte final do § 5º do artigo 37 da Constituição Federal presente a ressalva de ações de ressarcimento. O Plenário veio a conferir interpretação ao citado dispositivo em sentido diverso ao que assentado pela Corte de origem Mandado de Segurança nº 26.210-9/DF, relatado no Pleno pelo Ministro Ricardo Lewandowski, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 9 de outubro de 2008 . 2. Diante do precedente, conheço do agravo e o provejo, consignando o enquadramento do extraordinário no permissivo da alínea a do inciso III do artigo 102 da Constituição Federal. Aciono o disposto nos artigos 544, §§ 3º e 4º, e 557, § 1º A, do Código de Processo Civil e examino desde logo o extraordinário, conhecendo-o e provendo-o para, reformando o acórdão recorrido, determinar o retorno do processo ao juízo de origem para que proceda à análise do pedido, afastada a prescrição”. ( AI 833.799, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 26.5.2011, grifo nosso)

Todavia, atualmente, relembro que o STF, ainda que lateralmente, por ocasião do julgamento do RE 669.069/MG, paradigma do tema 666, da repercussão geral, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, assentou a prescritibilidade da ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.

Naquela ocasião, o eminente relator propôs a fixação da seguinte tese:

24

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 88

ADI 5509 / CE

“A imprescritibilidade a que se refere o art. 37, § 5º, da CF diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos ao erário decorrentes de atos praticados por qualquer agente, servidor ou não, tipificados como ilícitos de improbidade administrativa ou como ilícitos penais”.

A partir daí, demonstramos numerosas preocupações quanto ao reconhecimento da imprescritibilidade da ação de ressarcimento por danos decorrentes de ato de improbidade administrativa. Os Ministros Dias Toffoli e Marco Aurélio, por exemplo, destacaram que a imprescritibilidade poderia redundar na responsabilização de herdeiros.

Ao final, restringimo-nos aos ilícitos civis para assentar a prescritibilidade da ação de ressarcimento em tais casos, restando assim aprovada a tese do tema 666 e a ementa, respectivamente:

“É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.

“CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO.

1 . É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.

2 . Recurso extraordinário a que se nega provimento”. ( RE 669.069, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016)

No julgamento mais recente ( RE 852.475), objeto do tema 897 da sistemática da repercussão geral, esta Corte reassentou, em regra, a incidência de prazo prescricional. Transcreva-se a ementa:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no

25

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 88

ADI 5509 / CE

entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. , XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. , XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa . 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento”. ( RE 852.475, Redator para acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019, grifo nosso)

A tese restou assim definida:

“São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.

Da conjugação de tais precedentes firmados em repercussão geral, sobressai a conclusão de que, em regra, as ações de ressarcimento ao erário são prescritíveis , salvo as ações fundadas especificamente na prática de ato doloso tipificado na Lei 8.429/1992.

Isso inclui, por óbvio, todas as demandas que envolvam pretensão do Estado de ser ressarcido pela prática de qualquer ato ilícito, seja ele de natureza civil, administrativa ou penal, ressalvadas as exceções

26

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 88

ADI 5509 / CE

constitucionais (art. , XLII, e XLIV, CF) e a prática de ato doloso de improbidade administrativa (excluindo-se os atos ímprobos culposos, que se submetem à regra prescricional).

Mais recentemente, esta Corte no julgamento do tema 899 da repercussão geral, assim decidiu a matéria:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE . 1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública . 3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade

27

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 88

ADI 5509 / CE

de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal) . 5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘ É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas ’.” ( RE 636.886, Rel. Min. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, DJe 24.6.2020)

O que se percebe, portanto, é a efetiva ocorrência de revisão da jurisprudência anteriormente firmada no âmbito desta Corte, mais especificamente em relação ao ressarcimento ao erário decorrente de condenação advinda da Corte de Contas, culminando com a tese firmada no tema 899 da repercussão geral, a qual expressamente reconheceu a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento aos cofres públicos decorrente de decisão dos Tribunais de Contas, aplicando o prazo quinquenal disposto na Lei de Execução Fiscal. (Lei 6.830/80)

Depreende-se que não há como o ordenamento jurídico privilegiar o interesse público secundário do ressarcimento ao erário em detrimento do interesse público primário da segurança jurídica.

4) Prazos decadencial e prescricional para atuação das Cortes de Contas

O Tribunal de Contas da União sedimentou o posicionamento pela aplicação do prazo decadencial decenal, normatizando-o em sua Instrução Normativa 71, de 28 de novembro de 2012 (art. 6º, II), in verbis:

“Art. 6º. Salvo determinação em contrário do Tribunal de Contas da União, fica dispensada a instauração da tomada de contas especial, nas seguintes hipóteses:

I - o valor do débito for inferior a R$ 100.000,00, considerando o modo de referenciação disposto no § 3º deste

28

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 88

ADI 5509 / CE

artigo;

II - houver transcorrido prazo superior a dez anos entre a data provável de ocorrência do dano e a primeira notificação dos responsáveis pela autoridade administrativa competente ”. (grifo nosso)

Vê-se, pois, que a própria Corte de Contas da União reconhece a dispensa de instauração de tomada de contas especial quando superado o prazo de “(dez) anos entre data provável de ocorrência do dano e a primeira notificação dos responsáveis pela autoridade administrativa competente”, constatação da qual se deflui o claro reconhecimento administrativo de que o decurso do tempo decenal impede o prosseguimento das medidas administrativas cabíveis para desaguar na cobrança de ressarcimento ao erário.

Dito isso, assento que resta saber qual seria o prazo decadencial e prescricional fundado em decisão de Tribunal de Contas, além de qual seria o seu transcurso: cinco ou dez anos.

É importante ressaltar que a fiscalização pelos Tribunais de Contas, em sede de tomada de contas especial, satisfaz o cumprimento do princípio da segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, e o princípio da legalidade dos atos da Administração Pública, levando em conta as garantias fundamentais da ampla defesa e do contraditório e sua incidência no âmbito dos processos administrativos.

Por isso, conforme visto acima, o § 3º do art. 71 da CF estipula que as “decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”.

No âmbito do TCU, tal poder-dever está disposto, além do art. 71 da Constituição, na Lei 8.443/1992:

“Art. . Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:

I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das

29

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 88

ADI 5509 / CE

unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário;

(…)

§ 1º. No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas.

(…)

Art. . Estão sujeitas à tomada de contas e, ressalvado o disposto no inciso XXXV do art. da Constituição Federal, só por decisão do Tribunal de Contas da União podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. desta Lei.

Art. 7º. As contas dos administradores e responsáveis a que se refere o artigo anterior serão anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou prestação de contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em instrução normativa.

Parágrafo único. Nas tomadas ou prestações de contas a que alude este artigo devem ser incluídos todos os recursos, orçamentários e extra-orçamentários, geridos ou não pela unidade ou entidade.

Art. 8º. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos

30

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 64 de 88

ADI 5509 / CE

responsáveis e quantificação do dano .

§ 1º. Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão.

§ 2º. A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1º será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno.

§ 3º. Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a tomada de contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.

(…)

Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução .

(...)

Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União constituirá:

(...)

III - no caso de contas irregulares:

(...)

b) título executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa , se não recolhida no prazo pelo responsável.

(…)

Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo , nos termos da alínea b

31

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 88

ADI 5509 / CE

do inciso III do art. 23 desta Lei”. (grifo nosso)

Ou seja, após ser garantido o contraditório e a ampla defesa, o Órgão de Controle externo julga as contas e, somente após a decisão final, é que se pode executar judicialmente, com coercitividade, a obrigação de ressarcir o erário, configurando-se tal etapa como necessária e imprescindível para o exercício do direito de cobrança.

Entretanto, não há prazo específico – previsto legalmente – envolvendo a tomada de contas especial e de cobrança de eventuais valores decorrentes das decisões dos Tribunais de Contas. No âmbito federal e infralegal, o TCU aplica o prazo decenal, diante do teor do art. 6º, II , da Instrução Normativa TCU 71, de 28 de novembro de 2012.

O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), verbis in verbis:

“Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, n o exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor , contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2º. Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da

32

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 88

ADI 5509 / CE

administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor”. (grifo nosso)

Considerando que a atividade de controle externo, a cargo do Poder Legislativo e auxiliado pelo Tribunal de Contas, é exercida, mutatis mutandis, como poder de polícia administrativa lato sensu, cujo objeto é agir preventiva ou repressivamente em face da ocorrência de ilícito que possa causar ou cause prejuízo ao erário, entendo aplicável o prazo quinquenal punitivo para os casos de ressarcimento aos cofres públicos, salvo em se tratando de fato que também constitua crime, ocasião em que a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Até porque, como garantia fundamental do cidadão fiscalizado, conforme visto, é etapa obrigatória a efetivação do contraditório e da ampla defesa no processo de tomada de contas para que, após o regular processo administrativo, culmine-se com o título executivo extrajudicial que enseje a cobrança judicial visando ao ressarcimento ao erário.

No âmbito da Lei de Improbidade Administrativa, existe disposição semelhante envolvendo o lapso prescricional, no art. 23, III, in verbis:

“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei ”. (grifo nosso)

Ou seja, a própria legislação, que disciplina sobre a ação civil de improbidade administrativa, estipula que se computa o prazo quinquenal

33

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 67 de 88

ADI 5509 / CE

a contar da apresentação à Administração Pública “da prestação de contas final pelas entidades”.

Portanto, interpretando sistematicamente o ordenamento jurídico, é seguro afirmar a existência de prazos decadencial (prescricional punitivo impróprio) e prescricional quinquenais, salvo em se tratando de fato que também constitua crime .

Quanto ao prescricional, reitere-se que esta Corte já decidiu o tema na análise do RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 24.6.2020 (tema 899 da RG)

Por oportuno, registro a incidência de prazos diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário.

Primeiro, há prazo decadencial (prescricional punitivo, nos termos da lei) quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar de tomada de contas especial (citação ou notificação do interessado ou responsável pela prestação de contas na fase preliminar de tomada de contas pelos órgãos internos ou externos), com a observância de causas de interrupção (retificação da prestação de contas pelo responsável) e de suspensão (enquanto durar a fiscalização preliminar realizada pelo controle interno do Ente Público, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do fato). Pela obviedade, em se tratando de ato de fiscalização prévia (controle externo preventivo), sequer existe a inércia estatal a justificar o início de qualquer decurso de tempo.

Secundariamente, uma vez iniciada a tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, em decorrência de ser causa interruptiva legal, reinicia-se novo prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.

Terceiro, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se prazo prescricional (próprio) para ajuizamento da correspondente ação de execução. Explico.

O parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal promana ser obrigação de prestar contas de quaisquer pessoas física ou jurídica “que

34

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 68 de 88

ADI 5509 / CE

utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”. Senão vejamos:

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

Do mesmo modo, há previsão no art. 93 do Decreto-Lei 200/1967:

“Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes”.

Sendo obrigação constitucional e legal, a prestação de contas, que descreva pormenorizadamente a forma e o modo que foram geridos os recursos públicos, inaugura o prazo decadencial (prescricional punitivo) de apuração do ato ilícito que tenha causado prejuízo ao erário, o qual resta interrompido pela retificação das informações prestadas, reiniciando o cômputo do prazo por inteiro.

Existindo fiscalização prévia das contas prestadas (que não se confunde com a tomada de contas especial), no exercício do controle interno pelo Poder Público (órgão concedente), há a suspensão do prazo punitivo.

Finalizada a análise prévia pelo Poder Público, passa-se à tomada de

35

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 69 de 88

ADI 5509 / CE

contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, sendo causa de interrupção do prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.

O art. 10 da Lei 8.443/1992 disciplina as fases da tomada de contas, a saber:

“Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas pode ser preliminar , definitiva ou terminativa.

§ 1º. Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao saneamento do processo”. (grifo nosso)

Por sua vez, dispõe a Lei 9.873/1999:

“Art. 2º. Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital ;

II – por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III – pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal”. (grifo nosso)

Assim, nos termos do § 1º do art. 10 da Lei 8.443/1992, a “notificação ou citação do indicado ou acusado” importa interrupção do prazo decadencial de fiscalizar as contas prestadas (art. , I, da Lei 9.873/1999).

De outra banda, não sendo prestadas as contas, sequer o prazo decadencial (prescricional punitivo) se inicia, por se tratar de descumprimento de obrigação constitucional. Assim, enquanto persistir o ato omissivo inconstitucional, a fiscalização poderá ocorrer independentemente do tempo transcorrido entre a prática do ato ilícito e

36

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 70 de 88

ADI 5509 / CE

o início da fiscalização. Nessa situação omissiva, apenas iniciará o cômputo decadencial com o início da tomada de contas especial pelo controle interno ou externo.

No passo seguinte, ultrapassada a fase preliminar, reinicia o cômputo do prazo punitivo que deve ser observado pelos órgãos de controle interno e/ou externo na tomada de contas especial.

Nesse ponto, é importante citar o teor da Súmula Vinculante 3 desta Suprema Corte, a saber:

“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.

Vale aqui, repisar o fundamentos que levaram à edição da citada súmula e a jurisprudência que se consolidou em seguida.

No julgamento do MS 24.781, no qual fiquei como redator para o acórdão, Pleno, DJe 9.6.2011, houve uma guinada no entendimento até então prevalecente, alterando-se a jurisprudência da época em apenas um aspecto: o mencionado prazo de 5 (cinco) anos não deveria ser contado a partir da publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem, mas, sim, a partir da data da chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas.

Todavia, registro que, recentemente, a Suprema Corte, em processo de minha relatoria, valendo-se dessa mesma temática, julgou o tema 445 da sistemática da repercussão geral, assentando que:"Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". Eis a ementa do acórdão:

37

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 88

ADI 5509 / CE

“Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos

o prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso”. ( RE 636.553, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 26.5.2020)

Assim como a contagem do prazo decadencial quinquenal para o Tribunal de Contas julgar a legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão inicia-se a partir da chegada dos autos na respectiva Corte de Contas, mutatis mutandis, o ato que inicia a fiscalização pelo órgão de controle interno ou externo (notificação do responsável por dispor do numerário público) deve configurar interrupção do lustro punitivo (que a legislação denomina prescrição punitiva), que se reinicia até a decisão condenatória recorrível (termo final do cômputo), com arrimo no art. , I e III, da Lei 9.873/1999.

Assim, na mesma linha do tema 445, o Tribunal de Contas ou o

38

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 88

ADI 5509 / CE

órgão de controle interno que proceda à tomada de contas especial possui o prazo de cinco anos para finalizá-la (decisão condenatória recorrível), sob pena de não poder mais fazê-lo por decurso do tempo razoável para tanto.

Por fim, assento que incide o lustro prescricional (próprio) nos casos de ressarcimento ao erário decorrente de decisão das Cortes de Contas, a contar da finalização da tomada de contas especial até o ajuizamento da correspondente ação civil (ação de execução).

Assim, uma vez encerrada a fase administrativo-fiscalizatória (art. 19 e art. 23, III, b, c/c art. 24, todos da Lei 8.443/1992), o Poder Público possui o prazo de cinco anos para ajuizar a correspondente ação de ressarcimento, sob pena de restar fulminada a prescrição executória própria, tal como decidido pelo STF no RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, DJe 24.6.2020 (tema 899 da RG)

Por conseguinte, há, em regra, prazos quinquenais diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário: fase administrativo-fiscalizatória (prazo decadencial ou prescricional punitivo) e fase executória (prazo prescricional próprio), observadas as causas suspensivas ou interruptivas dos cômputos.

Sendo assim, acompanho, em parte, o Min. Edson Fachin quanto à constitucionalidade de todos os dispositivos questionados (à exceção do inciso II do parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993), divergindo quanto à única norma declarada inconstitucional por Sua Excelência, conforme explicito abaixo .

In casu, há fatos-jurídicos supervenientes que merecem a consideração da Corte e, ao meu ver, alteram a conclusão do Min. Relator: i) extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará pela Emenda Constitucional Estadual 92/2017; ii) interpretação conferida pela Lei Cearense 16.819/2019, à contagem dos lustros prescricionais dos processos do TCE-CE e também daqueles assumidos do TCM-CE; e iii) revogação expressa da Lei Estadual 12.160/1993 pela Lei Cearense 16.819/2019, conforme passo a expor.

Reitere-se, conforme citado acima, que a EC 92/2017 do Estado do

39

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 88

ADI 5509 / CE

Ceará teve a constitucionalidade reconhecida por esta Corte na ADI 5.763, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 23.10.2019, a qual extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM-CE), cuja atividade era regulamentada pela alteração da lei ora questionada (Lei 12.160, de 4 de agosto de 1993), passando a ser desempenhada pelo TCECE.

Consequentemente, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará, o qual é regido pela Lei 12.509, de 6 de dezembro de 1995, passou a exercer as atividades que antes eram de atribuição do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.

No âmbito TCE-CE, há norma distinta, qual seja, a Lei 12.509, de 6.12.1995, estipulando contagem de prazo quinquenal, com redação conferida pela Lei Estadual 16.819, de 8.1.2019, a saber:

“Art. 64-A. A pretensão punitiva do Tribunal, no âmbito de processos de contas ou da fiscalização a cargo do Tribunal, prescreve em 5 (cinco) anos.

§ 1º. O prazo previsto no caput é contado:

I - no caso de prestação de contas anual, do dia seguinte ao do encerramento do prazo para seu encaminhamento ao Tribunal;

II - nos demais casos, da data em que foi constatada a prática do ato.

§ 2º. Interrompe-se a prescrição pela autuação do processo no Tribunal, assim como pelo seu julgamento.

Art. 64-B. Nos processos que envolvam contas municipais, o prazo de prescrição tem termo inicial na data de vigência da Lei Estadual nº 15.516, de 6 de janeiro de 2014” .

A mesma Lei Estadual 16.819, de 8.1.2019, em seu art. 9º, dispôs:

“Art. 9º. Ficam revogados o § 2º do art. 7º e o art. 73 da Lei Estadual nº 12.509, de 6 de dezembro de 1995, e a Lei Estadual nº 12.160, de 4 de agosto de 1993 ”. (grifo nosso)

40

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 74 de 88

ADI 5509 / CE

Ve-se, pois, que a Lei Estadual 16.819, de 8.1.2019 revogou expressamente a Lei Estadual cearense 12.160/1993 (ora questionada), além de ter instituído novo marco inicial da contagem do prazo prescricional: a contar da constatação da prática do ato.

A rigor, tal revogação poderia ensejar perda parcial superveniente de objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade quanto à constitucionalidade da alteração procedida pela Lei 15.516/2014, na Lei 12.160/1993, todavia houve expressa determinação de ultratividade da contagem do prazo prescricional antigo, razão pela qual prossigo na análise da referida norma.

Assim, tal como redigido o atual art. 64-B da Lei 12.509, de 6.12.1995, o prazo prescricional, para os processos assumidos pelo TCE-CE do extinto TCM-CE, começou a correr a contar da entrada em vigor da Lei 15.516, de 6.1.2014 (DOE 28.1.2014), ou seja, em relação aos atos fiscalizados anteriores à 2014 envolvendo o antigo TCM-CE, a prescrição quinquenal seria contada a partir de 28.1.2014 (o que possibilitaria analisar, até 28.1.2019, os atos anteriores à 28.1.2014), aplicando, ainda, como norma de transição, aos prazos prescricionais em curso na entrada em vigor da novel Lei Estadual 16.819, de 8.1.2019 (DOU 9.1.2019), a seguinte regra:

“Art. 3º. Aplica-se o regime prescricional regulado pela Lei Estadual nº 12.160, de 4 de agosto de 1993, aos casos cujo prazo prescricional já esteja em curso à data de publicação desta Lei”.

(Disponível em:

https://www2.al.ce.gov.br/legislativo/legislacao5/leis2018/16819. htm. Acesso em: 27.10.2020)

Então, sinteticamente, tem-se três cômputos diferenciados, a depender da data do início do prazo prescricional: 1) para os atos municipais fiscalizados anteriores à 27.1.2014, aplica-se o prazo quinquenal, a contar da entrada em vigor da Lei 15.516, de 6.1.2014 (DOE 28.1.2014), ou seja, o TCE-CE teria até 28.1.2019 para analisar quaisquer atos de gestores municipais anteriores a 27.1.2014, sob pena de prescrição;

41

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 75 de 88

ADI 5509 / CE

2) para aqueles praticados a partir de 28.1.2014 até 8.1.2019, aplica-se o lustro prescricional, a contar do fato, para o TCE analisar os atos de gestores municipais; e 3) para aqueles fatos jurígenos estaduais e municipais subsequentes à 9.1.2019, a prescrição deve ser aplicada observando-se a regra geral do art. 64-A, § 1º, II, da Lei 12.509, de 6.12.1995, em decorrência da redação conferida pela Lei Estadual 16.819, de 8.1.2019, qual seja, “nos demais casos, da data em que foi constatada a prática do ato” e não mais a data do ato em si.

Diante desse cenário, adotando-se a premissa de que a alteração produzida pela norma ora questionada (Lei Estadual 15.516, de 6.1.2014 - DOE 28.1.2014) tem aplicabilidade restrita, como regra excepcional de transição para atos de gestores municipais praticados entre 28.1.2014 até 8.1.2019 (em decorrência da superveniência da Lei 16.819, de 8.1.2019) , bem ainda diante do fato de que, hodiernamente, como regra geral, o cômputo inicia-se da constatação, pelo TCE-CE, da prática do ato, tenho como constitucionais todas as normas questionadas advindas do Estado do Ceará que instituíram prazos decadencial e prescricionais quinquenais, exatamente na linha do que explicitado acima, computandose causas interruptivas daqueles marcos.

5) Voto

Ante do exposto, peço vênia ao relator, para votar pela improcedência da presente ação direta, diante da constitucionalidade de todos os dispositivos questionados do Estado do Ceará, considerando-se a extinção do TCM-CE e a superveniência da Lei Estadual Cearense 16.819/2019, que revogou a Lei Estadual 12.160/1993 do mesmo Ente Federativo e concedeu ultratividade limitada no tempo ao cômputo do prazo contido na Lei Estadual 15.516/2014 .

42

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 88

11/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509 CEARÁ

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República, tendo por objeto os arts. 76, § 5º, e 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, na redação dada pela Emenda Constitucional 21/2012, bem como os arts. 35-A, 35-B, 35-C e 35-D da Lei 12.160/1993 do mesmo ente federativo, com a redação dada pela Lei 15.516/2014.

Eis o teor dos dispositivos impugnados:

Constituição do Estado do Ceara

Art. 76. […]

§ 5º O Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Art. 78. […]

§ 7º O Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Lei estadual 12.160/1993

Art. 35-A. A prescrição é instituto de ordem púbica, abrangendo o exercício das competências do Tribunal de Contas, nos termos do disposto no § 7º do art. 78 da Constituição do Estado do Ceara.

Parágrafo único. O reconhecimento da prescrição poderá

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 77 de 88

ADI 5509 / CE

se dar de ofício pelo relator, mediante provocação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ou através de requerimento do interessado, sendo sempre submetida a julgamento por órgão colegiado do Tribunal.

Art. 35-B. As competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, inclusive as previstas nos arts. 1º, 13, 19 e 55 ao 59 desta Lei, ficam sujeitas à prescrição, conforme o prazo fixado nesta Lei.

Art. 35-C. Prescreve em 5 (cinco) anos o exercício das competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará previstas nesta Lei, como as previstas nos arts. 1º, 13, 19 e 55 ao 59.

Parágrafo único. O prazo previsto no caput:

I – inicia sua contagem a partir da data seguinte à do encerramento do prazo para encaminhamento da prestação de contas ao Tribunal, nos casos de contas de gestão e de governo;

II – nos demais casos, incia-se a partir da data de ocorrência do fato;

III – interrompe-se pela autuação do processo no Tribunal, assim como pelo julgamento.

Art. 35-D. O Regimento Interno deve disciplinar a sistemática do reconhecimento da prescrição no âmbito da jurisdição do Tribunal, no que for necessário, assim como as causas suspensivas da prescrição.

Baseado no princípio da simetria como estruturador das Cortes de Contas estaduais e municipais, o requerente sustenta que, ao determinar a observâncias de normas relacionadas à prescrição e à decadência pelo Tribunal de Contas do Estado e pelo Tribunal de Contas dos Municípios, a Constituição do Estado do Ceara representaria uma “inovação indevida do constituinte derivado cearense, não usar não possui correspondência no modelo federal de configuração das cortes de contas”.

Também defende que os dispositivos impugnados, ao estabelecerem

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 78 de 88

ADI 5509 / CE

a observância obrigatória dos institutos da prescrição e decadência no contexto das competências dos Tribunais de Contas, violaria o art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que prevê a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário.

Requer a procedência da ação, com a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados. Subsidiariamente, pleiteia a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto, de modo a excluir do âmbito de incidências das normas questionadas os procedimentos de controle externo que objetivem ressarcir danos ao erário.

Submetida a controvérsia a julgamento virtual, o Relator, Min. EDSON FACHIN, julga procedente, em parte, a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarado a inconstitucionalidade do inciso IIIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei estadual 12.160/1993, na redação dada pela Lei 15.516/2014, conforme a seguinte ementa:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARA. IMPUGNAÇÃO AOS ARTS. 76, § 5º E 78, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E PARCIAL DA LEI ESTADUAL Nº 12.160/1993. NORMAS QUE ESTABEECEM A OBSERVÂNCIA, PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS E DO ESTADO DO CEARÁ, DOS INSTITUTOS DA PRESCRIÇÃO E DA DECADÊNCIA NO EXERCÍCIO DE SUAS COMPETÊNCIAS. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO

O MODELO FEDERAL DE ALCANCE DA CLÁUSULA DE IMPRESCRITIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 35-C, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO III. OFENSA AO ART. 75, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PARCIAL PROCEDÊNCIA.

1. Na ausência de regra expressa para o modelo federal, tem os Estados competência para suplementar o modelo constitucional de controle externo.

2. O Plenário deste Tribunal consolidou a interpretação do alcance da cláusula constitucional da imprescritibilidade no

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 79 de 88

ADI 5509 / CE

modelo federal como limitada aos “atos dolosos de improbidade administrativa”. É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas: RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 24.06.2020, Tema n.º 899 da Repercussão Geral. Inocorrência de violação à simetria.

3. Pontualmente, a previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra abrigo no ordenamento constitucional, nem nas leis federais de regência. Precedentes. Declaro a inconstitucionalidade do inciso IIIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993.

4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.

É o breve relatório.

Acompanho as conclusões do eminente Relator.

Inicialmente, anoto que o art. 75 da Constituição Federal estabelece que os preceitos constitucionais sobre organização, composição e fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) aplicam-se, no que couber, aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, onde existirem.

À luz do citado artigo, que impõe, em respeito ao princípio da simetria, a observância do modelo federal pelos Estados-Membros, esta CORTE já declarou a inconstitucionalidade de normas constitucionais estaduais que alteraram ou suprimiram regras de competências das Cortes de Contas semelhantes às atribuídas pela Constituição Federal ao TCU. É o que ocorreu, por exemplo, nas ADI 4.643 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 3/6/2019), 3.077 (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 1/8/2017), 1.694 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 9/10/2014) e 916 (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, DJe de 6/3/2009).

Contudo, desde a propositura desta Ação Direta de

4

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 80 de 88

ADI 5509 / CE

Inconstitucionalidade, a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou interpretação relativa ao art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que esvazia parcialmente o apelo da argumentação desenvolvida na inicial, notadamente quanto à existência de violação da simetria entre o modelo federal e a previsão específica da legislação estadual questionada, pelo fato de prever, expressamente, a observação de prazos de prescrição e decadência.

De fato, no julgamento do Recurso Extraordinário 669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe de 28/4/2016), ao examinar o Tema 666 do regime de repercussão geral, a CORTE concluiu que “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.

Também colhidas pelo Relator desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, as razões que subsidiaram a referida tese podem ser sintetizadas na seguinte passagem do voto proferido pelo saudoso Min. TEORI ZAVASCKI:

Em suma, não há dúvidas de que o fragmento final do § 5º do art. 37 da Constituição veicula, sob a forma da imprescritibilidade, uma ordem de bloqueio destinada a conter eventuais iniciativas legislativas displicentes com o patrimônio público. Esse sentido deve ser preservado. Todavia, não é adequado embutir na norma de imprescritibilidade um alcance ilimitado, ou limitado apenas pelo (a) conteúdo material da pretensão a ser exercida – o ressarcimento – ou (b) pela causa remota que deu origem ao desfalque no erário – um ato ilícito em sentido amplo. O que se mostra mais consentâneo com o sistema de direito, inclusive o constitucional, que consagra a prescritibilidade como princípio, é atribuir um sentido estrito

os ilícitos de que trata o § 5º do art. 37 da Constituição Federal, afirmando como tese de repercussão geral a de que a imprescritibilidade a que se refere o mencionado dispositivo diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos decorrentes de ilícitos tipificados como de improbidade administrativa e como ilícitos penais.

5

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 81 de 88

ADI 5509 / CE

De outra perspectiva, no julgamento do Recurso Extraordinário 852.475 (Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, redator p/ o acórdão Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 25/3/2019), quando da análise do Tema 897 do regime de repercussão geral, a CORTE fixou tese no sentido da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de atos dolosos tipificados na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92). Confira-se a ementa do julgado:

DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO.

1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais.

2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. , XLII CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. , XLIV, CRFB).

3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente.

4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis.

5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento o erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à

6

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 82 de 88

ADI 5509 / CE

pretensão de ressarcimento.

Assim, essa excepcional hipótese de imprescritibilidade pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL exige dois requisitos: (1) prática de ato de improbidade administrativa devidamente tipificado na Lei 8.429/92; (2) presença do elemento subjetivo do tipo DOLO; conforme TESE, em relação a qual guardo reservas, que estabeleceu: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.

Em relação a todos os demais atos ilícitos não caracterizados como atos de improbidade ou atentatórios à probidade na administração praticados sem dolo, ou ainda, pretéritos à edição da Lei 8.429/1992, manteve-se a ampla possibilidade de ajuizamento de ações de ressarcimento, dentro do respectivo prazo prescricional, aplicando-se o TEMA 666, como decidido em Repercussão Geral no RE 666.069.

Finalmente, ainda a propósito do alcance do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, observo que as razões que levaram a maioria da CORTE a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no Tema 897, não foram reconhecidas presentes em relação às decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que, nos termos do § 3º do artigo 71 da CF, têm eficácia de título executivo; sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada nessas decisões; uma vez que (a) a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa; (b) não há decisões judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo.

De fato, na análise do Tema 899 ( RE 636.886, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJE de 24/6/2020), o TRIBUNAL firmou tese no sentido de ser “prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”, em acórdão assim ementado:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

7

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 83 de 88

ADI 5509 / CE

REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE.

1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.

2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.

3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas a partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.

4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de

8

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 84 de 88

ADI 5509 / CE

agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 ( Lei de Execução Fiscal).

5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”.

Assim, no modelo federal a ser observado pelos Estados-Membros somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897).

Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive aqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública, e o TEMA 899, sendo igualmente prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas.

Nesse contexto, portanto, ao estabelecer a prescritibilidade de ações fundadas em decisões do Tribunal de Contas no prazo de cinco anos, os arts. 76, § 5º, e 78, § 7º, da Constituição do Estado do Ceara, e os arts. 35-A, 35-B, 35-C, parágrafo único, I e III, e 35-D, da Lei 12.160/1993, não violaram o modelo federal, pois, conforme os fundamentos expendidos no voto que proferi no julgamento do RE 636.886: (a) após a conclusão da tomada de contas, com a apuração do débito imputado ao jurisdicionado, a decisão do TCU formalizada em acórdão terá eficácia de título executivo e será executada conforme o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980), por enquadrar-se no conceito de dívida ativa não tributária da União, conforme estatui o art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1980; e (b) desse modo, afastada a imprescritibilidade na hipótese, aplica-se integralmente o disposto no art. 174 do Código Tributário Nacional c/c o art. 40 da Lei 6.830/1980, que rege a Execução Fiscal e fixa em cinco anos, respectivamente, o prazo para a cobrança do crédito fiscal e para a

9

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 85 de 88

ADI 5509 / CE

declaração da prescrição intercorrente.

Todavia, o mesmo não se pode afirmar em relação ao inciso IIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei Estadual 12.160/1993, pois, como bem identificado pelo eminente Relator, Min. EDSON FACHIN, o estabelecimento da data de ocorrência do fato como termo inicial do prazo quinquenal mostra-se, além de prejudicial ao interesse público de fiscalização das contas, incompatível com o regime federal de controle externo (Leis 8.443/1992 e 9.837/1999, aplicadas conjuntamente com o entendimento firmado no julgamento do RE 636.553), e, por isso mesmo, com o art. 75 da Constituição Federal.

Não seria possível, assim, prever-se na legislação estadual termo inicial do prazo prescricional distinto daqueles estabelecidos a partir da interpretação conjugada das normas federais regulamentadoras da matéria, pena de ofensa à simetria com o modelo federal.

Diante do exposto, ACOMPANHO o Min. EDSON FACHIN e julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação para declarar a inconstitucionalidade do inciso IIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei estadual 12.160/1993, na redação dada pela Lei 15.516/2014.

É o voto.

10

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 86 de 88

11/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509 CEARÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

VOTO-VOGAL

O SENHOR MINISTRO NUNES MARQUES: Acompanho o Relator.

Em que pese a alteração legislativa promovida pela Lei estadual n. 16.819/2019, a inconstitucionalidade constante do inciso IIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei estadual n. 12.160/1993, na redação dada pela de n. 15.516/2014, remanesce, o que atrai a necessidade de pronunciamento desta Corte, com vista a adequar-se o prazo à jurisprudência firmada a partir do julgamento do RE 636.553.

Nesse sentido, como bem fundamentado pelo eminente Relator e pelo ministro Alexandre de Moraes, “o mesmo não se pode afirmar em relação ao inciso IIdo parágrafo único do art. 35-C da Lei Estadual 12.160/1993, pois, como bem identificado pelo eminente Relator, Min. EDSON FACHIN o estabelecimento da data de ocorrência do fato como termo inicial do prazo quinquenal mostra-se, além de prejudicial ao interesse público de fiscalização das contas, incompatível com o regime federal de controle externo (Leis 8.443/1992 e 9.837/1999, aplicadas conjuntamente com o entendimento firmado no julgamento do RE 636.553), e, por isso mesmo, com o art. 75 da Constituição Federal”.

Ante o exposto, acompanho o Relator para julgar parcialmente procedente o pedido e declarar a inconstitucionalidade do inciso II do

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 87 de 88

ADI 5509 / CE

parágrafo único do art. 35-C da Lei estadual n. 12.160/1993, na redação dada pela Lei n. 15.516/2014.

É como voto.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-11/11/2021

Inteiro Teor do Acórdão - Página 88 de 88

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.509

PROCED. : CEARÁ RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: Após os votos dos Ministros Edson Fachin (Relator) e Cármen Lúcia, que declaravam a inconstitucionalidade do inciso III do parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993, na redação que se lhe deu a Lei 15.516, de 2014, e, por consequência, julgavam procedente, em parte, a presente ação direta; e do voto do Ministro Marco Aurélio, que julgava improcedente o pedido, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Plenário, Sessão Virtual de 23.10.2020 a 3.11.2020.

Decisão: O Tribunal, por maioria, declarou a inconstitucionalidade do inciso II do parágrafo único do art. 35-C da Lei do Estado do Ceará 12.160, de 1993, na redação que se lhe deu a Lei 15.516, de 2014, e, por consequência, julgou procedente, em parte, a presente ação direta, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Marco Aurélio, que já havia proferido voto em assentada anterior, Gilmar Mendes e Dias Toffoli. Plenário, Sessão Virtual de 29.10.2021 a 10.11.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/stf/1391052834/inteiro-teor-1391052937

Informações relacionadas

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 4 anos

Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE XXXXX AL

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 2 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AG.REG. EM MANDADO DE SEGURANÇA: MS 35430 DF XXXXX-84.2017.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 7 anos

Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 32201 DF - DISTRITO FEDERAL XXXXX-96.2013.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 2 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5384 MG XXXXX-58.2015.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 2 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AG.REG. EM MANDADO DE SEGURANÇA: MS 37847 DF XXXXX-39.2021.1.00.0000